PPP的变迁轨迹与口径界定

杨婧

一、PPP的变迁轨迹

近年来，PPP作為再一次备受瞩目的热点问题已经与之前的PPP有了很大的区别。根据目前对其的划分，PPP经历了大致五个阶段。

第一阶段：从1984年到1993年，PPP还处于探索阶段。随着改革开放大量外企进入我国，这些外国企业具有雄厚的资金基础和技术基础，由于良好的政策环境，一些地方政府在进行公共基础设施的建设过程中，与一些外国企业签订合作协议，因此当时的社会资本以外国资本为主，主要集中在交通、电力等基础设施领域。这其中深圳沙角B电厂被认为是中国第一个PPP项目，具有里程碑式的纪念意义。就现在看来，该项目其实是广义PPP模式中的BOT项目。这一时期的PPP项目尚未引起国家的重视，未在国家政策层面广泛推广，只是属于一部分地区的探索试行。

第二阶段：从1993年到2002年，属于试点阶段。在实行分税制改革之后，中国政府开始在小范围内进行试点。原国家计委选择了五个项目进行试点，引发了第一轮的PPP热潮。但是受到1997年亚洲金融危机的影响，PPP的发展经历了向下调整，直到2000年，我国的PPP模式重新起步。本轮PPP投资的社会资本仍然以国外资本为主，但是国内的民间资本也尝试进入。这一阶段的PPP项目仍是BOT项目，如来宾B电厂项目。

第三阶段：从2003年到2008年，属于推广试点阶段。该阶段中国经济保持高速发展，在公共设施方面出现缺口。与此同时，党的十六届三中全会明确提出允许民营资本进入公共领域，由此PPP模式开始进入国家大力推广阶段。2004年由中国建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，被视作为PPP项目的开展确立法律法规依据。该阶段的PPP出现了许多特许经营项目，如北京地铁四号线项目。

第四阶段：从2009年到2012年，是PPP模式的低潮期。由于受到2008年金融危机的影响，中国政府推出“4万亿”刺激经济政策，这使得地方政府财政资金充足，地方融资平台活跃，民营资本生存空间受到严重挤压，许多以民营资本为主体的PPP项目被迫停止，PPP模式受到重创，再一次经历了向下调整阶段，进入低潮期。但是这一阶段也暴露出了PPP模式中存在的问题，为下一阶段的发展积累了宝贵经验。

第五阶段：从2013年至今，中国发展进入新常态，经济增速放缓，城镇化持续推进，公共设施需求增加，同时地方债务严重，土地财政难以为继，PPP模式作为民间资本进入公共领域的良好方式，再一次掀起热潮。以2015年为PPP模式发展的元年，这一阶段，国家政府发布了许多规范发展PPP的文件。其中，最为重要的是2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，这将PPP模式提升到了前所未有的战略高度。PPP项目无论从数量还是质量上都有了一个飞跃，广泛涵盖了公共领域的各个方面，如能源、水利、交通、环境、医疗等。

二、 PPP的口径范围

目前在我国，主要存在有以下三种范围：传统的公共部门提供公共服务模式，本应推向市场但仍然以PPP名义进行各种奖励补贴，真正的公私合作。

第一种类型由公共部门提供公共服务，这是公共服务提供的传统方式，也是经典方式。在西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，传统方式仍然是主导方式。通过公共部门治理体系的优化建设，公共部门提供公共服务可以做到高效率，低成本、公开透明，提高财政资金的使用效率。公共部门提供公共服务，也会存在各种问题，使得效率目标难以实现，即出现政府失灵的问题。

第二种是本可以完全市场化的项目，像一些营利性质的基础设施（高速公路等），自身可以实现盈利，但是未推向市场仍然以PPP项目形式进行。对于存在政府失灵，公共部门难以有效提供公共服务的基础设施领域，可以通过将其完全推向市场的方式进行私有化改革，完全由私营部门提供公共服务，政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入引导、完善实施监管等措施来维护公共利益，这类模式原则上不需要投入财政资金。

第三种PPP是真正的公私合作，是指需要政府购买服务的PPP项目和采取特许经营模式的PPP项目。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

三、PPP的口径界定

由于我国采取大跃进式推进PPP的发展，将上述三种模式都称成为PPP模式，这造成了PPP的口径范围扩大，致使PPP概念混淆不清，不利于持续推进PPP的发展，且极大地扩大了地方政府财政支出的范围，进而对财政承受能力的判定标准产生影响，因此对PPP口径的清晰界定有利于本文PPP财政承受能力体系的构建。

首先我们需要明确的是，PPP的引入是为了提高部分公共领域的效率，缓解政府的债务压力，公共部门仍然是公共产品的提供主体，这是政府的职责所在。对于“公公合作”的模式，理论上并不归入真正的PPP模式，它仍然属于广义上的公共部门在公共领域进行的合作。因此，我们对PPP的主体定位是政府和私人资本的合作。那么政府与社会资本的怎样进行合作，既使得社会资本积极参与，又使得政府不需要进行补贴？这里我们创新性的提出一种看法，政府与社会资本的合作其实可以看做是政府信用的“出售”。PPP项目相当于提供了一个“广告”平台，政府凭借自己的资源与信用，吸引社会资本参与，解决问题，而社会资本可以借助这个平台，在取得合理的回报的基础上，能宣传自己，扩大自己的知名度。例如在2018年俄罗斯世界杯这样的大型赛事上，俄罗斯政府提供场地周围的广告牌位，各企业通过赞助赛事来获得广告牌位，由此政府得到赞助解决了资金问题，企业也得到了自身品牌的宣传。

其次，对于PPP模式中社会投资主体，虽然真正的PPP要求私人资本作为社会投资主体，但是由于历史原因，在我国目前的经济结构下，社会投资的主体仍然是国有企业，专业技术和人才也集中于其中，所以现阶段我们不应该将国有企业完全排除在外，未来我国PPP的社会投资主体慢慢会转变为私人资本。同时，由于PPP中政府和私人资本双方具有平等的伙伴关系，要求社会投资主体具有独立性，而不应该是政府部门主导的或者控制的，因此，要成为社会投资主体的国有企业应该与当地政府没有关系，属于独立个体。

最后，私人资本参与PPP项目中，虽然公共领域的供给不以盈利为目的，但是必须保证私人资本要获得合理的收益，否则对于私人资本的吸引力低，参与度不高，但是也不能超过行业平均水平，使之从中谋利。总之，过高的收益率会给财政支付带来较大压力，突破财政承受能力，过低则容易使后期项目采购环节流标，造成较大的成本损失。因此要想评估一个PPP项目的可行性，归根结底是怎样确定合理的收益率，而不是重点对财政承受能力进行评估，如果对财政能力评估中的收益率的确定合理的话，那么财政承受能力论证才有意义。但是因收益率的确定并不是本文重点，在此不进行论述。

因此，综上所述本文对PPP的界定是，公共领域里政府和社会资本的一种平等合作，二者共同组建成一个高质量的SPV，其中社会资本包括民营资本，独立的国有资本等，政府通过确定合理的收益率，使得社会资本获得回报，政府解决公共产品提供问题。