在自由与规范之间：国有企业政治治理中的信息公开

王 娅

在《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)进入中国法治蓝图的十年间，相关著述浩如烟海，其间不仅研论了诸如原则、范畴、基础理论、运行原理等基本问题，也促进了信息公开的理念扩展和制度生成。在这一过程中，政治与法律意义上的信息公开研究范式主要有三：一是通过价值分析，力证了政府信息公开的正当性与紧迫性，在应然层面形成了若干共识；二是通过比较分析，大量引介了国外的政府信息公开理论，并概括出政府信息公开的主要规律和实践准则，进而为制度生成和法律适用提供了必要参照和有益指引；三是通过规范分析，重点探究了政府信息公开制度实施过程中各类层出不穷的技术性事项，推动政府信息公开研究迈向更深层次。

上述三种路径基本上解决了普遍意义上的信息公开问题，但国有企业作为一类特殊的信息公开主体，始终处在一个容易让人遗忘的角落——尽管《政府信息公开条例》通过附则(第三十七条)已经将“公共企事业单位”纳入到了法律制度之中，且实践中存在着大量关于国有企业信息公开的法律争议，但国有企业信息公开的理论依然十分薄弱，既难以回应建立“阳光国企”的现实需求，也无法有力推动国有企业改革的深化。更为重要的是，按照习近平总书记两个“一以贯之”的要求，[注]在2016年10月召开的《全国国有企业党的建设工作会议》上，习近平总书记指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”处理国有企业问题必须秉持经济逻辑和政治逻辑辩证统一的原则，将政治治理与公司治理有机结合起来——作为一个同“公司治理”相对应的概念，国有企业政治治理强调“以权力为核心进行制度安排”，[注]邱宝林：《国有企业深化改革应注重政治治理》，《学习时报》2017年7月12日，第2版。通过完善国有企业的权力结构和政治文化建设，实现国有企业经济效益和政治责任的有机统一。政治治理并不是一个传统的政治学术语，而是与“国家治理现代化”相伴相生的概念，指向国家治理过程中与政治领域相关的事项——国家治理是一个多维度的治理过程，根据新时代中国特色社会主义建设“五位一体”的总布局，可以分类划分为政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理，其中政治治理是国家治理最为基础和关键的部分。文章采用“政治治理”的概念，意在强调国有企业信息公开的政治属性，从而与经济学意义上的“信息披露”形成照应和区分。具体至国有企业信息公开，也就不同于一般经济学意义上的信息披露，其不仅是落实全面依法治国的必然要求，也有助于更好满足人民日益增长的美好生活需要，同时还兼有保障知情权利、防治权力腐败的政治功能。沿此进路，本文实际是对国有企业过度市场化的理论反思，旨在将信息公开视为政治治理的重要组成部分，以国有企业的特殊身份为起点，研析国有企业信息公开的制度困境与优化对策。

一、国有企业信息公开的政治面向：基于特殊性与必要性的论述

国有企业本身“亦公亦私”的双面属性，决定了与之相关的信息公开既不是纯粹的市场竞争问题，也不是完全意义上的行政权力约束问题，而是带有鲜明的政治治理色彩：一方面，国有企业信息公开处于政府信息公开与公司信息披露之间的“灰色地带”，传统的统治和管理理论难以应对其内在的复杂结构；另一方面，国有企业信息公开更多地指向权力与权利问题，归入政治学的分析框架最为恰切。

