厦门“单一窗口”建设：制度压力与策略

张 臻

（厦门海洋职业技术学院 工商系，福建 厦门361000）

国际贸易“单一窗口”（简称“单一窗口”）设立的目的是实现国际贸易便利化。 有关单一窗口的理论研究与实践同步推进，相关研究集中在构建技术、组织管理和经济效应等方面[1]，都是基于“经济-理性”的角度，很少考察非纯理性因素的影响。 本文引入新制度主义的视角分析中国（福建）自由贸易试验区厦门片区国际贸易“单一窗口”（以下简称，厦门单一窗口）建设过程重要的环境因素--制度压力，解析其影响并提出应对策略。

一、国际贸易“单一窗口”概述

单一窗口是实现国际贸易便利化的重要举措。联合国贸易便利化与电子业务中心（UN/CEFACT）把它定义为使国际贸易相关主体（贸易和运输等参与主体）在单一服务窗口提交进出口和转口贸易所需的各类信息和材料的一项做法。如果为电子报文，则只需一次性地提交各项数据”[2]（P37）。自2005 年第33 号建议书《建立国际贸易单一窗口的建议与指南》发布后，更多国家认识到了单一窗口对外贸的重要性，不断探索完善自己的单一窗口系统。

单一窗口的核心是通过进出口相关监管部门的数据共享，提高申报和通关效率，提升国际贸易效益。我国的单一窗口系统主要借鉴新加坡贸易网（TRADENET）的公共平台模式，但由于行政区域范围较大、各地区差别明显，平台分为中央和地方两个层面，各有侧重。 随着单一窗口平台的发展，我国的跨境贸易便利度逐年提升。世界银行发布的2019 年《全球营商环境报告》（Doing Business 2019，以下文中简称《营商报告》，图中标注为DB2019）显示我国2018 年的跨境贸易便利化排名第65 位，比去年上升了32 位。 报告特别指出中国通过建立单一窗口减少了进出口合规时间和成本、取消了行政收费、增加了贸易透明度并且鼓励了竞争。

图1 我国跨境贸易合规耗时比较

图2 我国跨境贸易合规费用比较①根据世界银行《营商报告》2018 和2019 年跨境贸易数据整理制作。

国内外学者多有关于如何从技术上架构单一窗口信息系统和从组织流程上进行优化改造的研究[1]。随着我国在《贸易便利化协定》（TFA）上承诺完成单一窗口建设的时间临近，国内学者如朱明侠、刘恩专等分析了其他国家建设单一窗口的经验；刘攀登、匡增杰等则阐释了北京、上海等区域性单一窗口建设的具体实践；王伟等对单一窗口对出口竞争力的影响做了实证分析。 这些研究多是基于“经济-理性”的角度展开的，缺乏对非理性因素的探究。 分析非理性因素对厦门单一窗口建设过程中的影响，了解可能的应对策略能够为其他地区下一阶段的单一窗口建设提供借鉴。

二、制度压力与应对策略

与私营组织在市场竞争压力下寻求生存和经济效益最大化不同，行政组织的目标是在一定的道德规范、价值体系和文化要求下促进平等、公平和正义等政治价值的最大化。 基于新制度主义视角，行政组织通过适应外界环境的压力，与主导的规则和信任体系保持一致来获得保障其行政业务运行的稳定的资源支持。 制度压力在很大程度上就是驱动行政组织创新的主要动力。

制度压力有规制、规范和认知三类来源[3]（P214）。 规制压力指政府通过法律法规政策等实现对组织活动的奖励、处罚和控制；规范压力指同行协会等通过专业规范和行业标准等实现对组织活动的指引；认知压力指公众由于社会理念、传统文化等达成的普遍共识对组织活动带来的影响。 由于国际贸易“单一窗口”几乎不涉及普通公众认知，本研究讨论的制度压力主要指规制压力和规范压力。

