跨国界河流污染防治存在的法律问题及其制度完善

刘超民

一、跨国界河流污染防治的法律概述

（一）跨国界河流的概念及分类

跨国界河流是跨（国）界水资源的一部分。跨界水资源又称为国际（淡）水资源或跨国（界）水资源或跨境水资源或共享水资源，包括国际河流①这里的国际河流并不是传统国际法意义上的对所有国家商船开放的河流，这里仅仅是指流经两国以及两个国家以上的河流，是地理意义上的河流。本文中的国际河流指的就是跨国界河流。、湖泊及其大小支流，或者国际河流的入口和出口，以及处于两个或两个以上国家管辖之内的地下水系统[1]，以国际河流和湖泊为主体。

在近几年发表的关于跨国界河流的文章中，一般将国际河流与跨国界河流混用，认为是一个概念，当然不同的称谓具有不同的法律意义与政治意义，后来随着国际法的发展，跨国界河流也逐步被“国际水道”的称谓所占据[2]。但是不管是国际河流还是国际水道，其一般都指跨越两个国家或者两个以上国家之间的河流。本文为了避免概念上的误解，将流经两个或者两个以上国家的河流称为跨国界河流。

为了加强对跨国界河流的认识，有必要对不同跨国界河流进行分类。根据跨国界河流的作用，可以将跨国界河流分为国际界河以及非国际界河。国际界河是指以该河流作为分割两个以及两个以上国家的分界线的河流流经区域，非国际界河是指不作为界河功能的跨越多个国家的河流。根据跨国界河流流经国家的多少，可以将跨国界河流分为双边跨国界河流以及多边跨国界河流。其中双边跨国界河流指的是跨越两个国家之间的河流，而多边跨国界河流指的是跨越两个以上国家之间的河流。

（二）跨国界河流污染防治的特点

从2017年的《水污染防治法》第八章第102条的规定②第102条规定：“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”可以类推出，跨国界水污染，是指跨国界河流的水体因人们活动所产生的某种物质介入，导致其发生化学、物理、生物等方面的特征改变，使得河水的使用价值降低或丧失而引发的水体污染。当然，跨国界河流污染争端也往往因此而产生[3]。跨国界河流污染防治往往具有以下特点：

1.跨国界污染防治的国际性。一般河流的自然属性往往使得河流一旦发生污染事件容易扩散，这既是河流污染防治的难点，也是河流污染防治的好处。河流污染物扩散快容易影响到河流的下游部分，造成其他地区的污染；而同时河流污染物扩散快又容易使得污染源容易扩散，一段时间后使得污染物浓度降低。这正是河流污染的第一个特性即跨国界河流污染的国际性。一旦上游国家的河流发生污染事件，被污染的水就会随着水流影响到下游国家的河流，被污染的水往下流，很难保证下游国家的河流不受污染。即使河流自身具有自净功能并采取及时有效的措施防止了污染物的进一步扩散，也会导致下游河流的径流量问题，甚至引发下游国民的恐慌，发生国际水污染争端。如1986年的莱茵河跨国污染事件①1986年11月1日，由于瑞士境内巴塞尔附近的桑多斯化学公司仓库发生火灾，导致了装有1250吨的剧毒农药钢管发生爆炸，大量有毒物质硫、汞等流入莱茵河，形成了长达70公里的污染带。整个莱茵河流域的生态受到严重的污染，大量水生物死亡，伴随着给莱茵河流域的法国、德国、荷兰带来的严重影响，致使他们纷纷关闭沿岸的自来水公司，转而采用汽车运输供给居民饮用水。就是一起典型的跨国河流水污染事件。由于莱茵河的国际性，一个上游国家发生污染事件，导致多个国家之间发生一系列的环保事件，因此，需要多个国家之间协调防治跨国界河流污染事件。

2.跨国界污染防治处理过程的复杂性。国际河流的污染之所以复杂，首先表现在污染本身就是一种很难治理的现象[4]。由于各国对于跨国界河流的利用与开发较之前的深度与广度不断扩大。从造成污染的原因看，有自然的原因与人为的原因，但主要是人为的原因。人为的原因主要是各国工农业发展的需要，用水量激增，这主要发生在发展中国家；从污染造成的后果来看，水质污染、水中生物数量下降，造成水资源紧张，生态环境恶化，导致各国之间的纠纷。同时，跨国界河流相关国家又必须花费时间、金钱去调查污染的原因，再根据相关的情况，及时采取相应的措施。有的污染持续时间很长，甚至会造成生态环境的不可恢复，如核污染，对人类生存造成极大的威胁。还有就是跨国界河流污染之后的责任承担问题，一般的跨国界河流污染往往是企业造成的，如果企业无力承担相应的损害赔偿责任，这就涉及到国家间责任承担以及通过何种方式解决国家之间的争端等一系列问题。