(一)国有企业信息公开的复杂特性

首先，国有企业本身具有复合性。国有企业属于典型的混合性主体，其不仅开展与一般市场参与主体相同的商业行为，还在某些特定情境中承担着类似于政府部门的公共义务。[注]See Jody Freeman，“The Private Role in Public Governance，”New York University Law Review，vol.75，no.3(Jun 2000)，pp.543-675.而受制于历史与现实的双重因素，国有企业在整体上呈现出斑驳繁芜的特征，增加了其中信息公开问题的复杂性。(1)在范围类别层面，国有企业可以分为公益类和商业类，后者又可细分为“竞争性国企”与“垄断性国企”，三者的设定目的实际上判若云泥：公益类国企强调通过“国有”为人民创造更为完备和便利的公共设施及服务；“竞争性国企”有助于更加有效地利用“国有资产”，摆脱官僚制的过度束缚；“垄断性国企”则旨在避免“公地悲剧”，通过“国有”来防止任意使用。显然，迥然相异的归类及其目的意味着信息公开工作必须面对更多的阻力和不确定性因素。(2)在功能目的层面，国有企业往往同时承担着经济职能、政治职能和公共职能，隐含了两条不同的逻辑理路：一是“发展社会主义生产力-市场竞争-经济制度”，注重通过企业改制、政企分开为全面改革添增新的动力，彰显出类似于一般企业的经济功能；二是“坚持社会主义公有制-行政计划-政治使命”，这一认知来自于改革开放之前，强调国有企业的政治功能和社会公共功能。以上二元化路径可以大致对应于习近平总书记关于两个“一以贯之”的论述，契合了国有企业的特殊性质，但投射到信息公开领域，意味着既不能照搬政府信息公开的既定原则，也无法遵循公司信息披露的一般安排，而是应该条分缕析，整合出新的制度架构。

其次，国有企业信息公开的内容具有多样性。因国有企业的性质特殊，所涉及的信息内容也往往极为复杂，若不加区别地满足信息公开需求，必然会波及到国有企业中的商业性信息，信息公开反倒成为负面因素，引发市场失灵。[注]胡改蓉：《论公共企业的法律属性》，《中国法学》2017年第3期。申言之，现实中国有企业的经营性信息种类繁多，除去涉及社会公共服务的“类政府信息”，以及关系到国家安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私的“不可公开信息”，还存在着大量一般性的商业信息和经营信息，这类信息处于私法领域，是否公开取决于国有企业的自身意愿。由是如何甄别三类信息，并框定公开的范围，在政企分开与政治治理之间实现一种动态平衡，就构成了一项独立的政治学议题。

最后，国有企业信息公开的制度结构具有二元性。在中国目前的行政体制架构下，国有企业对应层级的国有资产监督委员会(以下简称“国资委”)、审计署甚至人民政府，都基于自身职能而保有一定的国有企业信息，所以现实中，当公民、法人或其他社会组织无法从国企获致诉请的信息时，行政部门往往会成为信访或诉讼的对象。然而，不同于政府信息公开中行政机关“标准”的上下级关系，上述机关之于国有企业更多的是监管者或出资人，于是在国有企业信息公开的过程中，就形成了特有的“国有企业/行政部门”二元结构。

(二)国有企业信息公开的现实意义

与一般的企业或公司不同，国有企业信息公开的正当性不仅是经济层面的，也是政治层面的。在基于市场竞争逻辑的信息披露之外，依循“权力-权利”逻辑的信息公开，同样是助推国有企业改革的重要动力。

