战后德国政党制度与政党格局的建立和演变

王 涌

(华东理工大学 德语国家研究中心，上海 200237)

政党制度与政党格局属于政党体制(Parteiensysteme)研究的两个方面，由于政党体制相对稳定而政党格局则处于不断变化中，国外相关研究的重点往往在后者。而在国内，国外政党制度并不是一个不言而喻的东西，恰恰相反，由于不了解以及与国内情况的巨大差异而有着很大的关注必要。所以，我们的国外政党体制研究除了与国外研究界一样重点关注政党格局及其变化外，不应整个忽略政党制度这个问题。否则会引起混淆，进而降低研究成果的接受效果。比如，数年前德国政党研究界概括出的德国政党从“两个半政党制”(Zweieinhalbparteiensystem)到“流动五党制”(fluides Fuenfparteiensystem)的转变指的不是政党制度而是政党格局的变化，国内相关论文将之说成是政党体制转变，一时，德国政党从两个半政党制到流动五党制的转变的说法，充塞于中国学界。殊不知，这里指的不是政党制度或体制，而是政党格局的变化。所以，本文在重点突出格局变化的同时兼顾政党制度，以期完整展现战后德国政党体制方面的一些本质特点，提炼出所谓的“核心构成(core components)”。(1)Stöss Richard， Haas Melanie and Niedermayer Oskar，Parteiensysteme in Westeuropa: Stabilität und Wandel， in Niedermayer Oskar， Stöss Richard and Haas Melanie (Hrsg.)，Die Parteiensysteme Westeuropas， Wiesbaden: Verlag fuer Sozialwissenschaften， 2006， S.13f.

一、政党制度的建立

与奥地利和瑞士不同，战后德国政党政治的展开极其强烈地肩负着避免纳粹德国死灰复燃这个使命。由于纳粹德国的出现是魏玛时期单纯民主，或曰直接民主的结果，战后德国政党政治首要的任务就是对单纯民主或直接民主的负面效应进行防范和约束，也就是说，要改变魏玛时期单纯由普通百姓的选举来简单决定政党和国家政治的局面。于是，宪法层面在其新制定的基本法中，对政党活动进行了规定，旨在通过宪法法院来监督和制衡民选体制下的政党政治。(2)Edgar Buettner und Michael Wettengel (Bearb.)，Der parlamentarische Rat: 1948—1949 Akten und Protokolle (Band 13)， Boppard: Herald Boldt 2002， S.514-517.如此在宪法中对政党活动进行规定，借此将政党政治纳入宪政体制中，进而使得战后德国的政党体制成为其宪政体制的一部分，这在世界上属于首例。之前，世界上还没有一个国家在宪法中写入有关规定政党活动的条款。由于“基本法”第21条有关政党活动的规定还属于宽泛界定，1967年德国又公布实施了“政党法”，对宪法中有关政党活动的条款进一步细化。如此使政党活动宪政化和法制化，有效遏制了单一民主非理性地使某一政党走向专制的可能。后来不少西方国家纷纷效仿，制定“政党法”，比如奥地利，以使民主体制下的政党政治既能顾及民主(民意)，同时又有精英在制衡，不至于滑向一部分人(党派)对另一部分人的统治。

德国宪法(基本法)和法律(政党法)层面对政党活动的规定主要体现在框架规定和细则两个方面。框架规定主要有二个基本原则：其一，政党组织必须符合民主原则，禁止企图危害和废除民主自由秩序的政党活动；其二，禁止企图危及德意志联邦共和国存在的政党活动。违背这二项基本原则的政党活动就是违宪，就要加以取缔，比如联邦德国宪法院曾于1952年10月判定极右的德国社会主义帝国党(Sozialistische Reichspartei)违宪并强制解散，1956年8月同样如此判定德国共产党(kommunistische Partei Deutschlands)违宪并强制解散。宪政化的政党制度避免了极端政党的出现，维护了国家政体稳定。据此，德国联邦法院的使命表面上是维护宪法，实际上是在制衡政党政治。因此，从一开始就明确宪法法院法官不能全部由法律界人士出任，其中只有一半是单纯法律界人士，其余一半大多是政界人士。联邦法院不参与到政治决策中，但对政治活动(政党活动)是否违规做出判决。