3.跨国界污染防治带来的国际影响大。从国家层面讲，跨国界河流污染往往考验一个国家处理问题的能力，如果处理不当，影响其国际形象。跨国界河流污染事件发生后，被污染的部分河流随着水流的移动会使得其他沿岸国家河流造成污染，使其遭受重大损失，如果污染源国处理不当，导致沿岸国对其提出诸多的质疑与谴责，极有可能引发国际社会的广泛争端。在当今如此重视生态环境保护的国际背景下，一个国家的国际形象可能会因此大打折扣。如2005年发生的中俄之间的松花江水污染事件，②2005年11月13日下午，中国石油的吉林公司双苯厂发生了连续爆炸，中国石油吉林石化公司距中俄边界约350公里，而受污染的松花江流入黑龙江进而流入俄罗斯境内，给俄罗斯境内的水域造成了污染。中国政府在事发之后采取了积极的措施防止污染事故的扩大，通过外交方式妥善解决问题，防止了污染的进一步扩大，有效避免了中俄之间纠纷的进一步扩大，维护了我国的国际形象。

（三）跨国界河流污染防治立法的必要性

通过分析跨国界河流的概念以及分类、特点，我们知道，跨国界河流污染的发生涉及到的问题影响重大，我们必须重视。各国快速的工业发展，水资源需求量激增，为了更好地利用水资源，将工矿企业设在跨国界河流沿岸，由于排污以及运输等原因，造成严重的跨界污染。除了我国的松花江污染事件外，国外也有欧洲多瑙河污染以及上文提到莱茵河的污染，最近也有乌拉圭河纸浆厂案等。这些案情发生后，有采用外交手段解决的，有的是采取国际合作的方式或者诉讼的方法来解决。但是一些跨界河流水体污染危害范围广、危害程度大，危害到生态系统的正常循环、工农业正常发展以及地区之间关系的稳定[5]。污染一旦发生损失很大，对各国的社会经济发展造成不利影响，同时也危及河流两岸居民的生命财产安全。此外，由于解决跨国界纠纷的国际法不健全，相关国家缺乏相应的法律应对机制等原因。因此，有必要从法律层面进行探讨，为跨国界河流的污染防治提供国际法的依据。

二、跨国界河流的污染防治法律问题

（一）跨国界河流污染防治的法律原则

法律原则相对于法律规则来说，是一种相对不确定的规范，正是它的不确定性使得法律原则更加灵活。跨国界河流污染防治的法律原则也是如此，在解决跨国界河流污染事件中往往适用这些原则。目前，结合相关国际法的实践以及国际法的一般原则，本文认为解决跨国届河流污染防治的法律原则有[6]：

1.可持续发展原则。可持续发展的思想早就存在于人类的文明思想中，但是直到1972年人类环境会议中可持续发展这种观念才为人熟知。随后随着世界环境问题被人们越来越重视。可持续发展原则逐步从观念到理念，然后再从理念到应用，可持续发展原则逐渐被各国应用。

关于可持续发展原则的内涵定义比较多，但其一般是指在可持续发展进程中，各个相关的利益主体充分协调沟通，既要考虑到不同代际之间、不同需求之间等各方面的利益。有人认为只是可持续发展原则的融合，涵括了人与自然之间的融合，生态利益与经济利益的融合，当代需求与后代需求的融合，发达国家与发展中国家的融合，以及政府与市场的融合等[7]。一般认为其包括四种含义：代际公平、代内公平、环境与发展一体化和可持续利用。从跨国界河流污染防治角度来讲，此处主要涉及到了代际公平、代内公平与可持续发展原则。代际公平超越了国家的界限，从整个人类的角度出发，只要人类社会存在，每代人要保证后代人享有的关于此跨国界河流的各种权利，包括河流的水质、生物、水文等符合人类利用的要求，这强调的是代际之间的利益均衡问题；代内公平强调利用资源的公正性，在利用资源时应考虑到其他地区和国家公民的利益；可持续利用是指既要有节制地开发利用水资源，又要不损害自然资源的再生性，同时也要提高水资源的利用率。

