浅谈海南省第三次森林资源二调与国土三调的衔接

欧滨

（海南省土地储备整理交易中心，海南海口 571100）

山水林田湖草是自然资源的重要组成部分，是一个生命共同体。目前正逐步构建“1+X”型自然资源调查体系，“1”是在第三次国土调查工作分类的基础上通过调整工作内容、完善工作方案，将自然资源调查与第三次国土调查融合。“X”是多项“专业调查”，通过开展专业，进一步查清不同自然资源的质量和生态状况，形成统一的自然资源调查[1]。森林是全球陆地最大的生态系统，为人类提供的木材、生物环境和能源等可再生的资源，对生物圈中的各种循环起着重要作用[2]。加快推进森林资源二类调查与第三次全国国土调查的衔接与融合，探索衔接与融合的技术与方法，是构建统一的“1+X”型自然资源调查体系的重要举措。

1 森林资源二类调查

我国的森林资源调查和监测体系包括森林资源连续清查（简称一类调查）、森林资源规划设计调查（简称二类调查）、作业设计调查和专业调查[2]。森林资源二类调查通过全面摸清市县行政区域、国有林区林场、自然保护区、森林公园等森林经营单位的森林资源状况，及时掌握森林资源的增减变化情况，充分了解森林资源数量与质量、分布与结构。构建海南省定期调查与年度变更相结合的监测体系，为实现森林资源年度出数、开展全省生态文明建设目标评价考核、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、森林采伐限额编制、森林经营规划编制、科学经营管理森林资源和制定林业发展规划提供可靠依据，为我省国家生态文明试验区建设具有重要的意义[3]。海南省森林资源二类调查的总体思路是：以《海南省总体规划（空间类2015—2030）》、年度林地变更调查成果为基础，区划林班和小班，面积调查以遥感数据和实地勾绘为主要信息源，充分利用已有的森林资源调查成果和森林经营资料，以实地调查为主，结合GPS 定位技术进行地面校正，获取调查区域的森林资源信息，查清各类土地面积，计算森林覆盖度；调查各类森林、散生木的蓄积，并对其蓄积进行抽样控制；调查四旁树的株数、蓄积，借助GIS 平台，建立省、市（县）两级森林资源数据库，建立森林档案，实现省、市（县）森林资源信息化管理。

2 森林二类调查与第三次国土调查的衔接与融合

2.1 成果分图层管理

根据实际的工作需要，海南省第三次森林资源二类调查成果采用国土现状图层和森林资源图层共两个图层进行管理。国土现状图层的小班区划是以第三次国土调查数据库成果为基础，细分林地小班，可以做到与第三次国土调查数据完全融合，可用于国土空间规划“一张图”融合使用。但国土现状图层无法满足林业管理使用，须在国土现状图层的基础上通过叠加海南省总体规划（空间类2015—2030）、公益林规划等规划数据后经处理破碎细小图斑后形成森林资源管理图层，用于林业管理、经营、统计、成果编制使用。

2.2 调查地类的划分

根据《第三次全国土地调查技术规程》中第三次全国国土调查工作分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表中将地类分为农用地、建设用地和未利用地三大类，其中农用地包括水田、水浇地、旱地、果园、茶园、橡胶园、其他园地、乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地、天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、农村道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、设施农用地、田坎。在第三次国土调查土地分类采用《第三次全国土地调查工作分类》，为更好地将自然资源调查与第三次国土调查的实质融合，2018 年7 月31 日，在第三次全国土地调查工作通气会上提出将第三次国土调查的土地工作分类进行相关的调整，将“湿地”调整为一级地类，将“红树林地”、“森林沼泽”、“灌丛沼泽”、“沼泽草地”、“盐田”、“沿海滩涂”、“内陆滩涂”和“沼泽地”等8 个二级地类一并调整为“湿地”一级地类下的二级地类。在统计林地覆盖率和草原面积时，可将湿地中的“红树林地”、“森林沼泽”、“灌丛沼泽”等按森林、“沼泽草地”按草地进行统计，便于与历史数据进行衔接。

