我国监理行业存在的问题及改进思路

2019-03-05袁艺博苑东亮沈雪平

焦作大学学报 2019年2期

袁艺博苑东亮沈雪平

（河南理工大学土木工程学院，河南焦作454150）

工程监理制度是我国工程建设管理的一项重要制度，我国1988年开始试行工程监理制度，1996年强制推行这项制度。进入21世纪，我国开始全面实行强制监理制度，与此同时，我国监理行业问题也逐渐暴露出来。时至今日，监理行业的“顽疾”仍未解决，以致社会上出现了“监理无用论”和取消强制监理制度的呼声。深圳市在2014年也率先开始实施非强制性监理改革试点，北京市住房和城乡建设委员会也在2018年4月23日下发了《关于进一步改善和优化本市工程监理工作的通知》，其中明确指出依法可以不实行工程建设监理，实行自我管理模式的工程建设项目，建设单位应承担工程监理的法定责任和义务。纵观我国实行建设工程监理制度这30年，从国外引入的监理制度所做的贡献无可替代，在工程建设质量、安全以及投资的控制上功不可没。目前，城镇化建设正在快速推进、房地产企业为抢预售也正在“拼速度”，若取消强制监理，工程质量、施工安全将缺乏可靠监督，而且最近几年也出现了很多工程质量事故、安全生产事故。综合以上几点原因，笔者认为取消强制监理并不可取。文章从监理行业问题产生的源头入手，提出我国工程监理制度的改进思路。

1 现阶段我国监理行业存在的问题

1.1 监理任务的委托与承接行为不规范

《招标投标法》第三条规定，符合条件的建设工程监理必须实行招标。从行业发展的前景来看，引入竞争机制可促进相互发展。但是，由于当前工程监理市场缺乏行之有效的规范制度，在我国工程监理市场中出现了企业恶性竞争、围标串标、挂靠监理、监理业务转包、阴阳合同、业主私招乱雇、系统内搞同体（或连体）监理等违规现象，招投标过程违规现象较普遍[1]。相比于国外监理任务的依法招投标，我国在委托监理任务阶段存在的违规现象主要受以下两方面因素影响：

（1）社会大环境。“找关系”在中国是一种普遍的社会现象，在这样的社会大环境下，监理行业也很难独善其身。由于监理行业准入门槛较低，导致大量不具备监理基本服务能力的企业进入监理行业，导致行业竞争激烈，恶性竞争现象严重，在自身实力不济的情况下，监理企业想要存活，只能暗地违规操作。虽然法律明文规定严禁违法招投标，但政府监督部门对招投标过程也没有很好的监督手段。虽然其他监理企业也可对违规违法操作进行举报，但考虑到今后与业主方其他业务的合作，以及对这种违规操作心知肚明、怕招麻烦，很少有企业会去举报。

（2）监理任务不规范委托下的“双赢”。很多业主对监理的认识不准确，加上监理人员的社会名声差，大多数业主更多是迫于强制监理的规定，进行的监理任务委托。不规范行为下，对业主来讲，一方面，支付的监理费会较少，另一方面，今后项目建设过程中，自己有绝对的控制权。对监理方来讲，能承接到任务，维持企业生存，是一种“双赢”的局面。

1.2 监理任务局限于施工阶段

国际上，工程咨询师参与到整个工程项目全生命周期中，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段、保修阶段，而我国的工程监理已经偏离了最初引进这项制度的设想，已不同于像国际工程咨询业的方式为工程项目系统、全过程管理提供咨询服务。我国《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》以及《建设工程监理规范》在对工程监理的定义中指出，工程监理主要参与建设项目的施工阶段。并且我国监理行业中具备为业主提供系统、综合工程管理服务能力的企业非常少，绝大多数监理企业对自身的定位就是施工过程的监理服务。多数业主也是在法律强制规定下不得已才委托监理的，一般不会让监理在项目的决策、勘察设计阶段介入。监理人员在接受委托后，工程马上开工，监理人员对整个工程项目的了解很有限，出现监理人员边干边熟悉的情况[2]。

1.3 监理费低

现阶段，绝大多数业主是迫于法律强制规定才不得不委托监理的，而且监理单位往往是在工程马上开工甚至是开工后才进驻现场的，仅仅对施工阶段进行监理。虽然国家发展改革委、建设部在2007年下发的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号）中指出“实行政府指导价的建设工程施工阶段监理收费，其基准价根据《建设工程监理与相关服务收费标准》计算，浮动幅度为上下20%”，但真实执行情况并不乐观。多数业主在招标过程中根本不在意监理企业的服务质量和技术优势，只看重哪家企业的投标价格最低，就选取哪家监理企业，完全是为了应对“强制监理”，给整个监理行业带来了巨大的低费率冲击[3]，监理企业的实际收入远不及按《建设工程监理与相关服务收费管理规定》计算出的费用，相较于勘察、设计等相关行业有不小差距，这也直接导致了监理人员的工资普遍较低，这与国际上提供高智商服务的工程咨询师的收入形成鲜明对比。

