新时代农村产业振兴的法治保障研究

张 军

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

党的十九大报告正式提出了乡村振兴战略，这也成为了新时代开展“三农”工作的总抓手。习近平总书记进一步提出：“要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。”其中，产业振兴是实施乡村振兴战略的枢纽，是解决“三农”问题的重要路径。没有产业振兴，农业就强不起来；没有产业振兴，农村就美不起来；没有产业振兴，农民就富不起来[1]。在新时代背景下，多数学者都认为乡村产业面临再度振兴繁荣、兴旺发达的重要历史机遇期，加快推动中国特色乡村产业振兴，对提升我国大国农业竞争力、实现农业农村现代化具有深远意义[2]。当然，推进乡村产业振兴，务必要立足国情、根据地方特色，以确保国家粮食安全和维护农民权益为重点，因地制宜、循序渐进，最终实现乡村产业与乡村文化、乡村社会、乡村生态以及农民自身的发展协同共进、相得益彰[3]。相对说来，学术界从法律角度对产业振兴问题的思考较少，这正是本文试图尝试的研究视角。文章在理清加速农村产业振兴时代价值的基础上，认真反思发展农村产业的法律困境及深层法治病因，最后提出强化农村产业法律支撑的政策建议。

一、时代价值：加速新时代农村产业振兴

在新时代，高度注重农村产业振兴工作，有助于迅速改变农村建设发展全貌。借助农村产业发展，能够不断夯实农村的物质基础，这既是实现乡村振兴的核心内容，也能为完善乡村公共服务提供重要依托。此外，通过农民共同参与产业发展，也能有效联结农民集体行动，进而通过集体产业发展这个利益纽带不断改善乡村的发展环境与建设氛围。

（一）实施乡村振兴战略的核心内容

乡村振兴战略是一项系统性工程，而且在实现乡村五个方面振兴的进程中，产业振兴发挥着基础性的作用，理应成为实施乡村振兴战略的核心内容[4]。从全局来看，乡村社会建设、文化培育、生态保护和组织强化等工作都需建立在坚实的物质基础上。但进入新世纪以来，在较低务农收益和稳定打工收入的强烈对比下，多数青壮年农民纷纷选择进城务工，引发了严重的农村空心化问题，其中乡村经济空心化问题也十分凸显。换句话说，农村产业发展遭遇了直接挑战，不仅表现为农业生产发展的日益疲软，而且也表现为农村集体经济的整体衰落。由此导致农村各方面事业面临着资金短缺以及人才短缺等难题，进而引发了农村风貌的持续衰败。为了真正有效地推动乡村振兴战略落地，既要直面农村产业衰败的现实挑战，也要不断明确发展农村产业的重要价值。通过农村产业振兴工作，不仅能够卓有实效地提高农民收入，进而有效强化农村公共积累，为各项乡村建设发展提供较多资源支持，而且也能帮助改变农村发展环境，进而吸引更多的农民工返乡参与乡村振兴工作。此外，积极推进农村产业发展，也是当前开展脱贫攻坚战的重要路径，最终为乡村建设发展与快速振兴创造良好的条件。

