用法治思维看动物销售等的“备案”

文│杨怀伟（北京市房山区农业综合执法队）

行政执法要具备法治思维，如果缺乏必要的法治思维，执法者的法律执行必然出现偏差。法治思维要求行政执法要有法治逻辑、法治整体观，简便易行的“备案”是行之有效的行政管理工具。实际工作中，要注意“未备案”罚款处罚有前置条件和“备案”通用等问题，在行政执法中不能有丝毫懈怠，要严谨细致，否则会造成执法错误。

目前，北京、新疆、福建、甘肃等地对从事动物收购、销售、运输、交易的单位和个人施行备案制度，但没有全国性的法律规定。2017年11月1日，《北京市从事动物收购、销售、运输的单位和个人备案管理办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》）开始施行，各区县动物卫生监督机构对从事动物收购等的备案工作迅速展开，进入2018年，对动物收购、销售、运输等未备案的行政处罚开始增多。执法实践中，有的执法人员主张养殖场也应当备案，否则就应予以处罚；甚至主张，在检查养殖场档案的时候，发现有销售行为，没有备案就应该处罚。显然，这偏离了备案制度设立的初衷，虽然，市、区县各级执法机关对此已经进行了纠正，不再对养殖单位强制备案。然而，无论是有意识的还是无意识的，都体现了错误的法治思维，事后反思还是非常值得的。

一、为什么行政执法需要法治思维

党的十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。此后，法治思维概念不断出现在人们的视野中，2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上明确要求，党委政法委要带头依法办事，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作。

法治思维是依托法治原则、法治宗旨、法治逻辑、法治思想、法治目的、法治方式、法治途径等特性，用法治的意识来认识社会事物、判断价值是非、解决社会矛盾的思维。法治思维要有整体性、全局性、体系性、系统性。法治思维的内涵丰富、外延宽广，从不同的角度，可以进行不同的解读。简言之，法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，“提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”

党的十九大提出新时代中国特色社会主义思想，明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。还提出“增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，科学制定和坚决执行党的路线方针政策，把党总揽全局、协调各方落到实处。”在今天，我们比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方式解决发展前进中的问题。能否运用法治思维和法治方式，关系到深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，直接决定着依法治国的进程。

应运用法治思维严格行政执法人员管理、规范行政执法行为、加强行政执法的监督。法治思维要求行政执法要有法治逻辑、法治整体观。运用法治思维开展行政执法是依法行政的内在要求，用法治思维看动物销售等未备案的行政处罚不仅可以避免执法错误，还可以大大提高执法水准，促进执法改革。

二、“备案”立法初衷的法治思维基础

法治思维是规则思维，要坚守法治底线。法治思维要求行政执法要有法治素养，从“依法治国、依法行政”的整体性深刻理解为什么要备案。

2014年10月1日，《北京市动物防疫条例》（以下简称《条例》）施行，《条例》有四处备案的表述，但是只有一条罚则。《条例》第十六条：“市和区、县人民政府应当制定本行政区域的重大动物疫情应急预案，按照规定分别报国务院兽医行政主管部门和市兽医行政主管部门备案。”第三十五条：“从事动物收购、销售、运输的单位和个人，应当向所在区、县动物卫生监督机构备案。”《条例》第四十条：“动物诊疗机构应当遵守下列规定：……（六）聘用注册或者备案的执业兽医从事动物诊疗活动。”《条例》第六十四条：“违反本条例第三十五条第一款规定，从事动物收购、销售、运输的单位和个人未备案的，由动物卫生监督机构责令限期改正，给予警告，可以处1000元以上1万元以下罚款。”

2004年7月1日《行政许可法》施行，有效遏制了行政许可事项过多过滥。全面清理行政许可，促使行政管理事项由许可制改为备案制。近年来，国家深入推进“放管服”改革，减少审批，多措并举加强监管，行政备案是相对柔性的管理，在实践中越来越重要。北京市动物销售等备案制度的出台背景就源于此。

法治思维要求从事动物卫生监督的执法人员时刻意识到“动物防疫是一个法制体系”，对于北京市，这个体系就是《动物防疫法》和《条例》合二为一的体系，还要认识到《条例》自身也是一个完整的体系。

比如，《条例》第三条规定，“本市动物防疫工作坚持预防为主、综合防治、全程监管、重点控制的原则，建立政府监管与服务、企业主责、行业自律和社会参与的共同治理工作机制。”《条例》第八条规定，“从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输、诊疗以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，应当遵守动物防疫法律、法规、规章和标准的规定，做好动物疫病的预防、报告、控制等工作，降低动物疫病发生风险，防止疫情扩散。”而这两条和《条例》第三十五条以及第四十条是一个完整的整体，不能绝对割裂。

“全程监管”过去是偏重生产，忽视流通，然而在市场经济中，忽视流通、运输、收购、销售会致使管理缺位、监督后滞、监管不严密等。而流通、运输、收购、销售的行政管理也不可能都纳入行政许可事项，否则会降低行政效率和市场效率。所以，简便易行的“备案”就成为行之有效的行政管理工具。

