“一带一路”下的广西北部湾经济区：机遇、风险及其法律对策

陈柄臣

一、前 言

广西壮族自治区北部湾经济区①以下简称：广西北部湾经济区。地处我国西南沿海，由南宁、北海、钦州、防城港、玉林和崇左所辖行政区域组成。广西北部湾经济区依据党的十七大精神、《十一五规划纲要》《西部大开发“十一五”规划》进行发展规划，2008年1月16日，国家提出要把广西北部湾经济区建设成为重要区域经济合作区，同时这也是国家规划的第一个国际区域经济合作区，致力于建设成为中国经济增长第四极。广西北部湾经济区是我国面向东盟开放合作的重点地区，未来将成为我国重要的国际区域经济合作区。

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，2013年由中国国家主席习近平提出，是国家级顶层合作倡议。2008年，“雷曼事件”的发生，引发全球金融海啸。虽然事后经过国际各方共同努力，世界经济秩序恢复常态，但潜在影响仍在继续。世界经济在缓慢复苏的过程中，各国面临的发展问题依然不容乐观。“世界是以共同进化为特征。环境并不是被动的，而是以变化对应于正发生的行为。”②［美］罗伯特·杰维斯，李少军等译：《系统效应：政治与社会生活中的复杂性》［M］.上海人民出版社，2008，第13页。该倡议借用古代“丝绸之路”这一东西方熟知的古老神奇符号，共建“一带一路”，表达中国愿通过自身努力，与各国和平共处一道共创美好未来的希冀，这将有益于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。

在“一带一路”建设中，国家对于广西的定位是21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。要发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区开放发展，构建面向东盟区域的国家通道。广西北部湾经济区的建设，体现了国家对广西发展的重视，再遇“一带一路”倡议，又对广西充满了期待。“一带一路”下的广西北部湾经济区，将面临怎样的机遇和挑战，以及如何应对。本文就此展开研究。

二、“一带一路”下的北部湾经济区面临的机遇

（一）机遇叠加所造就的双重优惠

2008年1月16日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》标志着北部湾经济区建设工作的正式展开，规划期为2006年至2020年，目标是把北部湾经济区建成中国经济增长第四极。“一带一路”始于2013年我国国家主席习近平提出的“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。从单纯的时间角度来看，《广西北部湾经济区发展规划》与“一带一路”倡议是时间先后的关系，而从历史的角度来看，则是广西发展的两次大机遇的先后重合。

广西北部湾经济区开放开发政策，使得北部湾经济区一跃成为世界投资焦点，成为多区域合作中心和国家发展战略。国家大力支持北部湾经济区开放发展，给予了相当大力度的政策支持，主要体现在三个方面：第一，综合配套改革方面政策支持。国家支持广西北部湾经济区推进行政管理体制、市场体系、土地管理等综合配套改革。第二，重大项目布局政策支持。国家给予北部湾经济区发展规划、重大项目布局、综合项目审批、核准、备案等方面的支持。第三，保税物流体系建设政策支持。国家支持北部湾经济设立保税港区、综合保税区和保税物流中心，拓展出口加工区保税物流功能。目前，广西北部湾经济区已经建成崇左保税区等类似功能区域。

当然，在重要的税收方面，国家同样给予了广西北部湾经济区一定的优惠：国家鼓励类产业按15%的税率征收企业所得税，自治区还可免征部分企业所得税，企业最低可享受9%企业所得税。2013年1月1日至2020年12月31日，园区高新技术等工艺企业以及物流、卫生等服务业可享受免征税的优惠。而在个人所得税方面，对年纳税总额在5000万元人民币以上的企业，对企业高管和高技术人员按照个人所得税地方所得部分1∶1进行奖励。①北部湾港集团：优惠政策http://www.bbwgw.com/cms/category/239.dhtml，最后访问时间2019年7月12日。

“一带一路”倡议将广西纳入“丝绸之路经济带”，将广西定位为21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，打造中国—中南半岛国际经济合作走廊。“一带一路”沿线各国资源丰富，经济互补较强，特别是广西与东盟素来的地缘优势，为广西与东盟开展合作打下了坚实的基础。如果说，广西北部湾经济区开放开发政策是国家给予广西的发展机会，那么“一带一路”则是国家搭建的国际合作平台，为广西提供了走向世界舞台的机会。

（二）新的经济发展“催化剂”

《广西北部湾经济区发展规划》规划期为2006年至2020年，如今已经2019年了，规划期即将结束。规划期结束后，广西北部湾经济区的发展方向在哪里？发展目标在哪里？是坚持既有的成果，还是开创新的未来，“一带一路”倡议为广西北部湾经济区开放开发指明了下一步的发展方向。

