《教师法》法律责任条款的问题及其完善

2019-03-04刘继萍吴永才

教师教育研究 2019年1期

刘继萍，吴永才

(1.北京联合大学,北京 100011；2.北京市中洲律师事务所,北京 102300)

法律责任的实质是国家对于违反法定义务、超越法定权利界限或者滥用权利的违法行为所做出的法律上的否定性评价和谴责，是国家强制违法者做出一定行为或者禁止其做出一定行为，从而补救受到侵害的合法权益，恢复被破坏的法律关系(社会关系)和法律秩序(社会秩序)的手段。[1]法律责任是法律发挥作用的最直观的体现，任何一部法律对行为进行规制的全部内容最终都要落实到法律责任上。我国现行《教师法》自1994年1月1日起施行(2009年第一次修正)，在提升社会的尊师意识、规范教师行为等方面起到了一定的积极作用，但在实体、程序、条文设计等方面仍存在瑕疵和不足，本文就《教师法》“法律责任”条款存在的主要问题进行分析。

一、《教师法》“法律责任”条款的基本内容及存在问题

(一)《教师法》“法律责任”条款的基本内容

《教师法》第八章“法律责任与救济”部分共5个条文(第35条至39条)，除第39条是对教师申诉制度的规定外，其他4条规定了“法律责任”的具体内容(见表1)。

表1 《教师法》的“法律责任”条款

(二)《教师法》“法律责任”条款存在的主要问题

1.“法律责任”条款与教师义务条款不对应

第37条是以教师为责任主体的责任条款，但与教师义务条款并不对应，针对第8条“教师义务”的第一、三、五、六项，第37条中并没有设计对应的违法情形和责任承担形式(见表2)。从法律责任的构设技术而言，法律责任设置虽然不必与法律义务条款一一对应，但应做到法律义务有相应的法律责任加以保障。否则，一方面可能会造成义务履行的难以保障，另一方面可能会造成责任范围的无限扩大。

教师法律责任条款的设计与义务条款不对应，与教师义务条款本身的不明确、不具体有直接相关。教师的义务作为《教师法》的核心内容之一，过于笼统、泛化，不仅造成实践中的履行困难，而且一定程度上推动了以“至德”标准要求教师履行义务的现象。如“关心、爱护全体学生”这一义务中，“关心”和“爱护”作为表达情感流露的动词难以确定教师应做到何种程度属于适当、何种程度属于违法。即使作为倡导性条款，用这样的词语呈现“教师义务”也是值得商榷的。无论教师对学生是否投入“爱”或投入多少“爱”，都要按职业要求对学生进行教育和管理，才是法律应加以规制之处。由此，才可能避免学校或教育行政部门受理想师德、大众舆情等因素影响处罚教师的违法行为。第8条并未涉及教师对学生管教职责的规定，管教范围、行使程序与方式的界定及规范自然也就缺失，相应责任条款也就无从而生。

2.责任追究情形不具体

第37条是以教师为责任主体的条文，但只规定了教师“故意不完成教育教学任务”或“体罚学生”或“侮辱学生”的行为达到一定程度时应受到行政处分或被解聘处理。从可追究法律责任的情形来看，教育教学过程中，教师除上述行为外，还可能出现放弃原本应履行的教育教学或管理职责、故意不公平评价学生、侵犯学生隐私等行为，这些行为都可能产生严重的不良后果，《教师法》可考虑将这些情形在法律责任部分做类型化或列举式的规定。

表2 《教师法》“教师义务”与“法律责任”条款的对应情况

从《教师法》全文来看，各级政府为保障教师权益应当[注]此处的“应当”在立法意图上应是既包括对尚未做出的行为的要求意义上的应当，也包括对某种状态的希望意义上的应当。履行的职责范围较广(见表3)，这些职责的履行是对教师权利及待遇的有效保障，其中有强制性的也有倡导性的。第六章“教师待遇”部分规定的所有事项几乎都需要由地方政府来落实，但“法律责任”部分对各级政府不履职或瑕疵履职的情形，除第38条外，并没有明确规定其他相应的责任承担形式及幅度。

表3 《教师法》中地方政府应履行的职责

3.责任条款设计标准不一

第38条是以“地方人民政府”为追责主体的条款，但35条、36条、37条则各是针对相应行为进行规范的条款，条文设计在分类上是不统一的。

第38条第一款规定，地方人民政府对“拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的,应当责令其限期改正”，但任何个人、组织都有可能成为实施“侵犯教师其他合法权益”行为的主体，如将第一款中“侵犯教师其他合法权益”的行为主体理解为包括非政府部门及人员，则责任承担形式的规定就不完善，且与第35条、第36条也有一定的重复。因而，第38条的立法意图应是以“地方人民政府”为追责主体、各级行政部门为责任主体的条文，但“责令限期改正”属于行政内部监督性质，是一种行政权的内部控制方式，不具有补偿、强制和制裁功能。政府责任的法定化程度，是政府能否依法行政的关键，不区别事由、不区别履行情形，笼统地采取行政机关内部处理的方式无法有效约束地方政府的公权力，无法敦促地方政府合法保障教师的权益，更难起到法律责任应有的惩罚、救济和预防作用。

