国库工作推进预算绩效管理发展的策略

冯丹 靳红霞 张瑞华

一、预算绩效管理的内涵与发展

（一）预算绩效管理的内涵

预算起源于18世纪的英国，它是为了控制国王的征税权，限制政府支出而产生的一种政府资金管理制度。随后，美国引进该制度，并使其得到进一步的发展，并被一些大公司运用到企业管理之中。因此预算分为政府预算与企业预算。其中，政府预算指的是政府按照一定的法律程序编制与执行的年度财政收支计划，它是国家配置公共资源的重要工具。

绩效管理作为专业术语由奥布芮.戴尼尔斯于20世纪70年代后期提出，它是指针对组织预期目标所实施的兼具结果导向与过程导向的业务循环管理过程。预算绩效管理体系包括绩效目标制定、绩效实施（沟通、考核、评估）、绩效反馈、绩效改进。

预算绩效管理是将绩效管理理念引入政府预算管理中的新公共管理理论。它将预算目标编制、运行跟踪、绩效评价、绩效改进等融入预算编制、执行、监督全过程，实现“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算管理模式。

（二）预算绩效管理的发展

二十世纪八十年代开始，西方国家为解决传统公共管理中官僚主义、浪费、腐败三大难题，展开了一场以政府绩效管理为中心的革新。

我国的预算绩效管理目前经历了初创期与成长期两个阶段。其中，初创期为2003年至2011年。党的16届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的设想，财政部又分别于2005年、2011年出台《中央部门预算支出绩效管理办法（试行）》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》，规范试点运行，确立全过程管理机制。成长期为2012年至今。为增强实际操作性，对预算绩效管理提出具体要求，建立评价指标体系，财政部陆续发布《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》、《预算绩效评价共性指标体系框架》。2014年修订后的《中华人民共和国预算法》强调要将绩效管理渗透到预算实施全过程中。2015年财政部制定《中央部门预算绩效目标管理办法》进一步规范预算绩效目标管理。2018年按照党的十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，财政部将持续推进预算绩效管理发展至成熟阶段。

二、国库在全过程预算绩效管理中的角色

（一）执行

预算执行是预算绩效管理的中心环节，国库作为预算的实际执行者参与到政府绩效管理中。国库作为财政与预算单位的桥梁，秉持客观、独立原则，执行预算拨付业务。当预算编制和审批完成后，预算执行过程的控制与结果的保证就依赖于精良的国库制度。国库支付手段分为财政实拨支付、财政授权支付与财政直接支付。其中，财政实拨支付属于传统的国库分散支付制度;财政授权支付与财政直接支付属于国库集中支付制度。

（二）监督

在执行预算拨付过程中，依照《中华人民共和国预算法》、《国库监督管理基本规定》等相关要求，比照经审批的财政预算，对支出业务进行严格审核，杜绝一切不合规、不合法的資金流出，确保国库资金安全，防止预算执行偏离轨迹。由事前监督、事中监督、事后监督组成的国库全过程监督体系，为国家预算支出任务顺利完成提供有力支撑，严防财政资金运行过程中的“权力寻租”行为。

（三）信息传递

信息传递是全过程预算绩效管理顺利运行的关键，通过信息传递把各环节有机的串联起来，形成循环管理体系。而国库承担着向财政部门反馈信息的责任，财政部门通过与国库对接的系统及国库提供的各种报表可以了解到预算执行的进度及资金运转情况，对财经形势做出及时、准确研判，再对预算单位进行精准跟踪，得出最终的绩效评价。

三、从国库角度基于SWOT模型分析预算绩效管理现状

SWOT分析法就是通过对研究对象的内部优势与劣势，外部机会与威胁进行全面、准确、系统的分析，以便制定发展策略的态势分析。本文站在国库角度分析预算绩效管理现状，SW主要分析国库在深化预算绩效管理改革中自身的优势与劣势，OT主要分析预算绩效管理外部环境面临的机会与威胁。

