我国钢铁产业如何破解产能过剩？——基于供给侧和治理机制的思考

何维达，邱麟惠

（江西理工大学，a.南昌校区商学院，南昌330013；b.经济管理学院, 江西 赣州341000）

一、问题提出

2015 年，习近平同志首次提出供给侧结构性改革，随后李克强总理在“十三五”规划纲要会议上提出，要以“壮士断腕”态度化解钢铁产能过剩。 钢铁产业是我国工业经济的重要组成部分，产能过剩是很长一段时间困扰钢铁产业发展的顽疾，国内专家学者在产能过剩的原因及化解对策上进行了大量研究。

在产能过剩的原因方面，林毅夫等[1]（2010）认为企业的投资存在“潮涌”现象，导致市场供需不平衡，加剧了产能过剩危机。白江涛[2]（2013）认为工业本身的技术经济特征、我国宏观经济发展、地方政府的行为都是导致我国钢铁产能过剩的原因。姜晓东[3]（2013）从市场需求和体制机制两个方面分析了造成钢铁产能过剩的原因。 何维达等[4]（2015）对钢铁产能利用现状进行实证分析，深刻探讨钢铁产能过剩的原因。 胡荣涛[5]（2016）从供给侧寻找产能过剩的原因，长期以来固定资产投资失误导致产业结构扭曲，引发了产能过剩。王艳芳[6]（2018）从全球价值链的视角，探究我国钢铁产能过剩的形成原因。

在化解产能过剩的对策方面，赵明亮等[7]（2015） 认为海外转移能够有效化解我国钢铁产能过剩。陈一等[8]（2016）认为化解钢铁产能过剩，需要从供给侧发力。陈爱雪[9]（2016）结合新供给理论，为我国钢铁产业实施供给侧改革提出相关建议。翟立强[10]（2018）基于“一带一路”倡议实施的背景，探讨中国钢铁产业面临的新机遇与新策略。 赵文报[11]（2018）基于“走出去”化解钢铁产能过剩的视角，回答了我国钢铁产业如何走出去及走到哪里等问题。王海兵[12]（2018）从产业政策的视角，综合分析了美国、日本钢铁产能过剩的原因、措施及效果。

总体来说，国内学者针对产能过剩的成因和化解策略进行了大量的研究，形成了一定的理论基础和应用成果，为化解钢铁产能过剩提供了很好的政策建议。 2019 年，钢铁产业供给侧结构性改革取得了一定的成效，提前两年完成1.5 亿吨产能退出的上限目标，彻底消灭“地条钢”，行业利润大幅提升。可是钢铁产业化解产能过剩已取得胜利了吗？新形势下，我国钢铁产业发展面临着哪些问题？实际上，我国钢铁产业还存在布局不合理、 创新能力不足、环保短板等问题, 并且钢铁产能过剩并非个例，国外发达国家钢铁产业发展过程中也经历了产能过剩，美国、日本化解产能过剩的治理机制具有较大的参考意义。 因此，从供给侧和治理机制视角出发，分析现阶段我国钢铁产业存在的问题及原因，进一步比较美国、 日本等钢铁大国化解钢铁产能过剩的治理机制，可为我国化解钢铁产能过剩提出相关建议。

二、 我国钢铁产能过剩存在的主要问题及原因

通过供给侧结构性改革，钢铁产业去产能取得了一定的成效，为我国由钢铁大国转变为钢铁强国奠定了坚实的基础，但是钢铁产业依然存在产业布局不合理、创新能力不足、环保短板等问题。