其一，国有企业信息公开体现了优化政治治理的现实需求。40年来，国有企业改革的实践经验昭示了经济手段的局限性，即许多难以排解的矛盾本质上是政治问题，由此就需要“通过政治治理弥补传统公司治理制度自身缺陷”，[注]邱宝林：《国有企业深化改革应注重政治治理》。从而扭转国有企业改革的“跛足现象”。在这一过程中，信息公开主要从三方面契合了政治治理的需求：(1)信息公开有利于实现权力均衡，减少“内部人控制”。在所有权与经营权相分离的背景下，总是存在着“内部人控制”的取向，国资委在职能、精力等方面的局限进一步加剧了这一趋势，由此也就大大降低了党政权力在国企内部的权重，导致国有企业滑向不受公法约束、不履行相应义务的纯粹营利性组织。信息公开则能够增强企业运行的透明度，通过消除信息不对称实现内部权力间的平衡，进而扩大所有者和监管者对国有企业的实质影响力。在这一层面上，信息公开实际又与加强党对国有企业的领导发生了关联；(2)信息公开有助于加强监督，减少腐败现象。正所谓“阳光是最好的防腐剂”，信息公开在强化国有资产监督、培育廉洁文化等方面的作用显而易见。一方面，诸多预防和制止腐败最为有效的手段皆指向信息公开，[注][俄]T.A.萨塔罗夫：《反腐败策略》，郭家申译，北京：社会科学文献出版社，2011年，第202-203页。意味着将经营活动置于社会公众的视野之中；另一方面，在信息公开的作用下，国有企业通过隐藏不利信息逃避责任的困难进一步加大，“遵守规则”随之变为最有效的策略。(3)信息公开有益于协调政治治理与公司治理(经济治理)的关系，矫正国有企业过度市场化的趋向。鉴于国企改革源自市场化的需求，仿照或参考市场规则成为了处理各类国有企业问题的一种权宜之计。这种观念投射到信息公开事项，即表现为将信息披露混同于信息公开，着重于财务信息的发布。而信息公开在指涉信息全面性的同时，也暗含着主动公开和依申请公开两种路径，因之突破了经济治理的局限性，凸显了政治治理的意义。

其二，国有企业信息公开是保障人民知情权的题中之义。知情权作为近代民主的产物，通常被视为“实现公民其他权利的前提性与基础性的权利”。[注]张龙：《行政知情权的法理基础》，北京：北京大学出版社，2010年，第13页。与一般公司内部的股东知情权不同，此处的知情权具有公共性，特指“寻求、接受和传递官方信息的自由和权利”，[注]张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2003年，第80-81页。属于一种政治权利。而将国有企业信息公开纳入到知情权的保障范围，至少具有两层意涵：(1)“知”的权利。伴随着福利国家的兴起和政府职能的变迁，知情权业已从传统的行政机关延展到公共服务领域——“国家机关以外，其他公共机构也应向其成员或管理服务对象的公民、法人及其他组织公开有关信息。”[注]刘杰：《知情权与信息公开法》，北京：清华大学出版社，2005年，第51页。在此共识之下，作为公共产品与服务提供者的国有企业必须承担起信息公开的职责，以确保知情权在结构与功能上的完整性；(2)“知情”之后的监督权利。一方面，国有企业履行政治职能和公共职能，带有浓厚的公权力色彩，社会公众得以基于民主原则行使对国有企业的监督权。另一方面，国有企业作为国有资产的载体，归根结底是“全民所有”的。至少在政治意义上，人民才是国有企业的终极所有者，不过这种所有权并不是“个人所有权”的简单相加，而是凝炼升华为具有普遍意义的政治权利，因而监督权同时还来自于所有权人的特殊身份。

总之，国有企业的复杂特性与必要意义昭示了信息公开与一般企业信息披露之间的显著差异：前者是一个政治学和法学概念，是基于确立和保障知情权、落实与促进民主政治、监督及限制政府权力而产生的，指向的是公权力领域；后者则属于经济学范畴，来自于市场交易和资本配置的需求，其正当性基础在于“因委托关系产生的信息不对称”，[注]高一飞：《国有企业信息公开理论剖判——以“国家所有”为逻辑起点》，《商业研究》2018年第10期。适用于私主体之间。二者尽管在内容表征和实际操作上存在诸多类似之处，但在本质上还是严格区分、互不隶属的。[注]信息披露理论无法套用在信息公开实践中，还体现在以下三点：一是调整关系的不同，即分别指向经济关系与政治关系；二是运行逻辑的差别，即分别对应于“强制+自愿”披露与“主动+依申请”公开；三是功能定位的偏离，即分别关涉经济利益与政治权利。正是以这种分野为前提，信息公开被纳入到国有企业政治治理的框架内，齐备了单独研析的理论要件与现实基础。