因此，可持续发展原则要求各国在开发沿岸河流时考虑到整个河流沿岸国家的利益，协调好本国经济发展与河流环境保护之间的关系，不能因自身的经济发展影响其他国家的生态利益，这是首先从河流的整体角度考虑。其次，在从本国自身考虑，也应当保护好自身河流的生态环境，保证代际公平与代内公平。

2.公平合理利用原则。公平合理利用原则是从实践中不断发展的原则。1966年赫尔辛基规则对河流资源的公平合理利用进行了详细的阐释后，此后多个涉水国际条约对其做了进一步的规定。如1997年的《国际水道非航行使用法公约》第五条规定了公平合理的利用和参与。2004年的《关于水资源的柏林规则》不仅深化了可持续发展的原则与理论，更完善了决定公平合理利用的因素及各种利用之间的优先关系事宜，更突出了对正义的追求。此规则将公平合理利用原则与不造成重大损害原则合并[8]。其主要内容为：在跨国界河流的利用中，公平合理利用原则是指各国有权在其领土内公平合理地使用国际河流并分享利益，但是在行使这一权利时又不得妨碍其他流域国家公平利用该河流的权利。不造成重大损害原则是在利用国际河流时，应该做出适当努力，以不致对其他国家造成重大损害的方式去开发利用国际河流，如果在利用国际河流的过程中给其他国家造成了重大损害，应尽力减轻并消除所造成的损害，并酌情给予补偿。从这两种定义就可以看出公平合理原则可以涵盖不造成重大损害原则，各国有权公平合理地利用跨国界河流，但是不应该损害其他国家的利益以及保持河流本身的可持续利用。此外，不造成重大损害原则也更加明确责任承担问题，如果相关国家造成了重大损害，应该承担一定的义务，履行相应的责任。这又补充了公平合理利用原则的责任关于国家义务规定不明确的缺陷。

所以，公平合理利用原则主要包含以下几个方面的内容：首先，流域各国可以依据国家主权独立自主、国家主权平等的国际法规则利用位于其本土的河流。但是国家主权平等并不意味着每个国家在量上达到对跨国界河流的开发利用的平等，其实质上是一种形式上的平等。其次，流域各国在制定和实施自己国内的与开发和利用跨国界河流有关的政策和措施时，应考虑到其他每个国家公平合理利用这些资源的权利。再次，如果在对跨国界河流的开发利用过程中，沿岸各国不能有效充分地实现自身利益，实现其公平合理地利用，很容易出现各国之间的冲突和矛盾。此时，为了促进跨国界河流资源的公平合理利用，维护各沿岸国的公平合理的利用权利，有必要在开发利用前进行协商沟通，达成共识。另外，公平合理利用的份额确定必须根据该跨国界河流的实际情况，在考虑到所有相关因素以后加以确定。如地理、水文、气候、依赖河流的人口等。同时要按照相关的国际条约的规定合理地确定应当考虑的因素。最后，各国在利用跨国界河流时，应当避免产生重大损害，要把握好跨国界河流开发利用“度”的问题。如果给其他国家或者该河流本身造成了重大损害，应采取有效措施减轻损害，并酌情给予补偿或赔偿。

3.国际合作原则。随着一系列国际环境法宣言以及各国之间的国际公约的确立，国际合作原则逐步被世界绝大多数国家所认可。在环境保护中，国际合作原则是指各国解决国际问题时，为谋求共同发展，以友好协商和平等对话的方式促进政策和行为的理解与支持，来谋求行动的一致性。

国际合作原则对跨国界河流的保护有着重要的意义。首先，前文提到的跨国界河流的特性——国际性、复杂性、影响性，这就决定了跨国界河流的保护不仅仅是一个国家就能完成的，必须开展合作；其次，沿岸各国经济发展水平的不平衡，政治管理体制的不同，这需要各国不断沟通与协调，克服困难。再次，跨国界河流的保护需要各国加强合作，在立法和保护措施方面加强合作，协调利益冲突，制定出符合各方意志的国际条约。最后，国际合作原则要求各国采取一定的行动共同参与对跨国界河流的开发与保护，不能仅仅是口头上的宣称，只有这样才能真正致力于跨国界河流的保护。国际合作的目的是为了实现河流的最佳利用和充分保护。