在制度压力应对策略上，早期学者强调组织的对策是依从制度环境，通过与其保持结构或行为上的一致，后期学者指出除了被动接受，组织也能发挥主观能动性积极应对压力并提出了不同的反应策略。 这些策略主要是针对企业对制度响应所作的观察和建议。 其中Suchman[4]归纳的三种对策即依从、选择和控制较适合用于行政组织制度压力下的对策分析。 依从策略表现为响应制度权威的要求，为了避免不确定性而模仿制度榜样。 通过积极响应要求获得制度环境认可，建立声誉获得资源。 选择策略是对环境进行细分，把对自己有利的细分环境选为经营环境。 控制策略要求用适当方法部分改变既有制度环境，达到组织与环境的匹配。 涂智苹等[5]总结国内外研究时发现尽管企业面对不同的制度压力反应不尽相同，但是依从型的反应最多，其次是选择性回避；采取主动策略的企业很少，尤其是中国企业，在合法性压力下大多表现为服从。

表1 制度压力与对策

三、厦门自贸区“单一窗口”建设情况

作为和福州“单一窗口”并列的福建省国际贸易“单一窗口”平台下的两个运营体之一，厦门“单一窗口”初期由厦门市政府牵头、厦门商务局所属口岸办主导，海关、边检、海事等口岸联检单位共建，市发改、经信、商务、财政、口岸、交通、港航、税务、金融、外管等36 个部门和机构共同参与，整合了关、港、贸资源，并依托自贸区原有电子口岸信息平台建成运行。2017 年初，口岸办将主导权转交厦门自贸区管委会，口岸办仍是共建单位之一。

厦门单一窗口建设初期主要是依托原有电子口岸平台来推进的。 厦门电子商务中心自2005 年更名为福建电子口岸股份有限公司起就负责福建省大通关电子口岸平台的建设和运营， 并在2010 年实现与台湾地区通关平台关贸网路的对接，建立了对台数据交换系统。 该平台也成为全国第三个由交通部授牌的数据中心，即“交通电子口岸厦门数据分中心”。2010 年时，电子口岸直接服务的物流企业就已经包括了厦门口岸所有的码头、机场和报关行等，间接服务的外经贸企业过万家。 因此，相对于全国大部分地区，前期信息积累为厦门单一窗口建设提供较好的支撑。 单一窗口建设目标是构建一个整合海关、港口和企业资源的现代化信息服务平台，为从事贸易、制造、物流和中介服务的企业提供便利服务，促使我国官方机构服务进口、出口和转口贸易能力的持续提升。 自2015 年上线运行以来，厦门单一窗口分别推出两个版本，即1.0 初始版和2.0 升级版，服务内容包含进出口货物申报、交通运输工具申报、关检“三互”合作、进出口贸易许可发放、金融服务、政务服务、对台往来专区（同时负责与“一带一路”国家往来的相关服务）、港口物流、公共查询等九大功能板块。 平台操作便捷，提供批量导入服务，实现数据可交互、储存，节省重复录入，形成在一个窗口完成申报和办结的一站式服务体系。 厦门单一窗口发展过程见表2。

表2 厦门单一窗口建设情况

时间 建设目标 进展 说明深2016-2018变革2018-通过“单一窗口”平台2.0 版实现应用功能拓展和优化拓展和优化应用功能至68 项，增加金融保险、港口物流、综合查询、移动APP 等服务功能。进一步推进流程简化，提升便利化服务水平，形成在一个窗口完成申报和办结的一站式服务体系，基本实现通关作业无纸化通过“单一窗口”平台3.0 版打造厦门口岸公共信息服务生态圈已启动平台3.0 版规划编制 加强平台顶层设计，统一平台技术架构，规范平台建设标准，对标国际先进，打造厦门口岸特色

四、制度压力与实际应对策略分析

1.“单一窗口”初建

2014 年12 月，中共中央国务院发布《落实“三互”推进大通关建设改革方案》（以下简称“大通关”），要求沿海各口岸在2015 年底前建成单一窗口。2015 年4 月，国务院对口岸工作做出进一步部署，发布《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》，要求逐步建成“单一窗口”服务体系，促使负责口岸工作的有关机构实现信息共享和共用。