（一）布局失衡，区域性过剩

20 世纪90 年代以来，钢铁产业出现“潮涌”现象，各类资本蜂拥而上，导致我国钢铁产业迅速扩张，1996 年粗钢产量突破亿吨，居世界第一。 根据冶金行业数据显示，2000 年以来，黑色金属冶炼及压延加工业固定资产投资额一路攀升，2000 年规模以上工业企业为2977 家，2011 年达到峰值，高达11010 家。钢铁产能过快增长，产业布局不合理，呈现出“东多西少”“北重南轻”的特点，这严重制约钢铁产业的健康发展。 如图1 所示，2017 年，我国粗钢产量为8.3 亿吨，东部地区占总产能的65%，中部和西部地区分别为26%、9%，产业布局严重失衡。其中，河北省是产钢大省，粗钢产量为191 百万吨，与中部地区产能大致相当，远超过当地市场和环境可承载量，并且我国钢铁产业是以内陆式布局为主，临海企业占比较少，未能充分发挥沿海优势。除此之外，我国钢铁产业集中度一直以来比较低，前四家钢铁企业产能集中度（CR4）为例,根据世界钢铁工业统计数据表1 显示，美国2008 年CR4 为54.04%，2012 年为55.35%，2016 年为60.62%；日本2008 年CR4 为70.28%，2012 年 为83.29%，2016 年为85.10%，而我国CR4 在以上年份分别为19.53%、21.49%、22.31%，远远低于传统钢铁大国。过去一段时间，钢铁产业准入门槛低，新增的钢铁企业多数是规模小、设备落后、生产水平低的企业，扰乱市场的公平竞争，在一定程度上加剧了整个行业的产能过剩。

图1 东部、中部和西部地区粗钢产能分布

（二）创新不足，结构性过剩

目前，我国钢铁产业技术水平总体偏低，钢铁产品以长流程钢为主，特殊钢材产量低，面临低端钢材品种供应过量而高端产品供给不足的尴尬局面。 发达国家钢铁产品总产量中，特钢约占15%～20%，2003—2017 年，我国特钢产量占比均不到15%，特钢产量偏低。其中，特钢又可进一步细分为低端、中端、高端三类，如图2 所示我国特钢产品结构主要以中低端为主，占比为90%，高端特钢占比仅为10%，相比日本高端特钢占比为30%,还有较大差距。从具体用钢需求看，在海洋工程用钢方面，单看数量可以发现，我国90%的海洋工程用钢需求都能满足，但从产品规格看，占牌号70%的海洋工程用钢严重依赖进口。 究其原因，我国钢铁企业生产工艺水平总体偏低，导致国内的钢铁产品，尤其是优质钢材产品的质量参差不齐。 实际上，钢铁企业也在积极改进生产工艺及设备，近10 年来，一批国有大中型钢铁企业先后引进了世界一流的钢铁生产装备，虽然企业整体装备水平进入世界先进行列，但是企业对于生产设备的驾驭能力不足、许多重要的生产工序的自主操作性不高、 生产技术人员缺乏自主创新的能力，企业在技术研发这方面相对落后。 如图3 所示，2017 年，钢铁企业共有7712 家，具有研发机构的企业仅有1166 家，占比仅为13.2%，科研总投入2903.6 亿元，占主营业务收入的1.8%，远低于世界平均水平的2.5%。 企业的创新动力不足，科研投入不够，使得我国钢铁产品专业化程度低，没有较强的技术优势，产品结构不合理，导致结构性过剩。