国际合作原则表现为一些具体的措施和制度。①如设立相关国际河流环境保护组织，其中《国际水道非航行使用法公约》第八条规定“一般合作义务”规定：“在确定这种合作的方式时，水道国如果认为有此必要，可以考虑设立联合机制或委员会，以便参照不同区域在现有的联合机制和委员会中进行合作所取得的经验，为在有关措施和程序方面的合作提供便利。”如比利时、法国、卢森堡三国决定设立的三国委员会；西欧莱茵河沿岸众多国家成立的防治莱茵河污染国际委员会；国际河流有关情报和信息的交流等。在实践中的合作有水质监测的合作，各国之间相互交流监测信息等。①如1997年签订的《国际水道非航行使用法公约》中第9条的规定：经常地交换数据和资料；第11条到18条的规定了计划采取的具体措施；第19条对紧急情况下的合作内容予以了确定。第21条确定了各国在预防、减少和控制污染方面应当采取的措施。

（二）跨国界河流污染防治的争端解决

跨国界河流的争端主要由河流准备开发前的争端和河流开发利用后的争端。开发前的争端主要是各国在准备开发利用跨国界河流之前而产生的争端。如乌拉圭纸浆厂案例。而河流开发利用后的争端主要是指各国在开发利用跨国界河流之后，因河流污染、生态破坏而产生的国家之间的纠纷。如印度与巴基斯坦之间几十年的河流争端。根据跨国界河流争端的解决实践，主要有以下的解决方式：

1.外交手段。包括谈判与协商、斡旋与调停、调查与和解等内容。谈判可以分为双边谈判与多边谈判。双边谈判的主体一般为双边跨国界河流的两个国家。而多边谈判往往涉及到多边跨国界河流，需要跨国界河流的多个国家参加。协商有别于谈判，参加协商的可以是中立的第三国。按照协商一致的原则处理纠纷。现代国家纠纷的解决，协商往往与谈判联系在一起，包含在谈判中。斡旋与调停是指跨国界河流的争端国不愿意谈判或者虽然经过了谈判但没有达成一致的意见的前提下，由第三方协助当事国解决争端的办法。斡旋与调停没有太大的区别，调停比斡旋更加进一步，不仅仅为争端当事国提供多方面的便利条件，提出或者传达意见、建议，并且主持、参加谈判，提出实质性的建议，力促各国之间争端的解决。调查是将有关争端的事实问题提交给相关的国际调查委员会调查后解决争端，这主要适用于事实不清或者对相关事实判断有分歧的情况下。同样，和解是比调查更进一步的方法，是指争端当事国将问题提交争端解决委员会，该委员会由若干成员组成，争端和解委员会将促成争端当事国和解协议的达成，以此来解决纠纷[9]。总之，随着跨国界河流的开发与利用，跨国界河流争端也会逐渐增多，通过外交途径解决也被越来越多的国家所选择。相关的案例美国与加拿大之间解决哥伦比亚河跨界水争端、非洲尼罗河复兴大坝跨界水争端、美国与墨西哥之间的科罗拉多河水争端[10]、中国与俄罗斯之间解决松花污染事件等。

2.法律方式。面对可能产生重大变革的国际秩序和复杂多变的国际局势，国际法学界应站在新的起点上，不仅要研究如何有效地和平解决争端，还应关注如何更有效地管控争端[11]。这就要求我们不断拓展新的解决问题的方式方法，而通过法律方式解决问题则更能理清各争端国的权利义务关系，避免争端的进一步扩大。一般各国采取法律方式解决争端的前提是通过外交途径来解决纠纷行不通或者争端各国不愿意采取外交途径解决纠纷。

解决国际争端的法律方式一般包括国际仲裁和国际司法机构裁决，其主要是通过法律程序解决争端。在法律程序进行的任何阶段，当事方可以撤案，而采用非法律程序解决纠纷。国际仲裁是指当事国协商一致由当事人选择或者由仲裁机构选择仲裁成员运用一定程序进行仲裁解决争议，其结果为终局且具有约束力。20世纪40年代的美国和加拿大之间的特雷尔冶炼厂案就是通过仲裁方式解决跨境污染损害问题的，以及后来的印度和巴基斯坦关于印度河的开发利用的争端也是通过仲裁方式解决的。而国际司法机构解决争端是指通过国际法院来解决各国之间的争端。国际法院是联合国的主要司法机关，它主要是在国家同意管辖的基础之上处理国家之间的争端和对有权机关请求的法律问题提供咨询。由于通过诉讼程序解决问题的复杂性以及长期性，目前在跨国界河流纠纷案例中还没有国家采取司法程序解决争议。

（三）跨国界河流污染防治的责任承担

关于跨国界河流的责任承担主要解决的是在跨国界河流由于河流各沿岸国的人为原因导致的河流污染时，应该由谁承担污染所造成的损害、应当承当何种责任以及如何协调各国之间的损害承担问题。如果是沿岸国的自然人或企业造成的河流污染，当自然人或企业无力承担损害赔偿时，是否应当由其国家承担责任。

