扶持创业创新税收优惠政策存在的问题及建议

2019-03-04林彩云

税收征纳 2019年2期

林彩云

近年来，随着互联网和信息技术的飞速发展，我国掀起一股“大众创业、万众创新”热潮。为积极引导和鼓励创业创新，国家相继出台了一系列政策措施，其中税收优惠政策最为突出，包括降低税率、减免税款、税收返还等，这些政策在一定程度上有效激励了创业者的热情，助力经济向高质量发展。但从实际执行情况看，效果还不尽理想，现行“双创”税收优惠政策仍存在诸多不足，还有待进一步完善。本文就当前我国创业创新税收优惠和运行情况及存在的问题，提出完善激励创业创新税收政策的建议。

一、当前我国创业创新税收优惠政策的运行情况

2014年，李克强总理在达沃斯论坛上提出“大众创业，万众创新”后，国家推出了一揽子税收优惠政策，大力鼓励科技创新和民间资本投资创业，以创新引领实体经济转型升级。当前“双创”已成为推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量。据统计，2017年我国支持“双创”的税收优惠政策已经为企业减税超过5000亿元。2017年7月国家税务总局推出《“大众创业万众创新”税收优惠政策指引》，针对创业就业主要环节和关键领域陆续推出了83项税收优惠措施，覆盖企业初创期、成长期、成熟期的整个生命周期。其中：企业初创期税收优惠42项，企业成长期税收优惠16项，企业成熟期税收优惠政策25项。2017年下半年至今，国家又陆续推出了进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围等多项政策，并在运行中取得了明显的成效。

1.减审批，享受税收优惠高效了。近年来，税务部门大力推进行政审批制度改革，大力缩减审批事项，让税收优惠办理进入“快车道”。目前增值税减免税优惠除即征即退和先征后返税收优惠需要事前审批外，其他优惠事项企业自行到税务机关进行备案后就可以立即享受，不必经过漫长的审批手续。2015年，国家税务总局印发《企业所得税优惠政策事项办理办法》，明确对企业所得税优惠事项全部取消审批，一律实行事后备案管理，并精简备案材料。企业根据《企业所得税优惠事项管理目录》自行判断符合税收优惠条件的，可以自行享受优惠，并履行备案手续。对优惠政策审批事项的大瘦身，进一步释放了市场活力和社会创造力，取得了利当前、惠长远的良好效果。

2.简流程，享受税收优惠便捷了。在简化流程方面，国家税务总局也频出实招。2015年发布《税收减免管理办法》规定，纳税人在符合减免税资质条件期间，备案资料一次性报备，在政策存续期间可一直享受，改变了以前纳税人每年频繁报送税收优惠备案资料的做法，充分便利纳税人。同时，为减轻小微企业的办税负担，小微企业纳税人通过填写申报表有关栏次即可自动履行备案手续，不必另行报送备案资料就可享受税收优惠。为了防止小微企业纳税人申报表填写不规范导致错误缴纳税款，确保小微企业100%享受优惠到位，各级税务机关都在纳税人的申报表上用足了心思，对小微企业申报表设置了自动识别并提示享受税收优惠政策，确保纳税人应享尽享优惠。

3.少报送，享受税收优惠省心了。一是开展涉税事项和报送资料的清理工作，实行涉税资料清单管理，清单之外原则上不再要求纳税人报送。二是推行直接提交优惠事项备案表、前台即办为主的备案模式，相关的附件资料纳税人留存备查，大幅简化优惠备案内容，纳税人可以更方便、更快捷和以更低成本享受各项税收优惠。以福州自贸区率先试行的出口退（免）税无纸化管理为例，企业在进行退税申报时，只需提供通过税控数字证书签名后的正式电子数据，不要报送各类出口退（免）税纸质资料、备案单证，其中一类企业还可享受“先退后审”服务。三是全面取消所得税优惠备案管理，实行纳税人“自行判别、申报享受、相关资料留存备查”的办理方式，改变了此前绝大多数所得税优惠事项均需在所得税年度申报时，办理相关备案手续及报送相关资料的做法，大大减轻了纳税人工作量。

2月1日，武汉市委常委、常务副市长胡亚波(前右）到国家税务总局武汉市税务局调研指导工作。国家税务总局湖北省税务局党委委员、武汉市税务局党委书记、局长孟军（前左）陪同调研并汇报工作。图为胡亚波等领导观看国地税征管体制改革展板。（图/文：叶翩）