1.4 监理缺乏“独立性”

《建设工程监理规范》要求工程监理单位公平、独立、诚信、科学地开展建设工程监理与相关服务活动。而在真正的监理过程中，监理人员由于受外界干扰和自身的原因很难保证监理工作的独立性。一方面，考虑到经济的快速发展、房地产开发项目时间的紧迫性、资金的时间价值以及银行贷款的利息等多种原因，致使建设单位“包庇”施工单位，对出现的施工质量问题不予追究，在施工安全保障措施不到位情况下仍允许施工；另一方面，由于监理人员工资低、监理行业风气不良以及部分监理人员素质不高等原因，监理人员与施工单位的权钱交易问题比较突出，致使监理人员在监理过程中很难独立开展工作。

1.5 监理权责不对等

虽然《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》以及《建设工程监理规范》等明确了工程监理单位、监理人员的权力和相应职责，但在实际的监理过程中，监理方的权力却得不到保证。监理权责不对等很大程度是由于监理缺乏“独立性”造成的。建设单位特别是房地产企业，往往对工期要求特别严格，在项目建设过程中，有时会对工序出现的质量问题、各种保障措施未落实到位即施工以及不按规范要求抢工期等问题视而不见，甚至干涉监理方，明示或暗示放宽要求，若出现重大质量、安全事故，监理又逃脱不了责任。此外，由于对监理的定位不清晰，有些地方政府部门肆意加大监理的责任，出现问题就拿监理是问。

1.6 监理人员整体素质偏低

目前我国的监理队伍主要有总监理工程师、专业监理工程师、监理员。监理人员整体素质偏低主要体现于两个方面：专业素养和文化水平。在专业素养方面，监理从业人员整体上缺乏经济管理、法律知识以及全方位控制的能力，监理行业缺乏集技术与管理与一身的综合性人才。在文化水平方面，监理员甚至是专业监理工程师学历普遍较低，加上待遇也不好，导致监理员的流动性比较大，这样就难以造就高素质和业务水平高的监理人员。监理项目部往往是一个有经验的监理工程师带几个实习生，一般运用技术手段进行质量检查，而不能运用经济手段和合同手段进行全方位全过程控制，这种状况自然不能充分发挥监理的作用[4]。此外，监理人员工资水平低，其物质需求得不到满足，从而降低他们的工作积极性，甚至进行权力寻租，以获取非法收入。

1.7 社会名声差、地位低

由于存在较多的监理人员以权谋私的违法现象，在建筑行业内，监理的名声较差。而且很多人对工程监理的认识存在很大的偏差，甚至是政府一些部门的人员、业主以及施工方对监理的认识依然停留在“监理就是监工”的层面，造成对工程监理的定位不合理。加之出现建设工程质量事故，社会外界的第一反应就是监理失职，出现问题就是监理的责任，形成现如今监理在社会上名声差、地位低的局面。

1.8 监理协会管理机制没有充分发挥

建设工程监理制度发达的国家一般监理协会都在市场中发挥着能动性，在建筑行业中起着主导作用。但显然我国的监理协会无论是在维护行业利益方面，还是行业秩序、诚信建设上都做得不能让人满意，况且政府未充分放权给监理协会，干预过多，监理协会很难保证自身的独立地位，充分发挥监理协会管理体制[5]。

2 监理行业问题分析

在探讨如何解决监理行业问题时，多数学者是从监理制度完善、加大监管力度、提高违法违规成本、防止权力寻租以及监理企业人员管理、企业文化建设等角度献言献策，但从近几年监理行业反馈的情况来看，问题并未得到有效解决，笔者认为在改进我国监理制度时必须考虑以下三点因素。

2.1 建设单位对委托监理的意愿

现阶段，对于达到一定条件的建设工程项目必须实施强制监理。笔者根据建设单位对委托监理的意愿，将其分为两类，一类是不想委托监理却受迫于强制监理这项规定，不得不委托监理的建设单位，具有代表的像万科、恒大、碧桂园等这类房地产开发企业，其自身无论是在工程技术方面、管理方面还是投资控制方面都非常有实力，但仍要被迫委托监理来当“监工”，当然也有建设单位是不愿支出监理费所以不愿委托监理；另一类是由于无工程建设管理经验所以愿意委托监理的建设单位，以期监理单位能帮助控制质量、进度甚至是投资。

2.2 外界对监理的态度

当出现重大质量事故时，无论监理是否有责任，很多人往往把矛头对准监理，在他们看来就是监理人员“监工”不力，或者是从中获取了利益才导致了事故的发生。外界可能对监理的定位、认识有偏差，主观上加大了监理的责任，但不可否认的是，外界希望政府能对工程项目的建设质量、建设过程中的安全控制以及环境保护进行有效监督，避免出现“豆腐渣”工程、安全事故以及污染环境等问题。然而因政府部门人力、财力有限，所以监理往往肩负着政府的使命与人民的期望，对建设工程进行监管。