1.国际宣言关于责任承担的规定。1972年的《斯德哥尔摩宣言》原则21②原则21条规定：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”和原则22③原则22要求：“各国应进行合作，以进一步发展有关他们管辖或控制内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其它环境损害的受害者承担责任赔偿问题的国际法。”分别规定了各国在开发利用资源时的权利与义务和责任承担的问题。这条原则规定了各国在开发利用资源时的权利与义务，同时原则24①原则24规定：“有关保护和改善环境的国际问题应当由所有的国家，不论其大小，在平等的基础上本着合作精神来加以处理，必须通过多边或双边的安排或其它合适途径的合作，在正当地考虑所有国家的主权和利益的情况下，防止、消灭或减少和有效的控制各方面的行动所造成的对环境的有害影响。”也进一步强调有关国家在环境污染事件发生后应该及时采取措施控制环境损害，尤其强调了各国相互配合的义务。所以，《斯德哥尔摩宣言》始终贯穿着一种合作的精神，为后来的国际环境法律有关责任赔偿承担的问题奠定了基础。

1992年的《里约环境与发展宣言》重申了1972年6月16日斯德哥尔摩宣言。原则二②原则二规定：“各国根据联合国宪章和国际法原则有至高无上的权利按照它们自己的环境和发展政策开发它们自己的资源，并有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动不对其它国家或不在其管辖范围内的地区的环境造成危害。”重申并补充了《斯德哥尔摩宣言》原则21的规定，该原则不仅仅进一步强调了各国开发本国资源的独立自主性，更为因此而造成的跨国界损害的责任承担问题的明确奠定了基础。原则七③原则七规定：“各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作，以维持、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。鉴于造成全球环境退化的原因不同，各国负有程度不同的共同责任。发达国家承认，鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金，它们在国际寻求持续发展的进程中承担着责任。”强调了国际环境合作和各国共同但有差别的责任。原则十三④原则十三规定：“各国应制订有关对污染的受害者和其他环境损害负责和赔偿的国家法律。各国还应以一种迅速的和更果断的方式进行合作，以进一步制订有关对在它们管辖或控制范围之内的活动对它们管辖范围之外的地区造成的环境损害带来的不利影响负责和赔偿的国际法。”要求各国应当尽快制定有关损害责任承担的国内法以及国际法。原则十六⑤原则十六规定：“国家当局考虑到造成污染者在原则上应承担污染的费用并适当考虑公共利益而不打乱国际贸易和投资的方针，应努力倡导环境费用内在化和使用经济手段。”具体细化了国家承担责任的方式。可以说，《里约环境与发展宣言》更进一步发展了《斯德哥尔摩宣言》，更加具体地规定了跨国界损害的责任承担问题。尽管这些宣言没有法律拘束力，是一般的原则性规定，但正是因为如此，各国易于接受。这为国家间法律的统一提供了条件，易于国际间解决跨国界污染损害问题。

2.相关公约关于责任的规定。目前关于跨国界水资源纠纷解决的条约主要是涉及少数相邻的国家，多为双边或多边条约⑥如《中哈跨界河流保护协定》中主要涉及双方的合作问题，对于污染损害责任问题并无规定。。其内容主要涉及信息的交流以及双方的合作，对于纠纷的解决以及赔偿责任问题少有涉及。1966年8月由国际法协会通过的《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》是首个对国际河流的跨界水污染有明文规定的国际法律条约，其中对由于跨国界河流利用而引起的污染纠纷规定了系统的处理方法，该规则第十条第二款规定应采取所有合理措施减轻国际流域现有的水污染程度，直到不会对其他流域国领土造成实质性损害为止。第十一条规定了对于污染的赔偿问题⑦第十一条规定：“即在与本章第十条原则1（a）项规定相违背的情况下，该国应停止有害的活动，并赔偿由于水污染而受到损害的协约国的损失。在违反第十条原则1（b）的规定情况下，违约国应迅速与受害国在平等基础上协商解决，使问题得到公平地解决。”，《赫尔辛基规则》为后来关于损害赔偿责任的承担奠定了基础。1997年5月，联合国大会通过了《国际水道非航行利用法公约》。该公约第七条⑧第七条第1款规定：“水道国在自己领土内利用国际水道时，应采取一切适当措施，防止对其他水道国造成重大损害。”规定的不造成重大损害的义务涉及到了损害赔偿问题，其中第2款⑨第七条第2款规定：“如对另一个水道国造成重大损害，而又没有关于这种使用的协定，其使用造成损害的国家应同受到影响的国家协商，适当顾及第五条和第六条规定，采取一切适当措施，消除或减轻这种损害，并在适当的情况下，讨论补偿的问题。”是对跨国损害赔偿问题的有益探索，为解决致害国与受害国之间的纠纷提供了参考。