作为信息化基础较好的沿海口岸，厦门单一窗口建设面临的主要制度压力是国家的“大通关”政策带来的规制压力。 由于建设之前，上海自贸试验区已于2014 年建成单一窗口并投入使用，成为全国31 个省市中首先启用单一窗口的地区。 因此初始阶段，厦门主要学习借鉴甚至复制了部分上海经验来搭建“单一窗口”的基本框架和主要功能。

通过依从策略采取模仿先进的方法，有效缩短了摸索试错过程、减少了试错风险，快速地解决了建设初期的问题。 2015 年4 月21 日厦门自贸试验区挂牌成立的同时，厦门单一窗口也上线了。 通过“单一窗口”平台1.0 版，自贸区实现了通关环节从线下到线上的转变。

在初始阶段，厦门单一窗口虽然模仿却不是跟随，而是积极响应制度要求（“三个一”）。 在全国通过联合执法实现关检“一站式”查验，关检试点特定商品的“监管互认”试点，完善了“一站式”查验制度化。 因此2015 年11 月，厦门单一窗口与上海自贸区单一窗口建设经验一同入选商务部自贸试验区首批8 个“最佳实践案例”；2016 年，厦门单一窗口建设经验还被国家质检总局向全系统推广[6]。

2.“单一窗口”深化

这一阶段国务院及国家发改委在单一窗口方面的政策（如国发〔2015〕72 号：《支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》；国发〔2016〕21 号：《国务院批转国家发展改革委关于2016 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》）关注的是“单一窗口”工作方案和相关制度以及将国际贸易“单一窗口”建设从沿海地区推广到中西部地区。 由于厦门单一窗口已经处于全国领先的位置，这个阶段没有明显的规制压力。

2.0 版历时近两年。 对照《单一窗口计划与实施指南》（以下简称《指南》）中的单一窗口发展阶段路线图给出的五个层级可以看到，在初始阶段初步达成第一层级“无纸化报关”目标的基础上，2.0 版完全达成第一层级，并实现了第二层级“监管型单一窗口”的相当一部分功能（如贸易许可、预约查验、跨境电商监管等）、第三层级“港口单一窗口”的部分功能（平台能为海港和空港的贸易服务）以及第四层级“充分一体化单一窗口”的部分功能（如把互联互通水平拓展到金融保险等商业领域），并且通过加入亚太示范电子口岸网络（APMEN）在一定程度上做到了第五层级“跨境单一窗口交换平台”的地区性跨境电子信息交换。

《指南》是由联合国组织相关国际专家和学术机构联合编撰的，其中整合提炼了来自发展中国家和发达国家的优秀实践和先进经验，因此可以认为深化阶段的单一窗口建设是在以《指南》为代表的规范压力主导下进行的。

在深化建设的过程中，遵循了联合国《指南》的指导意见，设立门自贸委信息化服务中心作为项目管理小组，承担“单一窗口”的资产管理和监督管理。 同时根据我国相关制度和厦门口岸的实际发展需要对单一窗口的功能进行了筛选，基本覆盖了《指南》提出的单一窗口功能类型。 在一定程度上同时应用了依从策略和选择策略。

3.“单一窗口”变革

由于行政区域范围较大，同时各地区的发展进程存在较大差异，因此我国在“单一窗口”建设过程中，主要采取由沿海口岸开始独立建设，然后其他省市跟随开展的做法。 2016 年底，为了落实我国在TFA 上关于全国各口岸在2017 年底前建成单一窗口的承诺，在国务院统一安排和部署下，我国国际贸易“单一窗口”标准版立项启动，并被列入国家“十三五”重大项目。