二、理论、制度与实践：国有企业信息公开的困境剖析

显然，国有企业的双重属性决定了信息公开制度的独特性，不过这种特性并未消减国有企业信息公开的正当性与紧迫性。而在现实中，国有企业信息公开往往陷入裹足不前的境地，[注]如中国社会科学院法学研究所受国务院办公厅委托，在《中国政府信息公开第三方评估报告》中即指出：“各省均不同程度地公开了国有企业信息，但由于公开标准不明确、不具体，各地公开尺度不一，总体公开质量不高”。参见中国社会科学院法学研究所：《中国政府信息公开第三方评估报告(2016)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/01/5078660/files/2c4db387885f4f29a7ac652892ccf155.pdf.难以发挥信息公开的应然功能，更遑论成为国有企业改革的助推器。具体而言，国有企业信息公开的困境集中体现在理论、制度和实践三个层次。

(一)国有企业信息公开的理论学说相对匮乏

国有企业处于公、私交界的“中间地带”，意味着国企信息公开必然面临着一系列的不确定因素，由此也就加大了理论建构与制度创设的难度，导致国有企业信息公开工作缺乏有力的学理支持。

一方面，国有企业分类处理的依据不足。有鉴于国有企业本身成分复杂，分类改革成为了指导思想与既定方针，处理信息公开问题同样不能脱离这一基本共识。但棘手之处在于，如何在国企类别与信息公开义务之间建立一一对应的关系，还有一个转化和衔接的问题，目前尚未见具有说服力的系统理论。尤其是在混合所有制的国有企业中，信息公开还牵涉到私主体，将问题置于一个更加复杂的境地。

另一方面，信息公开的界限模糊。在国有企业信息公开过程中，必须处理两类界限问题：一是信息公开与否的问题，毕竟一概而论地强调国有企业的信息公开义务，有可能会将信息公开演变成为有不良用心的商业组织的牟利手段，稍有不慎就可能会导致相关商业秘密甚至国家秘密的泄露；二是信息公开与信息披露的关系问题，二者有着不同的理论根基和价值属性，法律“给出了截然不同的制度配给”[注]王军：《公共企事业单位信息公开：依据、路径与标准》，《中国行政管理》2018年第11期。，但是内容上往往呈现出重合的态势。例如，中国诚通集团作为第一家施行信息公开制度的非上市国有企业(2004年)，最初几乎完全照搬了上市公司的年报项目和内容，使得信息公开的形式意义大于实质。因此，在强调信息公开与信息披露区别的同时，更应当警惕信息冗余和重复公开的问题，防止信息公开走向形式化——“如果收到的信息过多，人们在处理时很可能会忽视重要信息、被信息覆盖、降低信息处理速度和错过较难处理但是有价值的信息。”[注]高远飞：《政府信息公开过量对政治信任影响的可能解释及治理》，《云南社会科学》2018年第5期。

(二)国有企业信息公开的制度安排过于粗疏

在全球“信息自由化”的浪潮之下，尤其是《政府信息公开条例》颁布之后，国资委发布了《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》，大量国有企业也随之制定了相应的信息公开(披露)规范。而近年来随着新一轮国有企业改革工作的启动，党中央、国务院亦颁发了一系列的政策性文件，有关于国有企业信息公开的地方性规范也日渐增多，国有企业信息公开工作的制度架构初步形成，但受制于历史原因和现实因素，并考虑到相关理论研究的不足，国有企业信息公开的制度缺陷依旧明显。

其一，现有制度过于粗疏。中国国有企业信息公开制度起步较晚，依然处于不断探索的阶段。因此比照国有企业信息公开的现实需求与实践，制度供给不足的弊病是显而易见的，集中体现在以下两个方面：(1)信息公开制度的体系性不强。目前国有企业信息公开所依凭的制度规范包括党中央国务院、国资委(包括地方国资委)和国有企业三个层次，但相关文件大多不具有强制性的法律效力，难以形成一个严整的制度体系，为实践操作提供有效指引；(2)信息公开的评价规范不统一。由于缺乏专门性的信息公开法律法规指导，各个企业乃至各地方国资委的信息公开工作无法在一个统一的内容框架下展开，大多是信息披露的“翻版”，这就增加了监督和评价国有企业信息公开工作的难度，限缩了反思与改进的空间。