为使海南省第二次森林资源调查与第三次国土调查进行衔接与融合，该次调查的地类划分是在第三次国土调查工作分类标准的基础上，将林业地类作为细分。海南省森林资源二类调查地类划体系的建立既保留了第三次国土调查中的工作分类，将此作为一级、二级地类，又将森林资源二类调查的地类作为三级类紧密衔接在一起，为今后的自然资源的管理工作提供了便利。海南省森林资源二类调查地类的划分详见表1。

表1 海南省森林资源二类调查地类划分Tab.1 Land Sort of The Third Forest Management Inventory

一级类二级类编码三级类名称编码 备 注编码 名称名称0301 0302 0305乔木林地竹林地灌木林地03林地0307其他林地04草地05 06 07商业服务业用地工矿用地住宅用地08天然牧草地人工牧草地其他草地商业服务业设施用地物流仓储用地工业用地采矿用地城镇住宅用地农村宅基地机关团体新闻出版用地科教文卫用地公用设施用地公园与绿地09公共管理与公共服务用地特殊用地10交通运输用地11水域及水利设施用地12其他土地0401 0403 0404 05H1 0508 0601 0602 0701 0702 08H1 08H2 0809 0810 1001 1002 1003 1004 1005 1006 1007 1008 1009 1101 1102 1103 1104 1107 1109 1201 1202 1203 1204 1205 1206 1207铁路用地轨道交通用地公路用地城镇村道路用地交通服务场站用地农村道路机场用地港口码头用地管道运输用地河流水面湖泊水面水库水面坑塘水面沟渠水工建筑用地空闲地设施农用地田坎盐碱地沙地裸土地裸岩石砾地0301111 0302113 0305131 0305132 0307120 0307141 0307142 0307150 0307161 0307162 0307163 0307180 0401000 0403000 0404000 05H1000 0508000 0601000 0602000 0701000 0702000 08H1000 08H2000 0809000 0810000 0900000 1001000 1002000 1003000 1004000 1005000 1006000 1007000 1007000 1009000 1101000 1102000 1103000 1104000 1107000 1109000 1201000 1202000 1203000 1204000 1205000 1206000 1207000乔木林地竹林地国家特别规定灌木林地其他灌木林地疏林地人工造林未成林林地封育未成林地苗圃地采伐迹地火烧迹地其他无立木林地辅助生产林地天然牧草地人工牧草地其他草地商业服务业设施用地物流仓储用地工业用地采矿用地城镇住宅用地农村宅基地机关团体新闻出版用地科教文卫用地公用设施用地公园与绿地特殊用地铁路用地轨道交通用地公路用地城镇村道路用地交通服务场站用地农村道路机场用地港口码头用地管道运输用地河流水面湖泊水面水库水面坑塘水面沟渠水工建筑用地空闲地设施农用地田坎盐碱地沙地裸土地裸岩石砾地

2.3 小班面积

海南省采用的是优于0.2m 分辨率的影像作为第三次国土调查的工作底图，《海南省第三次国土调查实施方案》中规定：建设用地的最小上图面积为100m2；农用地最小上图面积为400m2；设施农用地最小上图面积为200m2；其他地类的最小上图面积为600m2。为更好地与海南省第三次国土调查成果衔接，国土现状图层的林地最小面积为400m2，非林地小班最小面积为100m2；而根据森林资源规划设计调查技术规程（GB／T 26424—2010）规定，森林资源图层的小班最小面积为667m2。原则上一个小班不跨分水岭，小班最大的面积不限。