除了如上宪法规定的二个基本框架原则外，德国法律还规定了政党参政的基本原则，即混合选举制，所谓的二张选票制。第一张选票投给选区候选人，第二张投给政党。第一张选票得票人不管属于哪个政党，不管票数是否过半，只要在本选区中得票数最多，就直接进入议会，哪怕其所属政党(第二张选票)所得选票组成的百分比不够，也可作为额外党派议员(Ueberhangmandaten)进入议会。第一张选票的作用保证了不受政党制约的广泛民主，只有第二张选票才直接投给政党，决定着政党进入议会的席位数。尤其是第一张选票选出的候选人必定进入议会，而且要算在其所属政党的第二张选票带来的份额上。如此这般，政党参政的可能得到了限定，被纳入到了民主框架下。此外，德国宪法还制定了5%的“门槛条款”，以确保政党政治中的主导原则。按照这项条款，一个合法参选的政党只有得票数超过了5%才能进入议会。

在政党进入内阁参政方面，德国与奥地利，瑞士不同，不是按照固定的比例关系来执行(奥地利的议会席位比例，瑞士的联邦委员会政党比例公式)，而是由执政联盟中各政党协商确定并写入联合执政协定中。这又赋予了执政党在参政方面较大自主空间。1961年之前，政党之间的执政联盟条约是不公开发表的，之后，有些执政联盟条约开始公开发表了。到了1998年之后，政党之间的联盟条约都公开发表了。

德国不仅是世界上第一个在宪法(基本法)中对政党活动进行界定的国家，也是世界上第一个专门制定“政党法”的国家。1967年，为了对宪法中有关政党活动的界定做出进一步更为具体详尽的规定，德国制定了“政党法”并付诸实施。内容基本按照基本法第21条有关政党民主，政党财务和党禁三方面展开。后来，“政党法”根据新出现的情况经历了几次修改，每次都与政党财务问题有关，比如政治献金，国家经费补助，财务报告等。但党内民主，政党财务和政党查禁这三大部分内容没有变。截至2002年，德国《政党法》共由八部分合计41条组成：第一部分：总则(第1—5条)；第二部分：政党机构组织原则(第6—16条)；第三部分：候选人产生方式(第17条)；第四部分：国家财政经费的政党补助(第18—22条)；第五部分：政党账目的呈报(第23—30条)；第六部分：不合法账目呈报的处理与处罚(第31条)；第七部分：违宪政党的取缔(第32—33条)；第八部分：最终条款(第34—41条)。

有关政党内部组织方面，主要对政党的命名，组织方式，党章制定，党员权利等进行了具体规定。其间，无处不贯穿着一条民主主线，以防专制，不透明现象出现；有关政党财务方面，主要对国家财政资助，党费及政治献金问题进行了具体规定。德国合法成立与运行的政党每届选举得票率超过5%进入议院后可按照赢得选票的数额获得国家财政资助，数额以获得的每张选票来计，也就是说，获得的选票越多，所获资助额也就越高，但总数不得超过其年收入总额；有关党禁方面主要明确规定某政党违宪予以取缔的执行问题，如果违宪行为只局限于某州，将由该州执法部门执行，如果横跨数州，将由联邦执法机构执行。

总之，战后德国政党制度深深打下了防止类似纳粹这样的极端政党再度出现的烙印。既要遵从民主原则，又不奉行简单民主或直接民主，旨在使政党政治走上一条理性健康的道路。即便新近出现的选择党也没有出现明显出现走向极端的征兆，至少至今如此，所以在德国政党舞台暂时获得了存在。可以想象，一旦走向极端，德国现有的政党制度会对之做出清洗。

二、政党格局的形成及演变

较之于政党制度，政党格局则是处于不断变化之中，导致这个变化的因素主要是社会政治阵营的不断演变和重组，迄今，战后德国政党格局已经出现3次明显的变化。二战结束时，战后德国由于将防止纳粹重演放在了一个很高的地位上，社会上的极端政治势力不断被排除和分化，按照德国宪法规定的5%“门槛条款”来看，德国长期以来，政党格局维持在所谓的“二个半”政党制上：两大政党(基民盟/社民盟和社民党)+ 一个小党(自由民主党)。基民盟/社民盟属于中偏右，社民党属于中偏左，自民党属于右翼政党。总体而言，战后德国在直到1983年这长达30多年的时间里，政党力量是右翼略占强势，在1983年之前的历次大选中，基民盟/社民盟无疑是第一大党，得票率都基本保持在45%及以上；社民党清楚地属于第二大党，得票率基本保持在35—45%之间；自民党位居第三，但明显是一个小党，得票率基本在5—10%之间，所以被称为半个议会政党(见表1)。