其二，监督制度不尽完善。按照既有的制度安排，国资委主要负责监督国有企业的信息公开工作，但鉴于国资委在人力、物力和精力方面的诸多限制，单一化的监督主体明显不足以保证信息公开内容的真实性、客观性和准确性。更为重要的是，追责或问责在目前的监督制度中处于缺位状态：问责或追责通过强调事后的惩戒和责任承担，带来了一种明确的预期，[注]世界银行专家组：《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第79页。所以问责与追责制度的优劣，在很大程度上决定了信息公开的效果，[注]See Jennifer Shkabatur，“Transparency With (out) Accountability：Open Government in the United State，”Yale Law & Policy Review，vol.31，no.1(Fall 2012)，pp.79-140.相应制度的缺失则往往指向低效率的信息公开制度。

(三)国有企业信息公开的实践运转不够顺畅

尽管存在着诸多制度空白，严格执行既有规定依然能够有效改善国有企业信息公开工作的现状。但在实践过程中，落实相关政策和制度的进展往往极为缓慢，由此造成了制度构想与制度实施的分离，也就无法回应国有企业信息公开的现实要求。

首先，国有企业信息公开的内部动力不足。一方面，国有企业一般将“国资增值保值”视为首要任务，具有政治治理意味的信息公开工作时常被有意无意地忽视掉；另一方面，信息公开并不指向经济效益，这就意味着无法像信息披露制度一样，出于吸纳资本和市场竞争的动机推进信息公开工作。何况大量国有企业常常居于垄断或半垄断地位，信息披露所内含的激励机制尚且作用有限，以优化政治治理为导向的信息公开工作就更加困难。

其次，国有企业信息公开面的内部阻力较大。这种内部阻力往往影响着信息公开的范围和质量，主要指向两端：一是与“内部人”的利益考量相关。国有企业本身也具有自益性，根据自身利益或偏好进行选择性公开在所难免，即尽可能隐匿和模糊某些负面信息或敏感信息，而重点宣扬正面信息或无关痛痒的一般性信息；二是与信息公开的风险考量相关。国有企业信息既可能牵扯到国家利益、国家秘密与国家安全，也可能涉及商业秘密、个人隐私及其他第三方权益，由此在信息分割技术不成熟的情境下，国有企业通常会倾向于采取保守、封闭的策略，以消极的不公开来应对理论和制度上的不足。

最后，国有企业信息公开的外部推动力量有限。作为国有企业的出资人，国资委本身的设立和运作是以“管资产”为核心的，信息公开仅仅是千头万绪工作中的一个分支，至少在表面上不具有中心意义。更为重要的是，国资委本身并无职责或者义务要求国有企业向公民公开相关信息，其因监管而持有的有关国有企业的信息也并非能够无条件地一律公开。如此一来，外部推动力量就被进一步消减，国有企业信息公开工作很难通过外力作用产生实质性成效。

三、优化逻辑与治理对策：国有企业信息公开的完善之道

正如哥伦比亚学者哈洛德·克罗斯所言，“应该具有一种简便、高效的强制性手段来保障公民知情权的行使或实现”[注]参见哈洛德·克罗斯于1953年发表的题为《人民的获知权：对公务记录和诉讼的合法接近》的调研报告。，在《政府信息条例》施行的10年间，信息公开“逐渐被视为一种新的权利救济渠道。”[注]后向东：《构建新时代中国特色政府信息公开制度》，《中国行政管理》2018年第5期。而乘着国有企业深化改革的春风，以国有企业政治治理为契机，国有企业信息公开无疑将迎来破除壁垒的最佳时期。据此，笔者根据现有困境，从顶层设计、制度执行和诉讼倒逼机制三个方面入手提出优化策略，以期助益于国有企业信息公开制度的改良和完善。