3.责任承担。通过上面的分析可以看出，目前关于跨国界河流污染的责任承担问题，相关国际法并没有明确规定，而是规定了在跨国界污染损害发生后致害者应当对受害者赔偿，但没有规定承担何种责任、应当由谁承担责任以及怎么承担责任。污染理应由肇事者承担责任，这不仅是传统的责任承担方式，也是“污染者付费”原则的体现。由于跨国界河流污染的特殊性，在责任承担方面不仅需要具体分析，不同类型的跨国界河流污染的责任承担是不同的，同时其不仅仅是涉及到民事责任，也牵涉到国家责任。

目前，关于跨国界河流污染承担民事责任的案例比较少。但是随着社会活动的国际化，实践中私人主体在国际交往中参与的活动越来越多，发挥的作用越来越大，不可避免产生跨国界河流污染事件。由于相关的国内、国际法对于跨国界河流的污染民事责任的规定不是很多，我们可以借鉴石油、大气、核设施等有关跨界污染的规定。

一般来讲，国际油污民事责任的承担是无过错责任①即不管船舶所有人故意还是过失造成油污损害，均承担无过错责任，但如果海洋油污损害是由于受害者或第三人故意、不可抗力、或由于政府管理疏忽或过失所造成的，那么可以解除船舶所有人的赔偿责任。。核能污染损害的归责原则是绝对无过错责任，而且《关于核能损害民事责任的维也纳公约》规定了国家的跨国环境损害责任制度，并从主体、因果关系、归责原则、以及侵权事实的判断等方面综合起来得出具体的方法和标准，从而判断污染来源国需要对污染受害国承担怎样的损害责任[12]。其中，一般民事主体从事核能开发利用经营活动的，一旦发生核损害，由该经营者承担损害责任，但造成的损害超出经营者赔偿能力的部分，由国家承担补充赔偿责任。关于大气污染的责任承担的国际条约的规定不是很多，而通过对特雷尔冶炼厂案例的分析我们知道，其中仲裁庭采用的是无过错责任，是不以过错为前提的。因此，我们可以参照其他种类的跨国界污染责任承担方式，跨国界河流污染的责任承担也应当采用无过错的责任承担方式，当相关的民事主体不能承担因污染而造成的损害时，应当由民事主体所在的主权国家承当相应的补偿责任。之所以这样规定，可以避免相关民事主体因资金不足而导致其无法承担由于河流污染的损害赔偿，尤其是跨国界河流污染的复杂性，明确国家责任可以避免河流污染治理经费不足，久拖不决，产生更大环境风险。此外由于国家成为了跨国界河流污染的潜在承担责任的主体，也可以强化国家对国内涉外行为的审查力度，更加谨慎的批准其国内民事主体的民事行为。

三、跨国界河流污染防治法律制度的完善

（一）完善国际公约

通过以上论述，我们可以看出，国际社会上并没有关于跨国界河流的统一条约规定，条约规定碎片化不成体系。相关的国际法律制度零星散见于各种宣言、建议、区域性条约的捎带规定以及特定的某一类国际条约中，没有强制力。即使有相关的规定也不是很具体，操作难以施行，需要有关国家国内法的配合。因此，在应对跨国界河流污染纠纷中，国家之间就没有一个通用的国际条约来加以引用，那么就比较容易出现分歧。因此，该规则应详细地包括跨国界河流污染纠纷的起因、损害的范围、解决的机制，包括解决的原则、责任的承担等。

就跨国界河流污染纠纷的处理原则来说，虽然对于处理这些问题应当遵循的原则，其规定还比较完整，具有普遍的指导意义。如前文中提到的可持续发展原则、公平合理利用原则、国际合作原则等。但是这些原则都是以建议的形式或者实践中总结的经验提出的，不具有法律约束力，对实践中私人权利的行使没有法律保障，对于国家的利益也不能很好地保障。因此，应当以国际条约的形式加以规定，使当事人（国）在具体的实践活动中可以真正援用相关公约，真正地为保障受害人（国）的权益得以实现。