2019年6月18日，广西区人民政府印发《深化东兴重点开发开放试验区和跨境经济合作区管理体制机制改革方案》，目标在于深化广西东兴重点开发开放试验区和中越东兴—芒街跨境经济合作区东兴园区管理体制改革，加快东兴试验区建设，打造全国沿边国际发展新增长极和改革创新排头兵。2019年6月 25日，《广西北部湾港优服降费工作方案（2019—2021）》获得自治区人民政府同意，其主要目标为2021年港口综合费用与周边港口相比具有较强竞争力，口岸通关效率、港口物流效率明显提高，港口综合服务水平进入全国前列。2019年7月5日，广西区政府印发了《中国—东盟信息港建设实施方案（2019—2021）》，贯彻落实国家关于中国—东盟信息港建设总体部署，推动中国—东盟数字经济合作广泛深入。2019年7月，《广西建设面向东盟的金融开放门户南宁核心区规划（2019—2023年）》正式出台，将五象新区建设成为广西面向东盟的金融开放门户南宁核心区，推动面向东盟创新。2019年8月26日，《国务院关于同意新设6个自由贸易试验区的批复》（国函〔2019〕72号），同意设立中国（广西）自由贸易试验区。中国（广西）自由贸易试验区涵盖南宁片区、钦州港片区、崇左片区，与北部湾经济区完全重合，这意味着将北部湾经济区建设推向新的高潮。②中国政府网：《国务院关于同意新设6个自由贸易试验区的批复》（国函〔2019〕72号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-08/26/content_5424518.htm，最后访问日期：2019年9月1日。

（三）广西开始与全国联动与世界互动

广西北部湾经济区开放开发政策，目标是要建设成为重要的国际区域经济合作区，成为带动、支撑西部大开发的战略高地。实际上，由于广西自身经济较弱，前期积累有限。但是，目前广西北部湾经济区也得到了巨大的发展。2019年7月8日，重庆市党政代表团赴广西壮族自治区学习考察，代表团主要对广西南宁市、钦州市铁路中心站、港口码头、产业园区、生态环境整治项目等进行参观考察，对于广西陆海新通道建设工作进行了肯定。“一带一路”倡议下，广西不仅承担以往的经济辐射任务，更要与全国经济进行联动。要加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展；打造西南、中南地区开放发展新的战略支点；广西与新疆、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、云南、西藏组成丝绸之路经济带圈。广西与世界互动，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，在已有的基础之上，继续加强中国—东盟友好贸易伙伴关系。

三、“一带一路”下北部湾经济区面临的风险

（一）管理体制方面的法律制度不完善

根据《广西北部湾经济区条例》第七条的规定，广西北部湾经济区由北部湾经济区管理机构代表自治区人民政府行使管理权。然而，北部湾经济区是由6个城市群组成的，现行的行政管理体制已不能满足经济区未来经济发展的需要。从行政管理体系来说，虽然广西北部湾经济区规划建设管理委员会办公室更名为广西北部湾经济区和东盟开放合作办公室，但还不是区级政府，只是自治区政府派出的一个正厅级综合协调机构。由于它对地方政府不具备直接管理职能，所以其在解决跨区域公共问题的决策难以达到实效，尤其是在面对地方政府各自为政、盲目竞争、重复建设和资源浪费等问题时，办公室实施综合协调的法律执行力和约束力就显得比较乏力。如果办公室不能有效协调和规范各地方政府的工作，最终只能是增加经济区发展的行政成本，降低行政效率，不利于经济区的健康、快速发展。岭南师范学院许抄军等人指出，合作主体之间合作动机难以协调一致，理论（或政策）上“议而不决、决而不行”，实践中合作内聚力得不到提升[2]。

（二）社会组织方面的法律规制缺失

社会组织在发展社会经济中有着无可比拟的重大作用。相关研究表明：如果以政府机构为代表的公共部门能够将社会组织纳入其公共政策运作的系统之中，社会组织可以扮演促进公共政策运作的多重角色，促使政府公共服务职能得以有效的拓展和提升，优化公民社会中社会资源的整合能力[1]。

根据CHINANGO网站公布的数据，2009年至2015年6年间，广西各类社会组织数量仅增加了8494个，远低于全国平均增长水平。这样的局面无法充分满足经济与社会科学协调发展要求，在区域经济一体化的趋势下更是满足不了北部湾经济区的开放开发需要。而社会组织力量的薄弱，某种程度上反映了行业集群的效应不佳。同时，社会组织角色定位多为“半官半民”性质，也就是所谓的“一班人马，两个牌子”现象，致使社会组织在北部湾经济区的经济发展中没有起到应有的作用，社会组织数量与能力不足已成为制约北部湾经济区持续健康发展的瓶颈问题。有鉴于此，广西北部湾经济区发展规划中明确提出要大力发展与创新北部湾经济区各类社会组织，充分发挥社会组织对于经济区的积极推动作用。但自治区至今尚未颁布相应的社会组织规章条例，相关立法已经滞后，由此使得相关规划难以落到实处，也难以促进和保障广西北部湾经济区社会组织的健康快速发展及其应有作用的发挥。