有了这个法治思维，我们自己就可以回答，养猪场需要还是不需要“备案”。

三、从事动物收购等“备案”的法治思维逻辑

法治思维要求行政执法要注意法治逻辑，深刻理解为什么要求从事动物收购、销售、运输的单位和个人备案，究竟要求哪些从事动物收购、销售、运输的单位和个人备案？这是法治思维要求执法人员必须思考清楚的问题。

第一，法治逻辑的起点是法律概念。什么是“从事”是关键。如何避免行政执法的错误，必须依托深入理解法律的文本。在“从事动物收购、销售、运输的单位和个人”中，仔细分析就会发现，“从事”不是一次性做一次，而应该是长期做一件事，是作为事业“专业”来开展的。在日常生活里，非职业行为可以夸大称之为“从事”，但是这不是法治思维的“从事”。

第二，从“销售”的角度看，法律如果把“销售”扩大范围到一般的非专业销售行为，那么市场经济情况下，买卖双方都是销售，人人备案，件件备案，备案买卖少量动物的主体既没有必要，也不可能做到。如果一个行为规范既做不到，又没必要，还要立法强制性去做，其结果反而会丧失法律的公信力，这就不是法治思维，法治思维必然是量力而为，坚守法治底线。

第三，法治思维必然体现着权衡利弊、瞻前顾后、兼顾各方的思维特征。“从事动物收购、销售、运输的单位和个人”是一个整体，单独把“销售”拿出来，而不顾收购、运输的整体关联，显然是对于法律的断章取义，在执法实践中，如果对于买卖双方只去追究一方责任也是不公平的执法行为。而如果追究买卖双方，就势必扩大执法对象的覆盖范围，造成执法人员面对海量的执法对象，执法人员不足的现状就会更加严重。

第四，法治权衡精于度，“备案主体”并不是多多益善。如果也把运输行为做宽泛的理解，每一个运输动物的行为人都要备案，这也会成为一个巨大的管理数字，例如，在公路上看到运输一只猫或者一条狗就应该属于备案对象了，未备案就要处罚。这样一来，一方面国家有限的执法资源会浪费，一方面也必然管不过来，自己造成自己“执法不严”，这也是一个“执法悖论”。

法治思维具有逻辑性和推定特性。应该用法治思维理解“从事”“销售”“运输”的关键词及其内在逻辑。如果法治逻辑陷入自相矛盾，“备案主体不清”，就说明法治思维出了问题，必须回到起点，重新思考我们的执法行为。如果行政执法与法治思维相悖，无疑会损害到法律的确定性、权威性、公信力。

四、对未“备案”的处罚的法治思维

法治思维要求行政执法不能有丝毫懈怠，严谨细致，否则也会造成执法错误。

第一，法治思维是程序性思维。注意“未备案”罚款处罚有前置条件，不是未备案就要罚款。

《北京市农业行业违法行为处罚裁量基准（2016年版）》第二百四十五条规定，违反《北京市动物防疫条例》第三十五条第一款规定，从事动物收购、销售、运输的单位和个人未向所在区、县动物卫生监督机构备案的，其行为属于基础裁量C档。依据《北京市动物防疫条例》第六十四条的规定，上述违法行为的裁量幅度为1000～10000元罚款，按照不同违法情节划分为1000～5000元罚款、5000～10000元罚款两个基础裁量阶次。

《北京市农业行业违法行为处罚裁量基准表（2016年版）》规定，把“从事动物收购、销售、运输的单位和个人未备案，责令限期改正，给予警告后逾期不改的”作为前置条件。两个基础裁量阶次明确为：C21271C010，收购、销售、运输的动物是本市的（以检疫证明为准），处1000～5000元罚款。C21271C020，收购、销售、运输的动物是外埠的（以检疫证明为准），处5000～10000元罚款。

程序性思维一定要把“责令限期改正，给予警告后逾期不改的”作为前置条件坚持住。即，发现未备案违法行为，要先行责令限期改正，给予警告，过了期限时间，如果改正了，就不会进行罚款的处罚。只有“责令限期改正，给予警告后逾期不改的”才要“以检疫证明为准”，根据情况分别进行适当处罚。

第二，法治思维要权衡思维，注意“备案”的全市通用。2017年11月施行的《办法（试行）》第六条规定，“备案编号、《动物收购、销售人员备案卡》《运输车辆备案卡》全市通用。”这一款规定和《条例》第三十五条第一款规定“从事动物收购、销售、运输的单位和个人未向所在区、县动物卫生监督机构备案”似乎有些矛盾。

怎么办？还要运用法治思维。“向所在区、县动物卫生监督机构备案”就是同一个动物收购的商贩如果在房山、大兴、顺义等几个区县都从事动物收购，就要分别在房山和大兴、顺义等几个区县备案，这样必然造成在北京范围内多次重复备案，而《办法（试行）》提出来备案“全市通用”，就大大简化了也完善了备案方式，方便和减轻了动物收购、销售、运输的单位和个人工作量，也减轻了区、县动物卫生监督机构备案工作量。

法治思维是建设性思维，“全市通用”体现了行政机关的信息共享机制，进一步规范和完善行政备案制度，使其成为“放管服”改革中一项既能体现“放”的精神，也能体现“管”的要求，同时还能体现“服”的方向的重要制度。看似矛盾，本质上却是法治思维的深入升级。

最后，为《办法（试行）》这个“全市通用”的细节点赞！