(一)扩大国有企业信息公开的理论与制度供给

顶层设计意在解答国有企业信息公开中的理论难题，并将其上升到应用层面，为搭建具有针对性的制度框架奠定学理基础，进而构造具有可操作性的区分机制和信息分类标准。

第一，厘定国有企业信息公开与信息披露各自的疆界。除去定性上的偏差，信息公开与信息披露在外观和形式上具有“家族相似性”，以至于两者常常被混为一谈。但如前文所述，就法律制度而言，二者相互联系而又相互区分，分属于行政法(公法)和商法(私法)的规制范围，从制度上确定二者的界线，实际是优化国有企业信息公开制度的前提要件：(1)在内容方面，信息披露应当重在发布财会信息以及与之相关的基本信息，信息公开理应增强全面性而减少专业性，适度简化复杂的财务报表，转而侧重对运营状态进行整体描述。而根据党中央、国务院的文件精神，国有企业信息公开的内容至少包括基本信息、产权信息、经营信息、人事信息、其他信息五个方面，涵盖决策、执行、管理、服务和结果五个环节；(2)在形式方面，应该奉“公开为原则，不公开为例外”为圭臬，通过主动公开与依申请公开相结合的方式实现，即其中存在着一种双向互动，指向的是全体人民而非公司股东。

第二，建立国有企业信息公开分类指引。延循中央关于国企分类改革的思路，分类指引旨在根据“国有企业所处行业的不同及所提供产品的差异”，[注]杨瑞龙：《国有企业改革逻辑与实践的演变及反思》，《中国人民大学学报》2018年第5期。将国有企业信息公开义务加以类型化。(1)对于公益类国企而言，其与《政府信息公开条例》规定的“公共企事业单位”最为相近，因而原则上应当纳入“公共企事业单位”的范畴，参照行政机关履行信息公开职责；(2)对于主业垄断性的商业类国企，经营业务大多处于国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，虽然带有鲜明的公共性，却也时常涉及到诸多国家秘密，因此理应在进行保密审查和风险评估后，对信息予以公开；(3)对于主业竞争性的商业类国企，通常以市场化需求为导向，这就意味着在大部分情境下可以转交市场规制，通过公司信息披露制度满足信息需求，将信息公开作为一种有效的配合。在此过程中，必须查清国有资本所占比例，以作为判断国有企业公共属性的参考。

当然从长远来看，还宜制定统一的国有企业信息公开法律规范，将国有企业与政府部门以及事业单位明确分割开来，加以单独性的规定，从而改变制度实施混乱的现状。

(二)强化国有企业信息公开的动力机制

国有企业信息公开制度实施中的多种问题，有些能够通过增强理论和制度供给解决，有些属于观念意识问题，可以通过其他政治治理手段应对。除此之外，大部分制度执行问题则需要诉诸于增强信息公开的动力。