4.责任主体不明确

第9条规定了“为保障教师完成教育教学任务”各级人民政府、教育行政部门、有关部门、学校和其他教育机构应当履行的职责；第19条规定了在教师培训方面各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当履行的职责。这种多个层级、多个主体、多项义务内容的义务设定在法律责任部分并没有相对应的责任条款，实质上使后续责任承担的主体变得难以确定。有研究对类似规定表达了相似的担忧：“这种多义务主体、多项义务内容并存表述的情形，在实践中必然会引起义务部门之间的相互推脱”。[2]

第36条是对“打击报复”教师行为的处理，第一款规定“对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分。”行政处分是对国家工作人员尚未构成犯罪的违法失职行为依据法律法规而给予的一种惩戒，因而，此款约束的行为主体应是“国家工作人员”，否则就不能以“行政处分”作为制裁形式。但如果本条款将打击报复行为的主体限定为“国家工作人员”，那么又将与本条第二款“国家工作人员对教师打击报复，依照刑法有关规定追究刑事责任”中规定的责任主体重复。如果第36条的立法意图是约束所有对教师实施打击报复行为的主体，那么“情节严重的”责任承担方式上就不应只有“行政处分”。

5.权益保障事项不周严

首先，对侵犯教师人身权利的几种特殊情形的规定，未能很好地彰显对教师这一特殊职业的权益保障，主要体现在第36条的设计上。

第36条第一款为“对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分”。这一款可作如下理解：一是，为了保护“依法提出申诉、控告、检举的”教师，即无论“教师”的“申诉、控告、检举”内容是否与教师权益相关，其意重在保护从事“教师”职业的“申诉、控告、检举”人；二是，如“申诉、控告、检举”人不是从事“教师”职业的人，即使其“申诉、控告、检举”内容与“教师”的合法权益相关，也不属于此条款的保护范围。其重在保护“申诉、控告、检举”人为从事“教师”职业者的情形，而不重在“申诉、控告、检举”内容是否相关于教师权益的情形。从立法意图上推测，本条保护的应是行为人具有教师身份且“申诉、控告、检举”内容涉及教师权益的情形。

如果《教师法》意在强调对教师权益的保障，那么，无论“申诉、控告、检举”人是否从事“教师”职业，只要其内容与“教师”权益相关，就应属本条的规范范围。我国《妇女权益保障法》也有类似表述，其第57条第一款为“违反本法规定，对侵害妇女权益的申诉、控告、检举，推诿、拖延、压制不予查处，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的”，其突出了“申诉、控告、检举”内容是关涉“侵害妇女权益”的，且本条中“申诉、控告、检举”人并不限定为“妇女”，这样的规定更有利于保护妇女的合法权益。

其次，《教师法》保障教师工资的相关规定不够明确。第38条第二款规定“违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”结合本款提出的处理措施来看，应是针对挪用国家财政支出的教育经费而导致后续相应问题行为的情形，但有表意不明之嫌：一是后续出现的问题情形是“并”还是“或”的关系，难以推测；二是，本条无论对执法主体还是对执法程序的规定都不明晰。正如有学者所质疑的，“(1)由谁来责令地方人民政府限期改正？(2)所谓的“限期”之期限是多长？(3)上级机关指的是上级的什么机关？若上级机关不责令限期归还被挪用的经费，怎么办？(4)若上级机关责令了，但下一级人民政府不改正，又该怎么办？这些关键性、根本性问题都没有作出明确规定，这无疑纵容了地方政府的违法行为。”[3]

6.与其他法律法规衔接不协调

第36条第二款为“国家工作人员对教师打击报复构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。《刑法》中与“打击报复”行为相关的罪名只有第254条“报复陷害罪”[注]《刑法》第254条：国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。、第255条“打击报复会计、统计人员罪”、第308条“打击报复证人罪”。能与本款相适应的只有第254条“报复陷害罪”，但“报复陷害罪”的主体是国家机关工作人员这一特殊主体。国家工作人员不仅包括在国家机关中从事公务的人员，还包括在国有公司、企事业单位、人民团体中及其他依照法律从事公务的人员，这与《刑法》第254条“报复陷害罪”的主体不相符合。如对本条第二款理解为不是依据某一具体罪名而是对某种身份的行为人进行的刑事责任追究的话，尚可说得通，但如此一来，此款与本条第一款的责任承担主体“国家工作人员”则有重复。