2.4 灌木林地标准

在2018 年7 月31 日第三次全国土地调查工作通气会上提出，第三次国土调查按照国标确定的40%的林草灌木覆盖度标准进行调查外，同时对灌木覆盖度30%～40%的草地进行细化调查和标注。这样既能保持原有林草数据的连续性，又能促进林草空间重叠和标准不一问题的解决。为更好地与第三次全国国土调查成果衔接，海南省第三次森林二类调查的灌木林地划分标准由覆盖度在30%以上调整为40%以上。

3 推进海南省第三次森林二类调查的建议

3.1 加强各类调查的衔接与融合研究

不仅要加强第三次国土调查与森林二类资源调查的衔接与融合研究，同时也须加强森林资源一类调查与二类调查的成果做协同研究。虽森林资源一类调查与二类调查工作的侧重点不同，从不同的角度为不同的工作群体提供决策服务，但因其调查数据来源于同样的森林主体，森林资源一类调查和二类调查成果可作相互印证，可通过研究两类调查成果形成差异的要素对数据进行比对，如数据出入过大，则应当考虑是否存在调查数据不实，提升调查成果的准确性[7]。

3.2 充分利用5S 技术，构建“一张图”

如今，3S 技术即遥感（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）已广泛地运用于森林资源调查及信息管理上，也有相关学者提出将把智能决策系统（IDSS）及专家系统（ES）与3S 技术合在一起，统称为“5S”技术，运用在森林资源调查及信息管理上，充分提高工作效率和确保工作成果质量[8]。从林业资源管理上来看，通过整合森林资源一类、二类调查和林地年度变更调查数据资源，构建统一的森林资源管理和生态建设大数据库，建设森林资源智慧监测和数字管理平台，形成全国森林资源管理“一张图”。从国土空间管理上来看，以森林资源二类调查数据与第三次国土调查数据衔接与融合后的数据为基础，建立完善国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，统筹落实划定生态保护红线提供基础。从自然资源管理上来看，通过整合山水林田湖草等基础数据，构建自然资源管理“一张图”，实现自然资源合理开发利用，提高管理效率。

3.3 提升技术队伍人员技能

森林资源二类调查工作对调查人员的业务能力要求较高，如果调查人员的专业素质有限不仅不能完成调查任务，甚至造成返工，严重影响调查成果进度与质量。在开展调查工作前，必须通过室内讲解理论知识+外业现场操作的模式开展培训工作，要求参训的人员认真学习并熟练掌握《海南省第三次森林资源二类调查操作细则》及相关软件的操作应用，培训结束后统一进行考核，通过考核的技术人员统一发证并持证上岗。

3.4 建立健全监督检查机制

建立健全项目监督检查机制对把控调查成果质量起决定性控制作用，监督检查机制的建立与实施应从调查起始至结束，贯穿整个调查过程。一是引入竞争机制，择优选择作业队伍及软硬件设备。二是引入第三方监督评估，对调查项目进行全过程监督，确保成果质量。三是建立严格的自查、核查、验收制度，采取分阶段性成果自查、核查制度，避免将错误带入下一阶段，确保数据、图件和实地三者一致。四是建立分级目标责任制，将数据成果质量与市县政府的绩效考核挂钩，对不按要求技术规定要求操作的，依法依规追究当事人的经济责任、行政责任，甚至是法律责任。

3.5 加强研究，探索建立自然资源调查监测评价体系

长期以来，自然资源按类型分由自然资源各相关部门管理，虽然机构改革后赋予自然资源部门统一开展自然资源调查监测评价的职责，但因缺乏顶层设计、标准和技术体系不统一、调查方法不同等原因，目前自然资源统一调查仍未实质整合。须以问题为导向，加强调查研究，探索建立统一的自然资源调查机制和分类标准，研究制定统一的自然资源调查技术规范、规程和标准，全面构建自然资源调查监测评价体系，将集土地、水、森林、草原、湿地以及矿产等各类自然资源的调查监测评价于一体，努力推进各类自然资源的统一调查，为摸清各类自然资源家底、建立统一的自然资源数据库及共享应用机制奠定基础。