表1 1949—1980德国议会政党联邦大选得票率(%)及联邦议院席位

1983年，随着新兴左翼政党，绿党越过5%这个门槛进入议会，二个半政党的局面开始被两个大党+两个小党的局面所取代，政党力量从原先右翼略占盛势转为左右翼基本平衡相持的局面，这是战后德国政党格局出现的第1次变化，也是50—60年代经济腾飞之后社会渐渐滋生均衡需求的产物，进而导致社会左翼阵营有所壮大。其间，绿党显然属于议会小党，排在第四位，其余第一，二，三大政党的格局虽然没有改变，但是，社民党的得票数开始减少(见表2)。

表2 1983—1980 德国议会政党联邦大选得票率(%)及联邦议院席位

1998年选举结果使得联邦议院出现了第5个政党：民社党(民主社会主义党)。这是在原东德共产党消失后衍生出的新党，当时主要活跃在原东德地区，无疑属于左翼政党。自1990年两德统一以来，该党在1998年大选时首次越过5%门槛，进入议会，进而使战后德国政党格局出现了第2次变化。虽然该党在紧接着的2002年大选时由于党内派系分歧选票只有4%，没有进入议会，但在2005年大选时，与西部不满于施罗德有些偏右的做法而从社民党中退出成立的新党(党首拉封丹)共同参选，得票明显超过5%，再次稳稳进入议会。2007年，民社党与西部这个刚刚成立的劳动和社会公正选举联盟(Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit)正式合并，更名为左翼党(die Linke)。由于此举改变了民社党只有东部地区选民的局面，开始获得西部地区选票，该党开始稳稳地成为议会党，至今未变，而且选票平稳上升。据此，德国党派研究专家尼德梅耶尔(Oskar Niedermayer)在2008年指出，德国政党格局开始走向流动五党制(das fluide Fuenfparteiensystem)。(3)Oskar Niedermayer (Hrsg.)，Die Parteien nach der Bundestagswahl 2005， Wiesbaden: Verlag fuer Sozialwissenschaften 2008， S.9-36.所谓流动是指有政党得票率会偶尔低于5%而进入不了议会，比如民社党和自民党(见表3)。

欧洲难民潮以来， 德国新出现了一个右翼政党，选择党(Alternative für Deutschland，简称AfD)，该党2017年大选时以12.6%的得票率高调进入联邦议院，一举成为第三大党，这使战后德国政党格局第3次出现了重组，而且这次不仅出现了六大政党的新格局，还使传统两大政党受到了重创，使其从明显掌控绝大多数选票的境地落入微弱优势的困境。因此，这次政党格局新变使社会受到了前所未有的震撼，这不单纯是传统两大政党的主导局面进入即将打破的境地，而且取而代之的有可能是直接扛着右翼大旗的选择党。接下来德国政党格局何去何从？不确定因素开始增多，尤其是选择党在联邦层面的业绩开始延续到州层面，与此同时，两大政党的溃势在其他层面也有所延伸。对于这一点，不仅德国国内公共界，而且整个世界都在紧密关注。

表3 1998—2013 德国议会政党联邦大选得票率(%)及联邦议院席位

三、政党格局演变范式

战后德国政党格局的形成和演变，基本体现了社会政治文化态势：拒绝极端政治，弘扬社会理性。这就使得不极端偏向哪一方而奉行中间道路的基民盟/社民盟与社民党成为显然的两大政党。基民盟/社民盟的理性政治在于推举经济理性的同时，并没有极端地拒斥社会理性，因此属于中偏右；社民党的理性在于以社会理性为第一位的同时，同样也没有排斥经济理性，因此属于中偏左。长期以来两个半政党格局中的“半”(自民党)是对应于德国社会中特有的一个群体：中小企业主。德国中小企业由于数量众多，在整个国民经济中占比远远超过大型企业，如此高份额的中小企业，这在世界范围内是绝无仅有的。这么一个特殊的业主群体在社会选民同比中又绝对属于少数，因此需要有一个政党作为其代言人。这就使战后德国出现了两个半政党的格局。