（二）完善乡村公共服务的重要依托

积极发展农村产业，帮助农村积累更多的资金和发展资源，也可以为完善乡村公共服务提供重要依托。在城乡发展状况的悬殊差距中，乡村公共服务的量少质差问题最为引人关注，而通过农村“内生性发展”则能够在很大程度上化解这一难题。一方面，通过快速发展农村产业，尤其是积极开展农村集体经济建设，为乡村社会建设提供扎实的物质支撑。在教育、医疗和卫生等公共服务的生产和提供方面，由于乡村地区人口众多，人均享有水平始终较低。但在完善农村公共服务的过程中，很难单纯依靠国家财政投入予以根本性解决，还需高度依赖乡村地区的内生性发展。借助农村产业振兴，不仅能直接提高农民购买公共服务与产品的消费能力，还能通过集体力量的强大来不断优化供给情况。另一方面，部分农村产业体系的完善和发展也能够大大丰富农民可获得的公共服务及产品。实践证明，在农村产业较为发达的乡村，部分农村企业能够直接生产部分公共服务与产品，并能免费或以较低价格提供给本地村民，这些都能够大大降低农民获取公共服务的成本。如部分乡村不断拓展农村产业体系，积极建立现代化的养老机构，不仅能够通过市场化运作基本实现企业生存问题，而且也能为当地老人养老提供便利场所，帮助老人获得较为优质的公共服务。事实上，解决“三农”问题和振兴乡村的根本目标都是为了让农民享有更高的生活水平，而农村产业的快速发展能够为这一目标的早日实现提供较多支持。

（三）联结农民集体行动的利益纽带

积极发展农村产业，也能够成为联结农民集体行动、加强农民组织化的利益纽带。自实施家庭联产承包责任制以来，我国农民日益呈现出高度原子化的特征，再加上农村集体活动不断减少，乡村逐渐变成了“半熟人社会”。同时，历经打工经济的井喷发展，越来越多的青壮年农民选择外出务工，其自身的涉农利益不断降低，继而对乡村建设发展的关注度不断下降，更有甚者已经丧失了发展乡村的信心。而实施乡村振兴战略的一个重要内容正是组织振兴，希望有效团结所有农民共同参与乡村建设发展。在此过程中，亟待寻找重新联结农民集体行动的重要载体，而加速发展农村集体经济和产业，不仅能够吸引多数农村积极参与，也能够进一步加强农民间的联系和合作。首先，建设发展农村产业、促进集体经济成长，能够为农民群体提供较多就业机会。相对于外出务工来看，在村务工具有十分显著的优势，既能降低个人投入成本，也便于其照顾家庭，因而对多数农民都具有较强的吸引力。其次，在共同参与经济活动的进程中，也能强化农民间的协同合作，不断加深农民之间的相互了解，最终培育强有力的集体主义精神。总之，借助农民产业振兴工作，实现多数农民的集体行动，有效统一农民的思想认识，这些都有助于加强农民间的利益联系，进而实现目标和行动一致，共同参与和支持乡村振兴战略的及时落地。

二、法治病症：农村产业发展缺乏法律支撑

虽然推进农村产业振兴具有十分凸显的时代价值，但当前的农村产业发展却面临较多现实难题。从法治角度来看，我国农村产业发展严重缺乏法律支撑，难以为农村产业振兴工作提供法治保障。一方面，有关农村产业发展的法律宣传工作较为迟滞，使得农民对产业发展法律的认知较少。另一方面，众多支持农村产业发展的法律法规也难以真正落地，很难帮助农民获取强有力的法律支持。此外，当发生农村产业矛盾时，农民可采用的法律解纷渠道也不太畅通。

（一）农村产业发展法律宣传工作迟滞

农村产业发展的法律宣传工作较为迟滞，也很难为农村产业振兴创造适宜的法制环境。事实上，我国为支持农村产业发展也制定了一些法律，当前事关我国农村产业发展的法律法规主要有《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国农民专业合作社法》，但这些法律法规的宣传工作较为迟滞，难以快速帮助农民构建起对产业发展的法治认知。首先，从整体情况上看，我国多数乡村的普法工作流于形式而缺乏实质内容[5]，关于农村产业发展的法律也难以例外。例如，部分乡镇或乡村认为将法律印刷到墙壁上或印发法律文本即可，而现场进行的法律讲解较少。再加上，部分基层法律工作者原本对有关农村产业法律法规的认知就比较有限，也很难依靠这一群体开展法律宣传工作。其次，在青壮年农民大量外流的背景下，留守农民的素质较为有限，也很难系统接受法律知识。在此背景下，农村的法律宣传工作也一再受阻、难以为继，更难将法律精神送到基层去。总之，在法律宣传不到位的情况下，农村产业发展缺乏有效的法治环境与氛围。