二、创业创新税收优惠政策实施中存在的问题

上述多种税收优惠政策，对减轻创业创新主体的税收负担、激励创业创新发挥了重要的作用，但在出台和执行过程中还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

1.政策出台较“散”，难以形成激励合力。当前各种优惠政策“碎片式”地分布于财政部、国家税务总局发布的各种公告、通知、补充通知、补充公告中，其中仅2017年就发布关于“双创”税收优惠政策不下10个。而为了促进重点群体创业就业，国家先后下发了财税［2014］39号、财税［2015］18号、国家税务总局公告2014年第34号等多个文件，“补丁”打了一层又一层。更新速度快、缺乏系统性、多且散的税收优惠政策不仅纳税人记不住、用不好，就连具体执行政策的基层税务干部也很难在短时间内充分了解并融会贯通，税收优惠政策很难发挥出最佳效应。

2.查询更新较“慢”，有碍政策推广落实。2017年5月国家曾推出过一次“双创”税收优惠政策指引，但后续新的税收优惠政策没有在指引中及时更新，新出的税收优惠政策仍需纳税人自行分头查询，这在一定程度上影响了优惠政策的传导效果。国家税务总局微信公众号中有“双创税收优惠政策专题”栏目，但在2018年10月点击查询时，小型微利企业所得税优惠政策还停留在2017年的50万元应纳税所得额标准，没有适时更新到2018年应纳税所得额100万元的最新标准。

3.优惠期限较“短”，不利实现长效引导。现行激励创业创新的税收优惠政策大多期限在1至3年，政策时限较短、延续性也差，财税主管部门需不断出台文件以延长政策的有效期限。比如针对小微企业所得税优惠，国家从2008年开始共出台了11次优惠政策，其中6次延长时效、5次扩大范围。再如，2014年、2016年、2017年，财政部、国家税务总局先后出台了3份优惠内容一样的文件，均为延长退役士兵和重点群体有关创业就业税收优惠政策时限。政策时限短、延续性差对优惠政策的实施效果有着明显的负面影响：一是创业创新主体无法对未来形成稳定的政策预期，影响生产与经营决策，不利其长远发展。二是容易造成纳税主体为享受税收优惠而采取投机行为，例如享受重点群体创业就业税收优惠政策规定，企业当年新招用符合条件的失业人员，可以按照一定额度抵减应纳税额，但是只能享受抵减三年，于是就有企业为了充分享受税收优惠，三年到期后就解雇原雇佣的人员，重新雇佣新的符合条件的失业人员，从而按照文件规定再次抵减三年的应纳税额。这种投机行为会让鼓励“双创”的初衷打折，也不利于解决民生和就业问题。

4.到期跟进较“拖”，后续运行不够顺畅。税收优惠政策时限短，到期后需要不断延期。而延续政策的出台一旦滞后或后续执行情况不确定，就会给纳税人和执行政策的基层税务机关增添不少负担。以《财政部国家税务总局关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》（财税［2013］87号）为例，其执行期限自2013年1月1日起至2017年12月31日。2017年下半年起，就有纳税人反复到税务机关询问是否有延续文件出台，而基层税务机关未接到延期通知，无奈之下，也只能按照优惠政策已经中止来处理，纳税人需先行纳税。直至2018年6月5日，《财政部税务总局关于延续宣传文化增值税优惠政策的通知》（财税［2018］53号）才姗姗来迟，虽然文中规定优惠有效期从2018年1月1日算起，但是多数纳税人在通知下发之前不敢享受优惠，已经完成了申报缴税，此时再申请退税，给纳税人和基层税务机关都增加了不必要的麻烦。

