我国遥感数据出口的法律困境与完善对策

何 婧

(中国长城工业集团有限公司， 北京 100054)

美国卫星工业协会2017年10月发布的《2016年国家卫星工业报告》对2016年全球卫星工业数据进行了深入分析。截止2016年12月31日，全球共有277颗对地观测卫星在轨运行，全球年收入达20亿美元，增长率为11%，投资驱动力主要来自卫星图片产品的收益。卫星工业产业链不断延伸，应用产品已替代设备成为航天工业新的收入增长点。遥感数据可广泛应用于国防和情报、制图分析、环境监测、石油和天然气勘探、基础设施管理、互联网门户和导航技术等多种领域，各国对遥感数据的需求日益增多。随着我国卫星航天工业的不断发展和卫星数据源的不断丰富，在满足国内数据需求的基础上，我国逐渐从遥感数据进口国向出口国转变，“计划到2020年，在高分系统建成后，我国将实现从遥感数据进口大国到出口大国的华丽转身”。遥感数据市场旺盛的增长需求和向出口国转型的贸易趋势，对我国规范和管理遥感数据出口提出了新的挑战。遥感数据出口是否应当受到立法规范，以及应当如何规范已成为我国要研究和解决的现实问题。为此，本文分析了我国相关法律规定存在的问题，并提出相应的完善对策，以促进我国遥感数据出口事业健康发展。

一、 影响遥感数据出口的综合要素分析

遥感数据出口不是一个简单的“可”或“否”的问题，与卫星应用过程、商业模式、资金来源、用途类型等要素密切相关，具有高度复杂性。任何一个要素的变量都会影响结果，“可否出口”的答案取决于对所有要素的综合分析。

从流程上来看，遥感数据应用过程在系统运营的基础上可以分为数据获取、数据处理、数据分发等不同阶段。系统运营活动包括但不限于：轨道维护和其他管理功能、任务和任务优先、数据获取、数据储存、数据传输、处理和分发。数据分发活动属于系统运营的一部分，不可避免地受到系统运营行为的直接影响。数据分发指的是将数据传播或向第三方提供数据，可分为国内和国外分发，狭义上的国外分发等同于出口活动。

从层级上来看，遥感产品可以分为系统、卫星、数据、图片四大类。遥感空间系统指的是能够主动或被动从空间感知地球表面(包括水体)，利用被遥感物体发射、反射、折射电磁波的特性，由一系列设备和仪器组合构成的整体。遥感卫星是用作外层空间遥感平台的人造卫星。遥感数据是指利用安装在航天器上的遥感设备直接获取的第一手数据，以及对原始数据进行初步(标准)处理后的数据。数据产品是经过加工处理原始数据，以及为数据分发而进行一定程度处理而形成的成果。图片是遥感数据的主要产品之一，可以理解为对地球遥感一手数据的初步(标准)加工，即利用软件程序对遥感一手数据进行几何和辐射校正，将获取的图像处理为标准的或规定的图像投影。

从商业模式上来看，根据主体不同可以将数据出口活动分为本国出口遥感数据(见图1)和他国出口遥感数据两类模式(见图2)。卫星运营到数据出口分为不同阶段，适用不同的许可要求。

图1 本国出口遥感数据模式 图2 他国出口遥感数据模式

笔者认为，影响遥感数据能否出口的综合要素包括：财政资助、运营主体、运营许可。

一是遥感卫星制造经费是否有政府财政支持。如果完全依靠政府资金，卫星所有权属于国家，卫星运营的控制权和收益应当由法律法规和政策决定，管理较为严格。如果为商业资金支持，卫星运营相对自由，受法律强制性规定的影响较小。

二是遥感卫星运营主体可分为政府、商业机构以及公私合营三类。如果由政府运营，卫星运营权属于国家，运营目的多为公益性。如果由商业机构运营，运营目的以盈利为主。如果为公私合营，应当根据运营协议决定。运营主体决定了运营目的，运营目的直接影响运营要求。

三是运营许可。遥感卫星系统运营与遥感数据出口是不同的，但是对系统的运营限制会直接影响数据出口的效果。对运营许可附加的要求，例如特定情形下限制数据的收集和分发，以及本国政府优先获取数据的情形，都与数据出口密切相关。在允许出口的前提下，系统运营许可会导致出口的数据源和权利具有不确定性和不完整性。