（三）环境保护立法缺位

保护环境是国家的基本国策。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，在十二五期间虽然经济取得了增长，但是环境质量有所下降。2014年12月16日，广西壮族自治区环保厅通报了查处的区内十大环境污染。其中广西金河矿业股份有限公司拉么锌矿环境违法案件，由于该公司排放废水中镉和锌的浓度超标，严重危害附近人民群众身体健康，而受社会广泛关注①广西壮族自治区环境保护厅网站（http://www.gxepb.gov.cn/）。。优美的生态是广西区别于其他省市的独特优势，2015年两会期间，习主席参加广西代表团审议时，特别叮嘱要保护好广西优秀的生态环境。旅游业未来将成为广西北部湾经济区发展的重要产业，而且很有可能成为经济区发展最快的产业，并带动其他相关产业的发展。但是，当前北部湾经济区环保立法缺位，上位法适用困难，因此不利于北部湾经济区开放开发过程中的环境保护，需要立法工作及时跟进，完善环境保护立法才能切实保护人民群众的切身利益，并为该区域经济的健康快速发展打下坚实的生态基础，以此避免再走“先污染后治理”的弯路。

四、“一带一路”下北部湾经济区法律规制对策研究

（一）立法建设对策分析

目前，北部湾经济区法治建设主要由《广西北部湾经济区条例》及国家和地方相关政策构成。全国人大颁布的部分基本法律和各级行政部门制订的部分规章亦会涉及经济区的法制管理。此外，2008年颁布的《广西北部湾经济区发展规划》，2011年颁布的《广西北部湾经济区人才规划》，2014年国家发改委审批通过的修订版的《广西北部湾经济区发展规划》也对北部湾经济区的发展具有指导作用。但规划从性质上讲不是法律，只是由于规划是权威机关依法编制并经有关部门审批的，其本身具有一定的公信力和权威性。在实务实践中，我国及世界多数国家通常会将这种规划纳入法律体系中来。例如，我国“十一五”规划纲就明确提出：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”，为规划具有法律效力提供了有力的支撑。

然而，《广西北部湾经济区条例》虽然是广西壮族自治区人民政府制定的地方性法规，在区内具有较高的法律效力，但该条例由于受限于各种内外因素，不可能面面俱到，而且条例的绝大部分规定多为原则性框架内容。因此，当前亟需制定和颁布与之相配套的规章或实施细则，从而更具针对性和可行性地指导解决经济区发展过程中的问题，以此构建广西北部湾经济区开放开发的较完善的法律法规体系。

实际上，我们进一步深入研究《广西北部湾经济区发展规划》可以发现，规划中很多约束性条例是可以依法转换为法律条文的。因此在下一步的立法工作中，有必要先对条例和规划进行完善和补充。笔者建议，首先，条例应当明确经济区管理机构的职责和权限，落实《规划》的内容。《条例》应将各项政策目标尽可能量化，同时制定具体的财税措施、管理程序和奖惩办法，以利于发展经济目标的实现。其次，应该根据规划推出与《条例》相配套的国土开发、产业促进、金融投资、市场秩序、环境保护、科技创新、人才培养、社会保障等诸多领域的法律制度。①《广西北部湾经济区条例》立法研讨会综述［EB/OL］.http://www.gx-law.gov.cn/，2008-08-19。最后，《中华人民共和国立法法》（2015修正版）明确赋予设区的市享有地方立法权，广西壮族自治区十二届人大常委会第十七次会议通过决议，批准柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林六市成为广西首批拥有地方立法权的设区市，以此充分发挥法律制度优势来保障自身生态优势[2]。对此，笔者建议上述北部湾经济区内的地方政府应当充分发挥主动能动作用，合理利用地方立法权，紧密依靠广大人民群众，努力探索出适合本地区的环境生态保护法规。

关于对社会组织的立法完善问题，党的十八届四中全会曾提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”②人民日报论法：推进社会组织立法，http://opinion.people.com.cn/n/2015/0128/c1003-26464179.html，最后访问时间：2019年8月1日。这是因为国家治理体系的完善以及治理能力的提高需要社会组织在社会管理中发挥主体性作用。鉴于此，笔者建议北部湾经济区应加快社会组织立法，首先，要解决社会组织与政府与企业（营利组织）之间的界限问题；其次，要完善社会组织的分类，以此解决因现有法人分类无法概括所有社会组织而使其注册困难的问题；再次，要解决好权与责的问题，明确社会组织享有的权利和责任；最后，要切实保障社会组织的合法权益，引导和鼓励社会组织充分发展与积极维权。