其一，将国有企业信息公开与反腐败工作紧密结合起来。鉴于党的建设在政治生活中的至关紧要地位，反腐倡廉工作的重大意义不言而喻，尤其是在“反腐斗争在党政领域以及政治经济交界地带以压倒性态势推进”[注]王红艳：《社会组织腐败治理机制变迁与发展》，《政治学研究》2016年第2期。的背景下，国有企业腐败防治工作的紧迫性显而易见。而信息公开则是“一个较为有效的权力防腐剂”[注]孟鸿志、张彧：《政府信息公开主体的重构》，《行政法学研究》2016年第1期。，与反腐败具有天然的亲密性，所以将两项工作结合起来开展，必然会深化国有企业对信息公开意义的认知，从国有企业内部减小信息公开的阻力。在具体实践过程中，主要涵盖了两个方面的内容：(1)国有企业信息公开应当将腐败防治作为重要目的和主要动力。反腐败在世界各国的信息公开立法过程中均扮演着举足轻重的角色，以反腐败为导向开展国有企业信息公开工作，不只意味着获致了更有力的正当性事由，也要求实现范围更广泛、内容更细致的信息公开；(2)国有企业信息公开应当成为反腐败的重要手段，即信息公开减少了政府权力运行的弹性和任意性，完善了权力制衡。[注]马亮：《信息公开、行政问责与政府廉洁：来自中国城市的实证研究》，《经济社会体制比较》2014年第4期。一方面，将信息公开作为发现国有企业腐败现象的有效途径，基于反腐败的需求不断查漏补缺，并增强信息公开制度的执行力度；另一方面，将信息公开定位为“反对腐败和政府不端行为的重要工具”，[注][加]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，北京：社会科学文献出版社，2011年，第3页。通过持续性的信息公开制度，将隐性的权力置于公众的目光之下，继而逐步实现从“不能腐”到“不敢腐”再到“不能腐”的转变。

其二，强化国资委的监管职能。尽管受到各类客观条件的限制，但信息公开本身也是国有资产监管过程中不可或缺的一个重要方面，合理分配国资委在其中的责任与职权，无疑有利于由上而下地推进国有企业信息公开，其中的核心则在于扩大权限与加强职责。(1)扩大国资委在获取信息方面的权能。针对国有企业信息公开动力不足的问题，应当扩展国有企业报送信息的内容范围，建立“最大强度”的审计报告制度和内容全面的季报制度——根据法国议会长期监管国有企业的经验，数量繁多的报告制度既不能增进透明度，也不会加强管控效果。[注]参见侯云春等：《法国、芬兰国资体制和国企分类管理的经验值得借鉴》(国务院发展研究中心调查研究报告[2012年第084号])http：//www.drc.gov.cn/xscg/20121026/182-224-2859898.htm.所以报告制度应当以强调报送质量为核心，并避免不恰当的经营干涉和细节控制。而这种构想实际也符合加强党对国有企业的领导，突出政治治理的趋势，即在经济问题上“简政放权”，而在政治问题上逐渐强化，“一张一弛”以保证国有企业改革的全面性；(2)扩大国资委在国有企业信息公开方面的义务。按照权责一致的原则，国资委本身也应该担负信息公开的义务，而非仅仅扮演国有企业“出资人”的角色。[注]关于国资委单纯作为国有企业出资人的弊端，参见顾功耘：《论国资国企深化改革的政策目标与法治走向》，《政治与法律》2014年第11期。在全面掌握国有企业报送信息的前提下，国资委必须适时扩大公开范围，细化调整内容，将具有公共面向的决策、管理、执行、服务和结果5个方面的信息吸收进来，以建立贯穿国有企业运行始终的信息公开体系，确保公众监督的不仅是行为与态度，还能够监督决策的合理性与决策依据。[注]赵雪娇等：《基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示》，《公共行政评论》2017年第1期。

(三)突出国有企业信息公开诉讼的校正功能

基于《政府信息公开条例》第三十七条的规定，现实中产生了大量有关于国有企业信息公开的行政诉讼，尽管这些诉讼“败多胜少”，但却充当了一种校正机制，从法律实施的角度为理论反思、制度优化和实践推动提供了诸多可借鉴的资源。在不断强调全面依法治国的时代背景下，行政诉讼势必会成为完善国有企业信息公开机制的重要动力。例如，通过对通讯公司(移动、联通、电信)、水电公司的诉讼，国有企业的信息公开义务得以在法律层面明确；[注]相关案例可参见唐某诉常熟中法水务有限公司案(江苏省张家港市人民法院(2016)苏0582行初197号)、孙某诉中国移动通讯集团广东有限公司深圳分公司案(广东省深圳市中级人民法院(2015)深中法行终字第1222号)。通过对国有企业归口的国资委的诉讼，国有资产监管机构的国有企业信息公开职责和界限逐渐清晰。[注]相关案例可参见陆某等诉佛山市国资委案(佛山市禅城区人民法院(2014)佛城法行初字第260号)、谢某诉长沙市国资委案(湖南省长沙市岳麓区人民法院(2015)岳行初字第00043号)。尽管国有企业信息公开诉讼本身也面临着多重障碍，但现有的司法实践表明，补齐国有企业信息公开行政诉讼的短板，不失为一种推进国企信息公开的可行策略。