这两个半政党之间在政治诉求和纲领方面，有着特定交接点和共享面，长期以来，政党格局的变化保持在微弱层面，基本属于这些政党之间选民的游移，而且体量不大，出现了政党格局基本稳定的局面。80年代初，绿党的崛起引发了德国政党格局从两个半向两大+两小局面的转变主要是由于原社民党选民中的一部分游移了出去。社民党本来就是德国两大政党中偏左的政党，而绿党正是基于左翼精神中为集体而牺牲个体以及为全局而牺牲局部的原则成长起来的，这就将原社民党选民中具有如此倾向的选民拉了过去。因此，战后德国政党格局自1983年以来的演变基本是两大政党中一些选民分化出去的结果， 自民党和绿党所代表的群体相对稳定而且份额又小，选民的游移不会对整个政党格局产生影响。

两大政党中选民向外分化进而导致德国政党总体格局发生变化的情形，首先出现在社民党那里。自绿党进入议会成为议会政党以来，社民党的得票率首次出现明显下滑，而基民盟/社民盟和自民党那里基本没有出现这样的情形。第二次这样的下滑出现在原社民党党首拉封丹的倒戈，他因不满施罗德偏向右的做法而退出社民党并与源自东部地区的民社党联合成立左翼党，拉封丹的出走又将一部分社民党选民拉向了民社党(左翼党)，使得该党选票逐步上升。与此同时，从1998年大选开始，基民盟/社民盟的选民首次出现明显外移。自那以来，本来无足轻重的德国极右翼政党德国国家民主党，简称NPD(Die Nationaldemokratische Partei Deutschlands)又开始赢得关注，与此同时，基民盟/社民盟的得票率开始离开一直保持的40%以上，跌至35%左右，从此再也没有重返过40%以上。这应该是原基民盟/社民盟选民中认为该党不够右的人游移了出去，走向极右翼政党的结果。如果说由此壮大起来的德国国家民主党(NPD)还没有壮大到越过5%门槛进入联邦议院成为议会政党的话，那么，新近2017年的大选结果不得不引起更为严峻的关注：2013年才诞生的德国选择党，在该次选举中一举获得12.6%的选票，不仅一举进入联邦议院成为议会政党，而且成为德国排在两大传统政党之后的第三大党。这一主张德国退出欧元区，重新启用原西德马克的极右政党无疑从德国传统第一大党基民盟/社民盟那里拉走了不少选票。

自德国政党格局于1983年发生第一次变化以来，德国传统两大政党的得票率以社民党为先出现了持续性明显下滑，这清楚地表明了两大政党选民的外移。就新出现的议会政党大多属于固执一端的极端政党来看，这些从两大政党中游离出去的选民要么嫌弃社民党不够左而投向了更为左翼的阵营，要么嫌弃基民盟/社民盟不够右而转向了更为右翼的阵营。这一方面显示出当代德国政治文化越来越多元，另一方面也表明德国曾经由两大政党主导的政治主流(理性为上，拒绝极端)开始有所下滑，不再那样呈绝对主导。正是为了拯救和维护这样的主导，近几年中才多次出现两大政党联合执政的局面。

未来德国政党格局的变化是否会依然沿着这样的范式前行，从两大传统政党中继续分化出一些选民转向更为极端的小党，这主要取决于社会政治矛盾的解决程度，目前主要是欧元危机和难民问题。恰是这两大问题的存在使得两大政党中不断有人持续游离出去。可以想见，这两个问题解决得好，两大政党有望重回当年的优势，否则，德国政党格局会更加支离破碎， 大量小党进入议会，联合执政变成三个以上政党联合执政，这些情形都有可能出现。而这样的多党联合执政会与瑞士不一样，瑞士是基于社会民族多元，德国没有这样的民族文化基础，一旦出现多党力量均衡联合执政，必然会迫使政党之间进入彼此妥协状态，导致政治主导价值缺失，进而不仅会削弱政党的政治执行力，而且也会使德国在欧盟乃至世界政治舞台的影响力减弱。从另一个角度看，德意志的大国情结或许又会助推两大政党回到原有的优势。未来德国政党格局的面貌最终由变化中的社会政治文化决定。