（二）执法建设对策分析

我国宪法第八十九条规定，“中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。然而，对于同级政府如何开展行政合作却没有具体的规定[3]。

目前，随着北部湾经济区开放开发程度的日益加深与发展，南宁、北海、钦州、防城港以及玉林和崇左各成员市之间的经济贸易联系将会日趋紧密。淮阴工学院李松霞研究指出，“应以城市群为主体，加强核心城市的辐射带动能力，培育其周边中小城市，实现大中小城市和小城镇协调发展的空间格局”[5]。但是城市群之间如何有效地统一行使权力，成为亟待解决的问题。2015年12月28日，广西南宁市行政审批局正式挂牌成立。除国土、规划、公安等之外的市级行政许可审批事项，统一的由市行政审批局承担，为企业和群众提供更高水平的“一站式”服务，市直相关部门则主要负责事中事后监管。因此，笔者建议北部湾经济区设立统一审批办公室，各市设审批科室，通过划分执法权限的方式，在北部湾经济区形成一个完善的行政审批制度，从而加快经济区的发展。

此外，由于北部湾经济区是由六个平级市组成的，再加上这六个市自然资源存在同构性、产业结构相似性高，各级政府没能处理好全局利益与地方利益的关系，以及财政经费分担等等各种问题，导致出现六市各自为政、重复建设、资源利用率不高等问题。而调整区划是不太可行的一种解决办法，因为调整行政区划是对权力资源的再分配，势必要受到既得利益者的阻挠，推进效率堪忧。因此，笔者建议在原有行政区划基础上进行改造，以此实现最快的效果。参考国内城市经济区建设经验，以及结合北部湾经济区现实情况（处于黄金发展期，但行政区划调整费时费力），笔者建议政府之间可通过签订行政协同管理协议的方式加强和改善彼此间的管理协调工作。签订的行政协同管理协议可以是多方面的，例如行政权力交叉授权协议、行政执法联合协议、行政分工合作协议等等。此外，我们还建议通过立法构建六市市长峰会机制，例如规定每年召开两次峰会，春季秋季各一次，由省级领导主持，进行定期沟通协商。笔者还建议根据巴西玛瑙斯自由贸易区的建设经验，通过立法将广西北部湾经济区和东盟开放合作办公室行政级别提升为副省级机构，以强化其法律权威，更好地发挥其协调管理工作，以此促进和保障北部湾经济区管理水平的进一步规范和提升。

（三）司法建设对策分析

实践证明，良好的司法保障能够促进北部湾经济区企业健康快速发展。经济区内涉及金融危机的案件时有发生，尤其是因金融危机引发的重大民商案件可能会引起群体性事件和连锁性事件，这会造成经济区社会经济的极大不稳定性。而法院通过良好的审判工作，能够及时化解相关矛盾，以此保持边疆的经济稳定，为经济区创造良好的发展环境。

北部湾经济区是一个多司法区域联合的经济区，其司法工作难免遇到一些不能回避的司法矛盾。例如，成立于2007年2月14日的广西北部湾国际港务集团有限公司，是自治区政府直属的国有独资企业。然而这个公司是在防城港、北海、钦州的海湾基础之上联合组成的。三个港湾资源的有效整合，打破了以往内耗的局面，共同对外开放开发，无异于提高了整体的竞争力。但是，一旦在港湾内部发生争议，需要诉诸于司法予以解决的时候，我们会发现由于经济区内司法权的分散，常会出现管辖冲突、管辖不清或诉讼效率过低等问题。因此，十分有必要进行相关司法改革以适应北部湾经济区的发展建设与司法工作需要。

诚然，对于经济区内司法权的整合问题，我们不能采取简单、粗暴的方式予以强制合并。司法权需要有效的分立和独立，以此保障公平正义的需求。因此，笔者认为需要深入研究北部湾经济发展规律，并与地方一般经济发展规律进行比较，进行广泛的听证论证，从而抽象出北部湾经济区发展的特殊规律，制定出适合北部湾经济区发展的特殊司法条例。比如，针对涉外纠纷的司法管辖问题，从标的属性、金额数量等方面予以分类，指定管辖。

此外，鉴于广西作为中国—东盟自由贸易区前沿地带与西部大开发的沿海窗口，从北部湾经济区建设与发展的需要出发，笔者建议考虑设立北部湾经济区仲裁协会自律性组织，根据章程对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为依法进行监督，以此进一步规范经济区内的仲裁工作，更好地发挥其应有的准司法功能，从而为北部湾经济区的健康快速发展保驾护航。