所以，通过参考与整合以往的有关国际条约和国际惯例以及相关裁判案例中的内容，有关的国际组织或者机构有必要统一规范相关的处理跨国界河流污染纠纷的国际环境法规则。这样，在处理有关跨国界污染纠纷的过程中，可以快速地援引相应条款，减少在法律适用的纠纷，提高法律纠纷处理的效率，避免纠纷的扩大化，维护受害人（国）的权利，最大化地实现各方的利益。此外，关于跨国界河流的损害赔偿责任的承担问题也应该在条约中明确，制定一项可以适用于一般污染事故的责任分配原则，包括归责原则、构成要件、免责事由、赔偿标准等需要具体规定，以减少分歧的产生。

（二）成立跨国界河流争端解决委员会

跨国界河流本身的特点决定了流域的综合治理机制应该是以该流域整体为单元。应该按照环境因素的不同类型进行管理，按照每个国家对其流域的水资源的需求进行管理。如果各个国家分别治理的话，这些管理不具有统一性和整体性，不能对流域进行宏观协调。因为每个国家在水资源开发利用上都有自己的权利，同时也有自己的利益和需求。如果没有一个统一的权威机构来进行管理和协调分配水资源，那么流域各国较容易因为水资源的利用产生分歧，甚至导致地区冲突。因此，有必要成立跨国界河流委员会来促进跨国界河流的开发与保护以及解决因此而产生的纠纷。

当下，国际组织在许多国际性事务中起到了不可比拟的作用，许多政府也尝试通过国际组织来处理一些跨国事务，或是让渡一部分权力以便事故的处理。那么对于跨国界污染争端解决机构的确立，首先可以考虑的就是以跨国界河流的沿岸各国组成专业的委员会作为解决机构，发挥其专业性能力以化解争端。以国际组织为争端解决机构，重新确立一个专门的处理跨国界河流保护与污染争端解决的组织是一个不错的选择。该国际组织既能在谈判、协商等外交途径中发挥居中协调的作用，也要发挥一定的司法作用，必要时可以赋予其强制管辖权。

关于该争端解决的机构可以探索能否挂靠于国际法院之下，但又有一定的独立性，以专门处理跨国界河流污染案件的诉讼问题。该机构之所以要有一定的独立职能在于国际法院职能管辖以国家为主体的案件，但是跨国界河流污染事故是不可避免的要涉及民事主体的，所以需要在管辖主体上作出灵活性变通，让该机构既能受理国家之间的争端，也能受理国家与民事主体之间的争端，如此才能有效保障争端双方的诉讼权利。其次，对于案件能否上诉这一问题，越来越多的司法机构开始关注各国的两审终审权利。其实，上诉机构的建立有其存在价值，既能够在一定程度上防止一审过程中出现的错误判决，也能保证同类案件适用统一的法律和规定，而非由法官不加控制的自由选择。那么让该部门建立一个上诉机构，专门负责上诉案件的审理，在初审程序存在错误或争议时介入，进行更专业的处理，真正确保法律的公平公正。

（三）完善跨国界河流开发的生态保护机制

针对跨国界河流的特点以及开发利用保护的需要，跨国界河流的的开发也需要引入相关环境法的保护机制，尤其是生态补偿机制。

目前，关于生态补偿并没有统一的概念。生态补偿在不同学科中有不同的阐释角度，其内涵的侧重点也不同，生态学上侧重生态系统的自我修复性，经济学上侧重生态环境的经济价值，环境科学上侧重通过生态价值的转化解决生态环境问题[13]。2013年的《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》中涉及了生态补偿的概念问题①其中规定“在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务，使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。”。通过分析，我们可以看出生态补偿需要考虑的因素以及生态补偿的作用。其中，生态补偿需要考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值等多种因素。生态补偿的方式可以有多种，如财政转移支付或者市场交易等。此外，生态补偿的目的是明确界定生态保护者与收益者的权利和义务、使生态保护经济外部性内部化，这里生态补偿的性质是一种公共制度的安排，是为了公共的利益。综上所述，环境法学意义上的生态补偿，其侧重点是通过规范相关权利主体的行为，采取各种方式平衡其权利义务，从而达到保护生态系统稳定，维护公众的利益作用。