（一）优势

国库集中支付制度深度改革。国库集中支付制度作为我国财政管理改革的三大制度创新之一，于2001年3月正式拉开改革的序幕，国际货币基金组织评价这场改革的意义在于“加强对预算支出的总体控制，改进公共资源分配，减少浪费和预防腐败”。2014年新编的预算法中首次加入“国库集中支付制度”，明确界定国库集中支付的管理范围，并为其提供了法律保障。从国际经验上来看，“国库集中支付”是推进预算绩效管理不可或缺的配套制度，它有利于降低财政资金运行成本、健全财政监督机制、强化财政预算执行。目前，集中支付改革基本实现全覆盖，为预算绩效管理提供了“制度+技术”保障，便于对预算执行进行动态监控管理。

（二）劣势

国库分散支付方式依然存在。国库集中支付制度深度改革的当下，通过财政实拨支付方式执行预算拨付的比例大幅减少，但此种支付方式依然存在，形成了预算单位实拨资金银行账户与零余额账户并存的“双轨制”。传统的国库分散支付方式导致资金拨付环节过多，层层拨付到预算单位需要一定时间，拉低了预算执行效率，并易造成资金脱管现象，财政不能实施有效监督。

信息系统不健全。信息有效传递是预算绩效管理循环运作的基石，现阶段未能建立完整的信息系统。国库集中支付系统是建立在财政部门与预算单位间的桥梁，但目前仅能提供简单的支付功能，及按功能分类的支出科目明细流水，还不能按科目汇总统计支出数据，无法实现数据实时共享及确保预算额度有效控制。而且现在的国库数据只是单线传送，没有来自财政的信息输送及预算单位的信息反馈，无法形成完整的信息链，不能为预算绩效管理提供有力的信息支撑。

（三）机会

战略上重视。党的十九大明确提出全面实施绩效管理的要求，将其视为推进国家治理体系和提升治理能力的有力举措。从提出绩效评价体系设想至今，经过多年的积极探索，我国预算绩效管理已取得显著成果。2017年我国财政支出已突破20万亿元，全面推进预算绩效管理成熟化迫在眉睫。目前相关部门正在研究制定顶层设计的指导性文件，并结合指导文件出台一系列补充制度，促进中央与地方政府落实全面预算管理要求。

国际经验借鉴。预算绩效管理在欧美国家已实行多年，在法律环境建设、信息系统构建、财政支出管理、监督体系设立、预算编制及评价等发面有相当丰富的经验可以提供给我国参考。目前，我国已建立预算绩效管理体系基本框架，结合中国实际情况，借鉴外国成熟经验，解决现实问题，寻找中国特色绩效管理发展道路，能够进一步提升预算管理的规范化和科学化水平。

（四）挑战

法律依据缺位。目前，我国尚未出台有关预算绩效管理的单行法律，财政部颁发的《中央部门预算绩效目标管理办法》等文件只能作为部门规章，政府绩效依据缺乏权威性，无法保障绩效工作高质量运行。虽然各省级财政部门已出台相关预算管理办法，个别省份更是颁布有关地方性法规，但是没有顶层设计的统一法规指导，使得整体绩效管理口径不一致，无法进行跨区域比较。

绩效观念薄弱。长期以来形成的“重执行，轻跟踪;重争夺，轻计划”的理念造成预算执行与预算评价存在脱节，导致预算单位产生财政资金不要白不要的思想，花费大量精力争夺项目资金，而忽视资金管理，以至于产生财政悖论现象。另外，公众对于政府预算的监督意识也比较薄弱，对每年出具的预算公开情况关注度较低，起不到公众监督作用。

评价体系不完善。广义绩效评价体系包括评价主体、评价客体、评价手段及评价结果。其中，评价主体方面为财政部门等具有相关职责的单位;评价客体为纳入预算管理的资金;评价手段为以评价指标为基础，评价方法为中心的科学化评价机制;评价结果为预算单位对预算资金的运用效率等形成的最终结论。目前，我国绩效评价体系存在缺陷。一是评价主体主要依赖于财政部门，第三方评价等方式尚在探索。二是纳入预算管理的资金范围受到限制，基本为一般公共预算支出。三是评价指标体系不完善，评价方法略显单一。四是评价结果应用程度不高。