（二）农村产业发展法律难以真正落地

在农村产业发展法律普及迟滞时，自然很难保障有关法律法规的真正落地。而缺乏法律实践，既不利于农民真正弄懂、遵循法律法规，也无法有效发挥法律法规的既定效能。总的看来，在农村真正推行产业发展法律法规，不仅面临各种环境挑战，而且也会因法律法规的执行而导致交易成本的增加。一方面，在当前的农村社会环境中，许多传统的产业发展方式仍然具有较强的生命力。以农村土地流转工作为例，农民外出务工后，往往直接将土地转让给亲属或熟人耕种，私下达成了合作协议，而并没有完全执行土地承包和土地流转的政策办法，更不用签署正式的法律合同文本。当发生矛盾纠纷时，也往往直接由乡村能人或村两委调解，而很少采用法律渠道。另一方面，农民完全依据产业发展法律法规办事也会引发较高的交易成本。如部分地区农民成立专业生产合作社时，不仅需要创造满足法律法规的基础条件，而且实质性的设立程序往往比较复杂，甚至还有部分乡镇政府人为地设置障碍，这些都会提高农民之间的合作成本。为了规避不必要的麻烦，许多农民选择了私下合伙的方式，但这种合作方式又存在较大的不稳定性，难以完全促进农村产业发展。

（三）农村产业解纷的法律渠道不通畅

囿于农村土地、资源划拨混乱等因素限制，在发展农村产业的过程中极易滋生矛盾纠纷，但农村产业解纷的法律渠道不通畅，并不能帮助农民迅速化解矛盾。在处理矛盾纠纷时，农民群体既难快速介入法律渠道，往往也需付出较高成本，进而造成严重的经济负担和社会影响。一是农民选择适用法律手段时存在较多阻碍，很难便利地适用法律手段。由于农村普法工作迟滞和农民认知有限，以及传统解纷手段的重要作用，都在很大程度上阻碍着农民介入法律渠道。事实上，我国的司法体系往往只延伸到县级政府，乡镇往往只设有司法所，农民所能获得的法律援助较少，这也会影响农民对法律手段的采用。二是通过法律渠道解决农村产业纠纷也会形成较高的成本。一旦采用法律手段，农民势必需要付出诉讼成本，特别是那些长期审查尚未宣判的案件所造成的成本更高，这些都会增加农民的经济压力。同时，在许多地区使用法律手段也会造成恶劣的社会影响。在传统乡土社会，“无讼”是一种约定俗成的行为状态，产生法律纠纷往往被认为是“丢脸”的事情。因此，通过法律渠道化解农村产业纠纷时，难免会惹人指指点点，甚至会破坏矛盾双方的社会形象。总之，从整体来看，农村产业解纷的法律渠道仍旧处于不太通畅的状态，这也不利于快速厘清产业利益，维持正常的农村产业发展秩序。

三、深层病因：审视农村产业的法律困境

基于立法—司法的逻辑理路分析，可以进一步深挖造成农村产业法律困境的深层病因。其一，当前发展农村产业的法律体系并不完整，不能为农村产业发展提供全方位的支撑。其二，农村产业发展过程中的法治思维比较欠缺，难以营造适宜发展的法治环境。其三，促进农村产业兴旺的法律实践不足，难以真正发挥法律法规的实质作用。