目前，各个国家对于自己内部的生态补偿机制规定的比较多，实践案例也比较丰富。但是，国际上的生态补偿规定相对来说就比较少。而在国际河流开发增多、关于流域污染等纠纷增长的情况下，有必要确立国际生态补偿机制，解决有关国际河流开发利用所产生的矛盾，保护流域生态环境，协调国家之间的利益关系。从有关案例看，欧洲水系多瑙河②1994年，多瑙河流域国家签订《多瑙河保护公约》，执行公约的多瑙河保护国际委员会（ICP-DR）于1998年开始运作，致力于多瑙河水资源管理及永续发展。ICPDR的机制包括一个由所有成员国组成的大会、全体委员会、9个专家工作组以及设在维也纳的一个常务秘书处。从2001年起，多瑙河—黑海降低水体富养化的战略合作启动，在1亿美元的全球环境基金的带动下，欧盟、欧洲复兴开发银行和其他一些机构最后募集了33亿美元投入该行动。截至目前，黑海与多瑙河的生态系统已经显示出从1970—1980年代严重的水体富养化中恢复的迹象，近年来水体已经几乎不存在缺氧现象，水中的生物种类也比80年代增长了一倍。等主要跨国流域，相关国家均事先达成公约，然后以此为基础设立常设机构开展流域生态补偿和生态修复工作。其中，公约框架为合作提供法律基础，常设机构为流域整体生态环境改善提供了长效的沟通、协商、协作平台。而双边河流主要是采用合作小组的形式，如欧洲的易北河主要是由多个合作小组的形式开展流域的治理工作。③双边河流易北河是分别流经捷克与德国，其上游在捷克，中下游在德国。易北河的污染治理从上世纪90年代起，德国和捷克达成协议，共同采取措施整治易北河。其运作机制中最有亮点的是成立由8个小组组成的双边合作组织，包括行动计划组、监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、水文小组、公众小组和法律政策小组，分别负责相关工作。经费方面，德国拿出费用给捷克用于双方交界处的污水处理厂，同时对捷克进行适度补偿。经过双方共同努力，现在易北河水质已大大改善。

多瑙河水系的生态补偿机制相对来说是比较成熟的。多瑙河流域治理的最大成功之处在于其设立了多瑙河保护委员会[14]，多瑙河的合作治理已经形成了一套现代化的河流综合治理和开发体系，其突出“生态治理”概念，是国际生态治理合作的典范，为生态补偿机制的运行提供了样板。莱茵河流域的治理历经半个世纪左右，和多瑙河的治理一样，在莱茵河的治理过程中也建立了第三方机构——保护莱茵河国际委员会（ICPR），④委员会最高决策机构为流域各国部长会议，制定政治目标，同时为正在进行或已完成的项目评估提供平台。委员会决定的计划将由各国分工实施，所需要的费用由各国共同承担。莱茵河治理既有目标，又有各项的具体执行计划以及监督和协调机构。在具体措施方面，为了治理水污染，以德国为例，在1976年制定了《污水收费法》，向排污者征收污水费，对排污企业征收生态保护税，然后进行污水处理工程的建设。另外，为了防止意外事故造成污染，ICPR对沿岸国家所有工厂进行摸排检查，定期核查工厂设备安全标准和安装情况。为此，还专门发布《防止事故污染和工厂安全》的综合报告，详细介绍了工业安全的方方面面。其是专门进行莱茵河保护工作的跨国管理和协调组织，实施了多项莱茵河环境保护计划[15]。

尽管目前国际河流生态补偿的相关案例不多，但是也为我们解决国际河流的生态补偿问题提供了借鉴与参考。然而仍需要进一步完善国际河流生态补偿机制，保护河流生态环境，更好地促进沿岸国家的经济社会发展[16]。从当前的经验来看，关于跨国界河流的生态补偿机制，主要是建立相关的合作机制，通过各种形式促进缔约各国在流域生态补偿中共担责任、深度协作。从补偿上讲，主要是下游国家补偿上游国家，这是基于为生态付费的理念。但为了更好地解决国际河流的争端，保护河流生态环境，促进社会经济生态可持续发展，应该完善国际河流生态补偿机制。一是相关国际组织要建立国际河流生态补偿法规，形成完善的法规体系，用于交易的生态服务需要达到法律规定的最低标准，避免污染的进一步扩大；二是精细化有关生态服务价值的计量、监测与评估机制，根据每种生态服务的特点与性质，生态服务的价值，可以用量化的指标来计算，如果有必要，可请各个方面的专家进行评估；三是鉴于生态服务的长期性和独特性，必须建立系统性的组织机构，有明确的资金来源，确定生态服务购买方支付给生态服务提供者的费用标准，并建立专门机构监督资金的使用，保证协议的长期履行，以实现跨国界河流生态环境的治理和保护。