在开展遥感空间活动的国家中，出口管制法律法规不适用于遥感数据出口，管理遥感数据出口的主要为遥感活动规范和数据政策(见图3)。

图3 管理遥感数据出口的法律与政策

二、 国外遥感数据出口相关法律规定

在不同国家，遥感数据出口受到遥感活动规范、数据政策等法律或政策的单一或共同支配，原因在于遥感数据具有敏感性。卫星情报也称为地球空间信息，既是商业产品，也属于国家安全资产。高分辨率数据有助于提高军事侦察能力，具有较强的军事敏感性，处在谨慎地管理之下。由于某些商业遥感卫星图片可用于军事目的，许多国家为了维护国家利益，制定并实施了规范商业遥感卫星图片的政策法规。从航天活动来看，有些国家制定了单行的遥感活动规范，一定程度上限制了遥感卫星的运营，从源头上影响遥感数据的获取和分发。数据政策则侧重于约束数据获取、处理和分发的全过程，重点关注数据安全和使用原则等问题。各国对于遥感数据出口采用了单一或多重管理的不同模式。

(一)美国

美国是世界上最早发展遥感技术、发射遥感卫星、制定遥感活动法律的国家，规定也最为详细。在美国，遥感数据出口受到遥感活动规范和数据政策的双重支配。

美国是实行出口管制最为系统和严格的国家，设备和技术是重点管制对象，遥感数据被排除在外。美国在将航天产品和技术分为军品和两用品分别管理的基础上，对技术通常适用更为严格的管制要求。除了无形的技术转让，以技术数据为代表的技术承载形式也被纳入严格管理。然而，技术数据仅是指以数据形式存在的从源头上与产品有关的技术信息，而非产品所产生的与技术无关的终端衍生品。与卫星及地面接收站的设计和运营相关的技术数据应当取得出口许可，但是遥感数据并不属于出口管制范围。美国商务部作为许可和管理卫星图片公司的政府部门，对遥感卫星图片分发具有重要的决定权。尽管2014年6月11日之后，商务部允许Digital Globe向全球任何客户出售最高分辩率的图片，但是国家安全原因仍然会阻止卫星图片公司销售特定地点的照片，例如军事基地，这些限制不受商务部新规则的影响。

美国遥感活动规范主要包括1984年《陆地遥感商业化法》、1994年《23号总统决定指令》(以下简称23号总统令)、1997年《国防授权法》第1064节“凯尔—邴格曼修正案”、2006年《私营陆地遥感空间系统许可法》，上述法律一脉相承，基本上保持和延续了运营许可这一核心内容。《陆地遥感商业化法》最重要的贡献是首次建立了运营许可制，即运营私营遥感空间系统应当取得许可，商务部长有权决定是否发放该许可。23总统号令在运营许可制的基础上确立了个案审查的原则，并进一步明确了支持许可申请的特定情形。23号总统令最重要的贡献是首次创造性地规定了限制系统数据收集和/或分发的情形，被称为“快门控制”(shutter control)条款，在国家安全、国际义务和或外交政策遭受损害时，商务部长有权要求被许可人在必要的情况下限制该系统的数据收集和/或分发。然而，由于该条款对于特定情形的规定过于模糊，一直被卫星工业界诟病。23号总统令还首次规定了政府优先获取数据的情形，在国家安全、国际义务和或外交政策遭受损害的情况下，美国政府有权优先获取和使用数据。同时，23号总统号令强调了其与出口管制法律法规的相对独立性，说明尽管该总统令定义了军品清单上出口物项的特定限制，但军品清单和商业控制清单上的物项出口许可应当遵守现行出口管制法律法规。23号总统令区分了先进遥感系统、交钥匙系统、敏感技术出口三类情形，设置了明确的遥感卫星系统出口审查标准，对出口管制法律法规形成了有益的补充。“凯尔—邴格曼修正案”对“快门控制”条款予以特定化，将禁止分发数据的被遥感区域限定为以色列。《私营陆地遥感空间系统许可法》是最新的遥感活动许可条例，扩大了适用范围，规定了运营许可，对“快门控制”和政府优先获取数据的规定进行了优化。美国目前通常对高分辨率图片分发要求24小时延迟，目的是为了留出执行时间来决定是否批准该分发请求。