第35、36条选择了可能侵害教师人身权的数种行为中的“侮辱、殴打”“打击报复”几种情形，从立法意图上推测，是重点打击这几种针对教师的不法行为。实质上，无论行为人针对教师或是医生或是会计或是其他行业人员实施“侮辱、殴打”或“打击报复”，其所承担的责任性质、幅度等并不因受害人的职业差异而不同，《教师法》如对“侮辱”“殴打”“打击报复”教师这几种情形没有与其他法律法规不同的责任设置，是否应为这类条文设置一席之地，值得讨论。

二、《教师法》法律责任条款完善的前提

《教师法》立法的科学与否，与立法者的价值取向、知识水平及语言文字表述水平密不可分，但更为关键的因素是立法者对教师职业本身了解的深刻程度。以保护教师合法权益为立法目的的《教师法》应以教师职业特别权益的保障为立足点。

(一)正确理解并定位教师职业的功能

对教师职业的了解，首先应落实在对教师职业功能的定位上。教师职业是社会职业系统的构成部分，从业者有权提出个人利益的保护条件和职业责任的框定范围。对教师职业的功能及职责范围有正确的认识和理解、以及合理且符合社会需求的定位，才可能合理、具体地设定教师的权利和义务，进而才有可能合理地、具体地设定相应的法律责任条款。

(二)明确法律责任的约束范围

教师职业本身的特殊性加之我国传统文化对教师的定位，导致大众形成了教师应成为担负民族、社会和家庭希望与未来的至德之身的观念，教师被定位于温和善意、高雅脱俗、乐于奉献的特征，“师者”从某种意义上说，被打造成了崇高之“德”与全职之“责”的二合一形象。但《教师法》作为教师职业的专门法，应针对教师职业提出基本的行为和道德要求，不应以理想化的标准来规制教师的业务水准及道德素养。尽管，法律中不可避免地渗透着许多道德观念及其原则，并且，法律不仅具有规范作用还具有引导作用，应当在一定程度上倡导性地引导人们“最好做什么”。但是，法律与道德是无法相互替代的，在追求法治的过程中，应保持法治的理性，限制权力的恣意。因而，《教师法》应明确哪些是教师职业的义务之德、哪些是理想之德，正如富勒所说，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么，义务的道德则是从最低点出发。它确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。……它不会因人们没有抓住充分实现其潜能的机会而责备他们。相反，这会因为人们未能遵从社会生活的基本要求而责备他们。”[4]

(三)合理界定教师的法律义务

法律义务条款是设定法律责任条款的基本依据，没有合理的法律义务条款，就不可能设定合理的法律责任条款。法律义务是引起偏离行为模式的行为者承担法律责任的理由，法律义务规定了主体应该采取的行为模式，其受动性的性质决定了承担者不能随意放弃，更不能拒不履行。因而，应明确具体、可操作性强，排除不必要的义务和不适度的义务。法律义务的确定不仅更需谨慎，还需要合理合法、明确具体。依此，才可能设定适当合理的法律责任界限、标准及形式。

三、完善《教师法》法律责任条款的建议

《教师法》法律责任条款的修正，应以内容全面、责任方式种类齐全，所需的实体性条款和程序性条款肯定、准确为基本的修正目标。为此，除了精减与教师职业本身关联性不强或可由其他法律法规调整的条款、避免无效立法和重复立法外，还应考虑如下方面：

(一)有效保障义务性条款

法律责任是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制，法律义务条款是设定法律责任条款的基本前提和依据。《教师法》法律责任条款的设计能否与义务性条款、禁止性条款等相互对应、衔接、协调，关系到《教师法》的立法质量，更关系到《教师法》能否有效地保障教师权益目的的实现。当然，前提仍是义务性条款本身的合理与适切。

(二)合理设计责任主体及责任承担方式

法律责任承担方式的设计，应使各类责任形式设计形成强制性、制裁性和补救性有机结合的特点，使法律责任的承担更具有针对性和可操作性。《教师法》现有条文并未对具体的处罚和其依据进行列举或概括，实践中仅依靠由上级行政机关掌握的“应责令改正”“行政处分”等方式，最终对被处分人可能缺乏威慑力，难以起到有效的遏制作用。承担责任方式多样化，才能从职业前途、经济利益等方面全面抑制学校和其他教育机构以及地方政府部门等各类行为主体的不良行为，才可能保障相关行为主体有效履行《教师法》所规定的义务。

(三)细化以教师为责任主体的条款

可以教师资格的获得至资格丧失为主线，纵向梳理教师职业所涉及的资格的获得、受聘、授课、管教学生、其他权利行使、资格丧失等一系列行为或活动中可能承担的法律责任。同时，还应遵循责任相称原则，通过运用科学合理的立法技术充实制裁形式，使法律责任部分的条文表述能具备具体、明确且可操作性强的特点。其他以专门职业人员权益为保障对象的《律师法》《船员条例》等，在法律责任设计的思路和表述方面值得参考与借鉴。