2.3 中西方文化差异

对于监理行业出现的问题，我国也在逐步完善相关的法律体系，明确监理的职责以及加大违法犯罪惩罚力度，但实施效果却不容乐观。笔者认为，工程监理制度作为引进的外来制度，在国外实施效果很好，引进国内却出现各种各样的问题，不得不对中西方文化差异进行思考。比如，国外委托工程咨询师时非常透明、公平、公正，中标者为自身综合实力最优的，而我国在监理招投标阶段却充斥着各种不规范操作，其中的原因笔者在“监理任务的委托与承接行为不规范”处已分析过，此处不再赘述。当问题出现后，又按照西医“头疼治头，脚疼治脚”的思维去解决问题，这在中医看来恰是庸医的做法，故不能有效根治问题，违规招投标现象屡禁不止就是最好的例证。中医是天人合一的生命医学，重平衡、讲转化、尚和谐，解决问题时，需进行系统的思考，必须要把我国的文化因素考虑进来，找出解决问题的有效方法，而不能一味冲撞我国特有的文化因素。

综合考虑以上三点因素，笔者认为：

（1）不能取消强制监理。具体理由：一、监理制度是作为优秀的国外管理制度引进国内的，这项制度确实可提高工程建设质量。二、近年来出现的质量事故、安全事故历历在目，为了保障人民群众的生命、财产安全，需要除建设单位和施工单位外的独立第三方，对工程建设过程进行有效监督。三、防止建设单位特别是房地产企业为了自身利益，盲目加快施工进度，带给施工工人安全风险的同时，也会留下工程质量隐患。

（2）应改变“建设单位委托监理”这一局面。从分析现阶段我国监理行业存在的问题时，不难发现绝大多数问题均与“建设单位委托监理”有关系。在“中西方文化差异”处也分析了之前解决监理行业问题时的思维困境，在招投标阶段“找关系”是我国较普遍的一种文化现象，甚至整个社会都充斥着“找关系”现象，试图用加强对招投标阶段监管的手段来杜绝这种现象，绝非易事，故笔者建议改变委托监理的主体。

（3）建设单位根据需要聘请项目咨询管理公司。项目咨询管理公司不同于必须依法招标的监理公司，项目咨询管理公司主要是帮助业主做前期的可行性研究、勘察设计施工等各参建单位的招投标以及工程建设阶段的投资、进度、质量控制，完全是代表业主、服务业主、维护业主利益的管理公司。自身实力较强、有能力控制好项目的投资、进度以及质量的建设单位可以不聘请项目咨询管理公司，但无工程管理经验的建设单位可以聘请项目咨询管理公司在项目前期决策阶段、实施阶段帮助自身管理。

3 改进思路

3.1 改变监理任务委托人

笔者建议由监理协会组建运营一个专门的平台，符合条件的监理企业可入住该平台，并对其建立档案，包括企业技术人员情况、设备条件、资金状况、业绩等。依法必须实施强制监理的项目，监理协会从平台中进行招标，以委托建设工程监理任务。这样做的优势有：一、从源头遏制业主违规招投标，公平竞争。二、监理在参与监督建设过程中，监理工作不受业主方的干涉，成为真正意义上独立的第三方。三、监理的权责分明，在项目施工阶段对工程质量、安全文明作业以及环境保护等方面控制力增强，职责明确。四、政府相关部门只需对这一平台进行监督，节约人力、财力。

3.2 合理的监理取费水平

参考中国的官职历史，可以得出一条基本论断，即“高薪不一定养廉，但是低薪一定导致腐败”[6]。监理人员作为现场监督人员，提供着高智力服务的同时，也拥有着很大的权力。监理取费标准应合理制定，保证建设单位上交的监理费可以满足监理企业提供给现场监理人员合理的工资水平（非业主委托，监理费将不会被恶意压低）。监理人员工资水平得到提升，自然会吸引更多人才从事这一行业，监理从业人员整体素质必将得以提升，那么监理人员社会名声也将变好，地位也会提高。

3.3 监理协会建立健全诚信体系平台

对入住平台的监理企业，将其作为平台会员并建立诚信档案，参考国际工程咨询师协会的做法，设定高违规惩罚标准，比如没收监理费、降低企业信用等级以及剥夺一定时间内投标权力等。如若出现违规投标现象，现场监理人员违规事件等，均记录在内，严格执行处罚措施。

3.4 引导监理企业转型

若改变监理任务委托主体，就会让监理企业作为真正意义上的独立第三方，对工程建设过程进行全方位监督。对监理的期望主要体现在质量把控、施工安全上，对监理人员专业素质的要求更多体现在土建专业技术素养、施工安全知识体系上，故需引导监理企业加强自身施工阶段对质量、施工安全的把控能力。另外，对综合实力较强的监理企业，可引导企业向项目咨询管理公司转型，使自身具备参与项目建设全生命周期的综合实力。当建设单位不再是监理任务的委托主体，监理不再服务于业主而是代表政府行使监督权力时，无项目管理经验的建设单位可以聘请项目咨询管理公司来帮助自己。