标准版由中央统筹推进，建设“单一窗口”基本功能，由口岸执法服务、不同部分信息共享和共用、与境外机构互换信息等三部分构成。 各地已建成的“单一窗口”按统一的标准版规范进行升级改造，相应功能板块逐步向标准版过渡；尚未建设的推广应用标准版。 项目在2017 年5 月试点，并快速推广到全国范围。 2017 年底，标准版已在全国（港澳台除外）上线。 之后地方单一窗口仅承担部分特色服务[7]。

2017 年10 月底，厦门单一窗口和上海、深圳、广州等口岸的单一窗口一样完成了和国家标准版的对接，货物申报、运输工具申报、许可证件的申领、企业资质办理、查询统计、出口退税和税费支付等单一窗口的主要功能及相关数据接入标准版。 数据管理方式也随之发生了改变，从原来地方主导的地方部门之间数据共享变成职能部门主导的中央层级的数据共享。 由于主要进出口数据申报在标准版完成，地方单一窗口的数据获取权力受到极大限制。

规制压力迫使厦门单一窗口平台重新调整建设方向。 2018 年，平台启动3.0 版规划编制，把这一阶段的建设目标设定为打造厦门口岸公共信息服务生态圈，提出“对标国际先进，打造厦门口岸特色”的口号。显然，平台希望通过新模仿对象的寻找或者与相关领域的国际专家交流来实现这次调整。

图3 厦门“单一窗口”建设：制度压力与实际反应策略

四、对策建议

通过上述分析可以看到规制压力是厦门单一窗口平台建设的实施过程中最主要的制度压力。 在面对规制压力和规范压力时，平台建设单位主要采取依从策略。 和企业不同，厦门单一窗口建设方作为地方层面跨行政组织信息系统协调机构既不能通过选择环境来抵制规制压力（如谷歌退出中国），也不能选择性地执行政策来回避规制压力（如某些企业对环保信息披露规定的执行）。 因此服从上级要求，尤其在外部环境不确定的情况下通过模仿和超越榜样获得肯定取得资源，是显见的有利策略。 但目前“单一窗口”地方版和标准版的分化是一种较特殊的情况，为地方版的发展保留了一定的空间。 厦门“单一窗口”在依从政策交出数据入口的同时可以采取选择策略和控制策略为地方版发展创造空间。

1.控制策略：争取属地数据权限

由于地方版保留了一系列为地方口岸和企业服务的功能，厦门单一窗口有充足的理由向国家单一窗口争取标准版相关进出口申报后数据的权限。 标准版接管了进出口申报等主要功能，地方版所积累的用户被引流、网络外部性受到损害。 只有充分了解属地和关区进出口货物信息、企业资质情况和税费支付等，才能实现地方版设定的功能即为企业提供口岸通关和港口物流更全面的物流服务。

2.选择策略：优先开发完善用户基础广泛的服务功能

为了弥补单一窗口变革造成的影响，厦门单一窗口在新功能开发上要有甄别意识，优先选择用户基础广泛的功能。 同时对已经建成且被允许保留的那些服务功能通过宣传推广提高用户认知，选择认可度

高的进行完善。 通过这些选择尽快扩大用户数量，从而改善用户效用，形成良性循环。3.控制策略：密切关注标准版的发展规划，避免功能类似

尽管地方版和标准版已经进行了大方向上的分工，地方单一窗口仍需与国家单一窗口规划机构保持沟通，因为国家“单一窗口“标准版资源充足，开发建设周期远远短于地方版，完成度也高于地方版。 如果地方版开发类似标准版的功能，虽然规划安排上更早，但是重叠的设置将被轻易取代。 密切关注标准版发展规划，与之保持即时沟通可以避免做无用功。

这些对策可以与依从策略同时进行，不妨碍对标国际先进经验。 如同企业在面对制度压力时可以有多种不同策略，作为行政组织在服从制度压力时也应该发挥主观能动性为自身争取更大的生存空间和资源。

另外，这些策略同样能够帮助正在面对“单一窗口”双层结构变革的其他地方“单一窗口”开拓思路，应对制度压力下新的“单一窗口”格局，促进国际贸易便利化在地方层面的发展。