（一）发展农村产业的法律体系不完整

发展农村产业涉及到方方面面的农村事务，因而需要为农村产业发展提供全方位的法律支撑。但当前发展农村产业的法律体系并不完整，不利于统筹推进农村产业振兴工作[6]。一方面，就产业生产的基本要素来看，土地、人才、资金和资源是发展农村产业的最重要的生产要素，都需要以法律方式进行明确规定。但当前，既有的法律只是对农村土地承包和流转做了相对详细的规定，而缺乏对其他要素的有效规制，这不利于全面保证农村产业发展的良好条件。实践中，部分城市资本正是借助法律方面的漏洞，在下乡过程中严重侵害了农民和农村的正当利益，但由于无法可依、无据可循，农民群体也很难获得利益补偿。另一方面，现有法律法规的宏观引导作用较强，但微观的操作指导价值不高，难以快速促进农村产业发展。事实上，不同地区的区位条件和资源状况不一，所能开展的农村特色产业也有一定差别，亟待当地政府通过地方法规或政府规章的方式予以保护和发展。换句话说，为了促进农村产业发展，应该制定从上到下的法律法规体系，但当前这项工作推进缓慢，因而难以真正促进产业振兴工作的快速开展。

（二）发展农村产业的法治思维欠缺

着眼农村产业发展实际情况，也能发现在实际工作进程中，多元主体的法治思维欠缺也是阻碍农村产业发展的重要因素。首先，各级政府尤其是领导干部的法治思维不足，严重影响着对农村建设发展工作的有效指导[7]。尤其是在推进农村产业发展过程中的法律意识较为单薄。时至今日，我国许多地方政府仍旧习惯于计划经济时代的产业建设发展思维，热衷于使用行政或经济手段部署某项经济工作，甚至形成了一定的路径依赖。但进入新时代，依法治国在国家治理和政府行政中的重要性更加凸显，因而在农村产业振兴中也应充分重视法律的基础作用，这一点需要引起多数政府的高度重视。其次，农民群体在参与乡村治理工作和发展农村产业时也明显缺乏法治思维[8]。虽然，现代法律规则体系正在逐步渗入乡村，但传统的依靠人情治理的规则体系仍旧发挥着重要作用，这使得许多农民在参与农村产业建设时往往较为注重乡里关系，而相对缺乏法理关系和法治规则的应用。这种现实局面既不能促进有关法律法规的快速落地，也不能帮助农民在实践中加深对法律的真切认识。最后，除了政府指导、农村参与之外，企业等市场主体以及其他社会组织也都是发展农村产业的重要力量，为了更好地保护自身利益，这些主体往往会选择性地使用法律法规，这在很大程度上也会导致农村法治环境的混乱，不利于真正营造有利于农村产业振兴的法治环境氛围。

（三）农村产业兴旺的法治实践不足

整体看来，促进农村产业兴旺的法治实践不足，这也是导致农村产业发展遭遇多重困境的重要原因。从法律适用和价值彰显来看，只有帮助农民不断应用产业发展的法律法规，才能在实践进程中增强了解和认知，进而为农村产业发展创造良好的法律环境。但当前，乡镇政府的法律专家较少，乡村缺乏法律适用的操作环境，这些都会严重阻碍农村产业兴旺的实践活动。一方面，法律从文本走向现实生活高度依赖法律人才的作用，即只有保证充足的法律人才才能推动法治活动的开展。目前，我国基层法律人才队伍并不健全，尤其是乡村地区的法律人才较少，难以直接为农民提供有效的法律服务。在这种情形下，法律与农民之间存在现实鸿沟，严重束缚着农民对有关法律法规的合理应用。另一方面，现代法律规则在乡村地区的下沉速度较慢，也没有营造出完全符合法律法规落地的现实环境。在“人治”与“法治”矛盾的调和中，乡村地区的“人治”色彩仍旧比较明显，这使得许多法治工作的应用空间小、推进速度慢。就农村产业发展来看，虽然部分农民开始使用现代法律法规对合作行为进行约束，但相对来看这种应用法律的比例并不高，法律法规仍处于一种低度的应用状态。