数据政策为1992年《陆地遥感政策》和2003年《美国商业遥感政策》。《陆地遥感政策》至今仍然是管理美国遥感活动的主要立法之一，重申了运营许可的规定，其变化在于将许可的决定权赋予商务部下属的美国国家海洋和大气管理局(NOAA)。《美国商业遥感政策》沿用了运营许可制，进一步发展了“快门控制”条款，允许美国总统有权禁止对指定区域和地点进行遥感，在个案审查的基础上美国政府有权要求额外的管制和保障措施。该政策也体现了美国对遥感产业的管理观念不断向先进方向转变。过去是发放运营许可证，允许系统收集任何地方的数据，地理性限制只有在必要时才适用。新的思路是试图管制个别产品，而非整个遥感系统的运营。外国获取美国商业遥感空间能力时仍然应当根据军品清单和商业清单取得出口许可，该政策还单独规定了决定上述遥感出口许可申请时应当考虑的因素。

(二) 德国

在德国，遥感数据出口受到遥感活动规范的单一管理。与美国类似，德国出口管制法律也对技术和技术数据作出了同样的定义。遥感数据既不属于技术数据，也不属于技术，不适用出口管制法律及其规定。

《防止安全风险保护高分辨率地球遥感数据分发法》(以下简称《卫星数据安全法》)是适用于遥感数据分发的单行法。该法适用于运营高分辨率地球遥感系统活动和高分辨率地球遥感系统产生数据直至分发的操作活动，同时采用属人和属地管辖原则，具有军事或情报职责的国家机构运营高分辨率地球遥感系统被明确排除在外。《卫星数据安全法》规定了运营商许可制，还独创性地规定了分发许可和敏感性检查要求，与遥感数据分发活动直接相关，但未区分国内或国外分发。当数据分发请求涉及外国时，在与国防部和外交部协商一致后，经济技术部将决定敏感性的权力授予经济和出口控制办公室(BAFA)。也就是说，在遥感数据出口的情形下，负责敏感性审查的职责属于出口管制主管部门，合理地确保了数据政策和出口活动管理主体的一致性。该法也规定了类似于“快门控制”和政府优先获取数据的条款。在个案审查基础上，主管机构有权采取针对数据供应商的措施，例如临时禁止分发数据。数据供应商有义务在特定情形下，优先回应联邦政府提出的数据分发请求。

《卫星数据安全条例》在《卫星数据安全法》建立敏感性检查的基础上，清楚详细地规定了敏感性检查的要求和程序，综合运用分辨率、区域正面名单和黑名单、地面站黑名单、接收方正面名单等要素，判断数据请求是否敏感。大部分敏感性检查都要求分步骤地检验是否符合相应审查要求，逐渐推导出最终的结论。《卫星数据安全条例》具有清晰的政策导向，对遥感数据分发活动的指引性很强，体现了立法的先进性，值得借鉴。

(三)俄罗斯

在俄罗斯，出口管制法律和总统令未将遥感数据纳入适用范围之内，遥感数据出口由遥感活动规范进行管理。俄罗斯的遥感活动规范主要包括：2005年《关于对地观测、接收、处理和分发资源-DK卫星上高分辨率遥感数据的原则》、2007年《关于接收、使用遥感数据和提供地理信息的规范》、2013年《地球遥感数据条例》。

《地球遥感数据条例》是俄罗斯关于联邦权力机构、联邦主体权力机构及其他用户接收、使用和分发地球遥感数据的程序规范，是规范对地观测活动的最主要法规。条例适用于使用俄罗斯联邦财政预算拨款制造的卫星遥感数据的接收、使用和分发活动，如何管理不使用财政预算制造的卫星遥感数据的分发活动由俄罗斯航天局另行规定。与德国相类似，该条例规定了遥感数据分发和处理实行许可制，以及政府优先获取数据条款。在紧急情况下，应当优先批准政府提出的数据申请。尽管该条例没有规定“快门控制”条款，但是首次将遥感数据与出口活动联系起来，厘清了遥感数据分发与数据出口存在交叉管理的困境。遥感数据出口或者国外用户使用俄罗斯遥感卫星进行对地观测或获取遥感数据，应当向俄罗斯航天局提交申请，此规定会对商业航天活动产生直接的影响。