5.扶持力度较“小”，优惠有效吸引力不大。一是有的政策优惠面太窄。如促进重点群体创业就业税收优惠政策的优惠对象大多局限于高校毕业生、失业人员、退役士兵以及商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业等，这些创业者仅仅是潜在创业群体的一小部分，更多的普通创业者却被排除在享受优惠的对象范围之外，特别是物流、服饰、餐饮等大众行业，其市场体量大、带动就业创业的潜能大，却与激励创业的税收优惠政策无缘。二是有的政策附加条件苛刻。举个真实例子：一位刚刚毕业的大学生小张注册了一家科技公司，但却无法享受大学生创业优惠政策。因为财税［2017］49号文件中明确规定，优惠对象必须是“从事个体经营”的高校毕业生，公司这种组织形式不适用优惠政策。事实上，成立公司和从事个体经营都是大学生自主创业的形式，没必要区别对待。三是有的政策优惠金额太少。2017年，福州市一位从事手作陶社项目的创业大学生小卢为了享受创业大学生“每年可以抵减9600元应纳税额，共抵减三年”的税收优惠，根据文件要求，到省大学生就业指导中心、市人力资源社会局就业指导中心、劳动就业中心等，跑了3个月终于办出了全市的第一份《就业创业证》，可随后了解到月销售额3万元或者季度销售额9万元以下的小规模纳税人，不需要办理任何备案手续，即可享受自行申报享受免征增值税的优惠，根据行业不同，可以按3%或5%的征收率享受1.08万元或1.8万元的税收优惠，于是小卢立即放弃了大学生自主创业优惠。而事实上，优惠力度小，条条框框多，可以说该项政策已缺乏实践意义。

三、完善激励创业创新税收优惠政策的建议

1.政策发布要有系统性，便于应享尽享。一是建议提高税收优惠政策的立法层次和法律级别，并积极出台实施细则确保所颁布法律的执行，避免后续因执行不利频繁“打补丁”。二是出台政策前要充分调研，统筹考虑各种情况，集中归类发布，不要零散地陆续下发，给纳税人和基层税务机关造成困扰，也影响国家机关的权威性。

2.政策查询要有权威性，实现易知易用。在国家税务总局、各省局和各地政府机关都要有专门权威的渠道供广大纳税人查询税收优惠，并且政策更新要及时。官方政策查询渠道一旦滞后，负面效应巨大。此外，配套指引也要及时跟进，便于企业应用。

3.政策期限要有持续性，稳定优惠预期。一是建议重点税收优惠政策常态化。有些税收优惠政策效果好或意义特殊，如小型微利企业增值税优惠和企业所得税减半征税的优惠政策、新招用符合条件的失业人员抵减应纳税额三年期限、重点群体创业就业税收优惠政策等，建议实现常态化，并且尽量减少政策的频繁调整。二是适当延长税收优惠政策期限。近几年出台的税收优惠政策，大多数到期后都有延续政策，或尚未到期又有更优惠的政策出台，说明国家出台的政策的初衷是想让优惠政策持续下去。建议在出台税收优惠政策时，即实行相对较长的期限，至少优惠期限要在五年以上，方便纳税人和基层税务机关执行政策。

4.政策衔接要有提前量，避免运行波动。优惠政策的延续政策要在优惠时限到期前及时出台，避免不必要的猜测或麻烦。如果政策不延期，也要提前通知税务部门对纳税人进行必要的提醒，方便纳税人及时调整经营策略。

5.政策优惠要加大力度，实现扩围增效。一是建议放宽税收优惠条件。如创业创新税收优惠政策可以将税收优惠对象从高校毕业生、下岗失业人员、退役士兵等特殊群体推广到具有典型创业就业效应、可成为潜在创业者榜样的群体，如技校毕业生、返乡就业人员、农民工等。二是扩大税收优惠对象。吸收就业方面，可以适当将享受创业创新税收优惠政策的企业范围扩大到劳动就业弹性大、拉动就业效应显著的行业，如物流、服饰、餐饮等服务业，提高激励创业创新税收优惠政策的受益面。三是跟进税收优惠政策的落实效果。建立税收优惠政策精准落实的跟踪问效管理平台，对执行效果差的税收优惠政策及时优化改进，提高税收优惠服务的针对性、有效性。

6.部门配合要有协作力，加速政策落实。一是建立协作机制。需要部门配合的税收优惠政策出台后，省级政府和省级主管部门要及时牵头，统一协调前置审批部门及时顺畅开展工作并互相衔接。二是搭建合作平台。积极构建由省级政府牵头，由税务、财政、工商、劳动、民政、科技、银行等部门组成的综合信息共享服务平台，企业一次上传信息，可用于多部门多事项审批，尽可能提高为民办事效率，促进优惠政策尽快落实到位。