四、法治路径：强化农村产业的法治支撑

尽快破除农村产业发展面临的法律困境，不断强化农村产业的法治支撑，能够为农村产业振兴创造良好的条件。结合农村产业发展需求，应该从以下几个方面推进农村产业发展的法治工作。一是整体性完善农村产业法律法规，为农村产业发展提供周全的法治保障；二是重塑农村产业发展的法治思维，不断强化农村产业发展的法治实践；三是积极强调借助法律手段化解农村产业纠纷矛盾，增强法律法规的影响力。

（一）整体性完善农村产业法律法规

基于农村产业发展的现实情况，理应整体性完善农村产业法律法规。当前，由于我国农村产业发展的法律法规体系不够健全，导致很多产业所能获得的支持较少，尤其是人才支撑和资金较为短缺。党的十九大报告提出乡村振兴战略后，学术界和政府部门正在谋划乡村振兴法，有望给乡村振兴工作提供坚实的法治保障，也能够为产业振兴创造较好的基础[9]。实践中，乡村发展较好的地方往往都具有法律先行的典型特征。为此，在推进农村产业振兴的进程中，必须高度关注农村产业发展法律法规的完善工作。一方面，建议制定《农业继承法》，为农业和农村发展培育稳定的人才队伍[10]。韩国新村运动中通过制定法律和选定农业继承人，有效保证了农村发展的人才需求，最终实现了乡村风貌的有效改善，这一成功做法值得借鉴和学习。另一方面，加速出台《农村金融法》，尽快为农村产业发展提供充足的金融资源[11]。我国已经开始了农村金融方面法律的立法工作，但制定过程需要加速，以更好地匹配乡村振兴战略的快速实施。

（二）重塑农村产业发展的法治思维

在完善农村产业法律法规的基础上，重塑农村产业发展的法治思维，也往往关系到法律能否真正落地。农村产业发展涉及到较多主体，只有推动法治思维在这些主体中的协同塑造，才能为法律法规的使用创造良好条件。首先，各级政府应该增强依法行政的理念和能力，特别是在指导农村产业过程中应该更多地使用法律手段[12]。虽然借助行政手段和经济手段，能够获得明显的短期效果，但长期效应并不显著。而法律手段是一种相对稳定持续的工作方式，能够更加有效地促进农村产业发展。其次，在外界力量的帮助下，农民群体也应持续增强对法律法规的学习和认识，并积极尝试按照法律法规办事。在农村土地流转、生产合作社申办进程中，既要遵循相关的法律规定，也要善于借助法律来维护自身的合法权益。与此同时，要做好各种法律风险的评估和解决预案，保证农村产业发展的稳定秩序。最后，企业等市场主体及其他社会组织在参与农村产业发展工作时，不仅要借助自身优势做好法律法规的宣传工作，也要带头遵循法律法规，坚决避免恶意侵害农民群众的正当权益。当然，各级政府应该加强对城市资本下乡的监管，督促其在合理的轨道内开展各项建设发展工作。

（三）强调借助法律化解农村产业的纠纷

要想真正发挥农村产业法律法规的重要作用，需强调更多地借助法律手段化解农村产业发展的各种纠纷矛盾。在强化农民产业法律法规宣传，增强农民认识和了解的基础上，也要积极鼓励农民使用法律手段解纷排难。一方面，在农村产业纠纷处理中，增多法治思维和法律渠道。为了更加合理地认定矛盾双方的责任和利益，需要借助法律法规来进行合理分割。而借助法律判定，不仅能够提升解决效率和保证更高程度的公平公正，也能直接避免传统人治方式的较多弊端。另一方面，应该想方设法降低农民使用法律手段的成本，帮助农民群众更加便利地应用法律渠道。结合农村实际工作需求，可以将法庭、调解会议等法律工作直接下沉到农村去，让农民在家门口就能获得优质的法律服务。除此之外，各级政府也可以通过在乡村地区表彰各种类型的守法模范，进而通过示范效应带动农民群众更好地应用法律法规。总之，积极培育、使用农村产业法律法规，既要优化农村产业发展的法律环境，也要帮助产业发展主体更好更快地化解各种矛盾纠纷。