(四)印度

在印度，遥感数据出口仅由数据政策管理。受到出口管制的航天产品数量非常有限，遥感数据未被列入管制清单。

印度于2011年7月公布《2011年遥感数据政策》(RSDP-2011)，这是直接规范遥感数据的政策性文件，适用于遥感数据获取、传播管理、许可活动，印度航天部(DOS)是主管遥感数据政策的核心机构。政策明确对卫星运营、数据分发和数据出口活动实行许可制。对于获取/分发印度遥感卫星数据用于印度以外国家，印度政府将通过核心机构按专门规程进行许可审批，Antrix公司负责接收出口申请。政策明确了政府对在印度国内传播卫星遥感数据采取的指导方针，以1米分辨率为界，但是没有规定在国外传播卫星数据应当适用的分辨率要求。该政策规定的“快门控制”条款既适用于卫星运营，也适用于数据出口。当认为国家安全和/或国际义务和/或政府外交政策需要时，政府保留对印度遥感卫星在其他任何国家的成像任务和数据分发实施控制的权利。

三、 我国遥感数据出口相关法律规定存在的问题

我国涉及遥感数据的主要规范有2015年《高分辨率对地观测系统重大专项卫星遥感数据管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，以及其他一些规范性文件。

《暂行办法》是现有的遥感数据管理规范，适用于高分辨率对地观测系统重大专项的卫星遥感数据，涉及高分数据接收、处理、存档、分发和应用的全过程活动。该办法的先进之处在于规定了运营限制和优先获取数据的条款，以及境外数据接收或使用采取国别化政策，对涉及敏感地区、敏感时段的数据销售和商业服务进行必要限制，优先满足国家应急和国家安全等需求。对数据分发和出口实行授权制，经国防科工局(国家航天局)批准之后才可向境外组织或个人提供或销售。境外区域实行属地分发，各国政府机构、企业、个人只能分发本国范围内的数据。根据分级分类管理原则，国外可获取的数据不得为原始数据，只可为处理后的数据，且光学分辨率不优于0.5米，微波分辨率不优于1米。

涉及遥感数据管理的还有一些规范性文件。2006年《测绘成果管理条例》的适用对象是测绘成果的汇交、保管、利用和重要地理信息数据的审核与公布，地理范围为中华人民共和国领域内或管辖的其他海域。遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取的基础地理信息遥感资料，属于基础测绘成果的一种。该条例管理的重点是测绘，遥感只是一种方式，没有规范遥感数据出口活动的条款。2011年《环境与灾害监测预报小卫星星座(HJ-1)数据产品分发管理办法》，以及2012年《关于2013年组织实施卫星及应用产业发展专项的补充通知》分别从规范环境一号卫星数据应用和支持高分辨率遥感卫星研制应用的角度出发而制定，具有较强的政策性，有特定的适用对象，不是普遍适用于遥感数据的规范。为推进和规范卫星遥感的应用，国防科工委相继出台了卫星遥感数据应用相关的指导性文件，即2006年《中巴地球资源卫星数据免费分发规定》、 2007 年《关于鼓励国内用户使用中巴地球资源卫星数据的若干意见》和《关于中巴地球资源卫星01/02/02B 星国内数据管理规则》，分别明确了中巴地球资源卫星数据分发原则和数据分发应用的具体要求和操作规范30。

对现有相关法律规定及一些管理文件进行梳理，目前我国遥感数据出口相关法律规定存在以下主要问题。

1.相关立法尚存空白

美国、印度等国以法律或总统令的形式，出台国家级政策，从顶层规范商业遥感的发展29。根据各国立法实践，遥感数据出口活动不受出口管制法律管辖，而是由遥感活动规范和数据政策来管理。我国目前没有管理遥感活动的单行法或数据政策，遥感数据出口既没有多重法律规范，也没有单一法律管理，面临着无法可依的窘境。从政策面看，缺乏从国家层面对遥感数据的出口活动给予明确的界定和规范30。

2.审查要求不够清晰明确

随着国际遥感数据市场的日益活跃，以美国和德国为代表的航天强国已经转变了管理观念，为保持航天工业领先地位和增强国际竞争力，鼓励数据供应企业扩大出口，已逐渐放松出口限制，对数据分辨率的限制逐步降低，对特定区域的遥感限制逐渐加强。我国尚未制定明确的审查要求，无法发挥法律的指引作用。