四、深入推进预算绩效管理发展的策略研究

（一）强化预算绩效管理法律建设

明确的法律支持是深化预算绩效管理的强力保障，使得财政等监管部门有法可依，助力绩效管理有序执行。一是出台相关单行法律，全面、系统的对预算绩效管理进行阐述与规范，提升绩效管理的法律地位，削减钻法律空子的可能性，如美国的《政府绩效成果法》。二是建立全国统一的地方性法规指导地方政府进行绩效管理，提高地方预算执行效率，避免多标准约束下的监管错乱，方便中央对地方的评价及地方间的相互学习。在全国经济一体化，跨省项目层出的趋势下，统一地方性绩效管理制度尤为迫切。三是制定相应法律法规完善预算绩效管理执行环境法律体系，如出台明确国库在绩效管理中监督职责及具体范围的条例，为国库工作提供指导与保障。

（二）健全预算绩效管理配套制度

部门预算、国库集中支付、政府采购是我国财政支出改革的重要组成部分，也是确保预算绩效管理运行的三駕马车。目前，我国的这些配套制度仍不健全，需要继续深化改革。其中，编制部门预算是基础，执行国库集中支付制度是手段，采取政府采购制度是保证。而国库集中支付制度作为部门预算与政府采购制度的最终实现形式，需要加快其改革进程。一是逐步扩大集中支付的覆盖面，将全部的预算收支纳入国库单一账户中，实现预算资金全面管理。二是基于集中支付制度下完善国库对财政拨付资金的事前、事中、事后监督链，优化国库的服务职能。

（三）改善预算绩效管理信息系统

预算绩效管理信息系统应该是连接预算管理全流程的桥梁，向预算管理参与各方反馈有效信息，降低由于信息不对称造成的资源利用低效。改善现有的预算绩效管理信息系统的重点在于补充数据库内容和重设数据库传输端口。一是实现数据库内容全覆盖，建立预算单位基础数据库、预算绩效管理数据库、专家及第三方信息数据库，以便获取预算绩效管理全流程数据，及时掌握项目进度及资金使用效率。另外，国库也应该肩负起信息传导的重任，升级现有国库集中支付等系统的功能，加快国家金库工程建设，充分发挥国库服务职能。二是将国库端口接入预算绩效管理数据库中，实现预算执行全作业链信息管理，保证国库监管职能的实施，并为财政部门提供有力的预算绩效运行分析报告。目前的预算绩效管理数据库板式全国尚未统一，由各省自行建立，并且未接入国库端口。如河北省的财政管理信息系统一体化平台，跳过国库仅直接连接财政部门与预算单位，有待改进。

（四）完善预算绩效管理评价体系

全方位完善预算绩效管理评价体系，从以下几方面做起。一是增加评价主体，在以财政部门为主体的基础上，探索专家评估、第三方评估新模式，增强评价结果的科学性、民主性与公正性。二是扩大预算绩效管理范围，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的资金纳入绩效评价中，达到绩效管理全覆盖。三是完善绩效评价指标体系，并丰富评价方法。由国家制定“预算绩效个性指标制定规则”结合已有的《预算绩效共性指标评价体系》建立具有可操作性、可衡量性的立体化指标体系。目前评价方法主要为横向比较法，日后还需根据具体情况熟练使用成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等评价方法。四是建立评价结果反馈机制，提高评价结果在预算绩效管理中的地位，强化绩效问责。

（五）树立预算绩效管理正确观念

正确的观念可以为推进预算绩效管理提供一个健康、有利的环境。绩效观念作用于参与预算绩效管理全过程的政府、单位与社会公众两个群体。各级政府与单位要将“把每一分钱都花在刀刃上”理念贯穿于预算的编制、审批、执行、监督和评价的整个过程中，实现资源的最优配置与效益最大化。社会公众增强国家主人公意识，明确自身权利与义务，时刻关注预算公开情况，起到公众监督职能。通过新媒体、传统媒体多渠道传递明确理念，树典型、传经验等多方式宣传正确观念，持续推动预算绩效管理工作开展。

（作者单位：1，2.中国人民银行承德市中心支行;3.中国人民银行隆化县支行）