其一，在程序层面明晰国有企业信息公开的义务主体。梳理现有案例可以发现，国有企业信息公开诉讼有的以国有企业为被告，有的则以国资委为被告，被告资格混乱业已成为影响司法审判效果的重要因素。针对这一现象，可以从两方面加以应对：(1)确立国有企业作为被告的中心地位。国家将社会公共服务的部分功能让渡给国有企业，国有企业才是最终关乎企业公共信息的源头和根本。所以从长远来看，即便国资委与国有企业有着竞合的公开义务，仍需要以国有企业为中心。在这一过程中，判断国有企业是否受信息公开的法律调整，主要参考其是否行使了行政管理的职能或者是否提供了公共服务，[注]李广宇：《政府信息公开诉讼：理念、方法与案例》，北京：法律出版社，2009年，第72页。只要具备其中一项条件，便足以构成信息公开的主体。(2)建立“平行选择”制度。这一制度强调国资委和国有企业分均可作为诉讼中的适格被告——国资委是基于监管职责担负公开义务，国企本身是基于涉及公共服务职能而肩负公开职责，故而对二者分别起诉也不构成重复起诉。采取“平行选择”制度实际是容忍了国企信息公开诉讼中的主体混乱，以换取更为灵活的诉讼启动机制。“平行选择”或许会增加司法运转成本，降低司法效率，但在国企信息公开救济渠道不畅通的现状下，这一设置显然更符合信息公开制度设立的最初目的，解国有企业信息公开无门的燃眉之急。

其二，在实体层面细化国有企业信息公开的判定方法。作为国有企业信息公开的“终极问题”，如何在浩如烟海的信息资源中正确区分商业信息和公共信息，始终是困扰着理论与实务的现实难题。按照国有企业信息公开的基本特征，可以采取“三步走”的方式加以评判：(1)明确信息的影响效力，即考察所涉信息本身是否对公众产生了关联性的影响。比如在美国《信息自由法》中就有规定，“职员手册和对职员的指示，其中影响公众的部分”属于履职中产生的公共信息，中国并未列举或展开解释何为“提供社会公共服务过程中”产生的信息，但根据法律法规颁布的背景和立意可以推断，关涉公众利益构成了信息公开的充分性要件；(2)鉴别信息内容的性质。在审查公共利益相关性的基础上，需要区分国有企业作为法人所应享有的意思自治领域，关照其所拥有的信息不公开权利，因此还需要斟酌商业信息等非行政事项的范围，并为国有企业经营预留适度的空间。其关键点在于“公共职能”，即当该信息源自针对于“不特定多数人”的行为时，才有可能符合法定公开的标准；(3)分割复合性信息。许多国有企业的信息公开都无法避免商业性信息和公共性信息的杂糅，在充分保障公众知情权的前提下，也应保证其他利益不受公开行为的影响。在世界各国如《日本行政机关拥有信息公开法》《欧盟第1049/2001号规章》等法律法规均认可信息分割再公开的做法，将包含例外信息的文件进行分离制作，尔后对信息进行重新处理或者遮盖，以便兼顾商业信息和公众利益。结合域外的有益经验，具体操作过程中可以通过“政府卷入理论”和“实质控制理论”加以分割，前者强调以企业和政府行为之间的关系为准据来分割“公共信息”与“私人信息”，后者则通过审查行为人性质、行为内容、政府角色来鉴别信息是否具有公共属性。[注]郭泰和：《公用企业信息公开研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第117-118页。