3.现有规定法律效力不明确

《高分辨率对地观测系统重大专项卫星遥感数据管理暂行办法》由国防科工局重大专项工程中心制定，不属于法律、法规和规章，是否可被视为具有规范性、适用于不特定对象的规范性文件也并不明确。办法规定由专项中心负责牵头组织拟制高分数据政策、标准规范、管理办法等规范性文件，但具体配套文件一直未出台。办法对数据实行分级分类管理，将高分数据分为原始数据、初级产品和高级产品三类，原则上禁止分发原始数据，可公开的初级产品为不优于0.5米(光学)和1米(微波)数据。但是，初级产品适用范围不够周延，也未规定区别初级产品和高级产品的分辨率界限以及界定高级数据的标准。尽管提及应发布高级产品清单，但相应清单仍未出台。

四、 完善我国遥感数据出口的法律对策

美国、德国、俄罗斯、印度由于经济和技术发展水平等国情不同，采用了不同的管理模式。有的国家以进口数据为主，尚无出口活动；有的国家航天企业政治色彩浓厚，可以通过行政手段管理，立法需求并不迫切。我国正处在从数据进口大国向出口大国转型的关键时期，完善立法有利于营造良好的商业发展环境。遥感数据出口本质上属于数据分发问题，应当制定遥感活动规范或数据政策，并完善相应规定。笔者建议，从以下三个方面解决我国遥感数据出口面临的法律困境：

(一)尽快制定遥感数据出口的相关法律

由于遥感数据具有高度的军事敏感性，不是不受限制可以随意出口的自由贸易，在其他国家均受到法律或政策管理，出口遥感数据必须符合法律规定。建议尽快制定有关卫星遥感活动相关的法律规范，将遥感数据出口规定纳入其中，形成内容完整的管理体系。可以借鉴美国和德国做法，规定“快门控制”等条款，通过运营限制规定来约束出口活动。

(二)建立层次分明的出口审查原则

在商业数据的销售和分发中，对于威胁到国家安全和外交政策利益的可能性，各国都有相关政策进行严格的数据管控，限制对某特定区域进行数据采集和/或分发，或者延迟分发等70。在平衡国家安全与经济利益时，采用最有效的措施解决问题，而不是阻止遥感数据的分发使用；采取的限制使用措施限制在最小的地域、最短的时间，而不是完全终止系统运营或停止分发数据29。在考虑国家安全的同时，需要协调各类卫星遥感数据的分发，制定符合国情的商业化机制，促进民商协调发展[10]48。

建议借鉴德国《卫星数据安全条例》对敏感性检查的规定，建立起适用于我国的遥感数据出口审查原则。决定遥感数据出口的考虑因素，一是分辨率，二是地区。分辨率是决定数据性能的最关键参数，目前中低分辨率图片已经可以在国际市场上不受限制地获取，高分辨率数据的价格也越来越低。建议在个案审查的基础上，对不同分辨率的遥感数据实行区别化管理，以特定分辨率为界限，低于该分辨率的数据可自由出口，优于该分辨率的数据应当采用更加谨慎和严格的态度，结合其他要素综合地作出决定。地区政策应当以允许为主，以禁止为例外。一方面禁止遥感敏感地区，从源头上隔断获取遥感数据的渠道，另一方面禁止出口敏感地区的遥感数据，防止被不法分子利用。

(三)明确现有规定的法律地位和效力

建议提高立法位阶，明确《高分辨率对地观测系统重大专项卫星遥感数据管理暂行办法》的法律地位和效力。将办法的适用对象从高分系列卫星扩展为所有使用财政资助的卫星，重新调整数据分级。可以参考日本GOSAT数据政策，将数据分为原始数据、处理数据、信息增值数据三类，每类数据再分为不同的级别，适用不同的分发政策。对使用财政资助的卫星产生的遥感数据，可以规定高于商业卫星的要求和限制。

遥感数据出口是充满生机的新兴市场，Digital Globe是全球最大的数据供应公司，客户遍及美国政府及商业公司，2016年收入72.54亿美元，净收入达2.65亿美元[11]。笔者相信，坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，将为遥感数据出口发展营造良好的法治环境，有利于我国数据供应企业成长壮大并充分参与国际竞争，在未来的国际遥感数据市场占有重要的一席之地。