表1 美、日、中钢铁产业集中度

图2 2003—2017 年中日特殊钢材结构对比

图3 钢铁产业企业个数

（三）环保短板相对性过剩

环保问题是我国钢铁产业发展的短板，过去钢铁产业的粗放式增长给我国的生态环境留下了大量隐患。 2017 年钢铁产业能耗占全国总能耗的16.3%，二氧化硫、氮氧化物、粉尘排放量分别占重点行业的19.7%、12.0%、27.6%。钢铁产业是碳排放和能源消耗大户，对比全球主要钢铁国家，我国钢铁产业碳排放量占全球钢铁产业碳排放总量的51%，而欧盟为12%，日本为8%，俄罗斯为7%，美国为5%，其他国家为17%。从能源消耗来看，如表2所示，钢铁产业能源消耗总量居首位，2010 年以来能源消耗总量虽逐渐减少，但平均水平保持在15%左右。 以煤为主的能源结构和以高炉-转炉流程为主的钢铁生产模式是造成钢铁产业高污染、高能耗的主要原因。 从表3 可以看到，我国粗钢生产设备主要为转炉和电炉，欧美地区电炉钢产能为60%左右，俄罗斯和日本也保持在20%～30%之间，而我国仅为9%左右，与传统钢铁大国相比，比例严重偏低。 除此之外，我国钢铁企业环保意识不强，一味追求利润而忽略了环境保护，有些企业还存在侥幸心理，环保设施时开时关，不能保证环保设施与生产设备同时运行，甚至有些企业夜间生产，污染物未经处理直接排放。按照《钢铁工业升级规划》的标准，实施全流程改造，前期环保投入为200 元/吨钢，运营成本为20 元/吨钢，实际上像太钢、宝武集团等大型企业，环保成本为150 元/吨钢，甚至有些中小企业的环保成本不足50 元/吨钢，环保投入远远不足。

三、 国外破解钢铁产能过剩的治理机制比较及启示

（一）美国化解产能过剩的治理机制

20 世纪七八十年代，美国钢铁产业出现了较为严重的产能过剩问题，在经过一段较长时间的去产能历程后，钢铁产业恢复稳定，美国这一时期的治理机制对我国钢铁产业化解产能过剩有一定的借鉴意义[13]。

表2 各行业能源消耗总量

表3 世界主要钢铁国家碳排放量比例

1.政府保护,多方面统筹协调

美国政府对钢铁产业进行积极的改造，运用多种手段化解产能过剩。 在产能削减方面，美国政府先后出台“钢材自愿限额协议”和“汽车自愿限额协议”规定，希望以此减少钢产量以缓解市场供给压力。 在财政税收方面，美国政府实施有限的税收减免等优惠政策，给予钢铁企业约300 亿美元的资金补贴，固定资产折旧年限从12 年减少到5 年。在贸易投资方面，美国政府发布《国际投资政策声明》，鼓励外国资本进入美国钢铁企业。 2002 年美国政府正式启动“201 条款”，对部分进口钢材实施保护，为钢铁产业深度调整争取时间。

2.环保高压，加快产业转型升级

20 世纪70 年代，美国迎来环保标准体系的关键变革，《清洁空气法案》和《清洁水法案》的强制实施使得美国环境治理迈上新台阶。在环保标准固化于强制性法律的背景下，空气污染治理和工业水污染治理趋严，美国钢铁产业环境污染治理取得了显著效果，使得一大批不合格的钢厂关停。同时，美国进行经济转型，大力发展第三产业，服务业和高新技术产业迅速崛起，钢铁企业利用发达的信息技术实行技术革新和产业升级。

3.市场调节，引导企业兼并重组

20 世纪末，美国钢铁产业迎来了新一轮的洗牌。 对于严重亏损无法继续经营的企业，倒闭或申请破产保护，高能耗、高污染、技术升级困难和难以提升附加值的钢铁企业，通过优胜劣汰机制逐步清出市场，减少对钢铁市场的低效率供给。 对于具有一定竞争力的企业，运用收购、兼并等手段不断优化资源结构，重塑上下游产业链，增强产业竞争力。在兼并重组的过程中，美国政府为企业提供了有效的保障，在制度优化、政策法规、专家咨询等方面提供良好的公共服务，为企业重组降低交易成本，逐渐提高美国钢铁企业竞争力。

（二）日本化解产能过剩的治理机制

20 世纪七八十年代，受石油危机的影响，日本国内用钢需求出现拐点，钢铁产业过度竞争，使得日本钢铁产业发展陷入困境。 因此，日本政府积极去产能以整顿钢铁产业[14]。

1.减量经营，淘汰落后产能

20 世纪七八十年代，日本钢铁企业持有大量的落后设备及相应的落后产能，日本政府意识到只有落后产能退出才能有效解决产能过剩问题。为此日本政府出台《特定萧条产业安定临时措施法》指导落后产能退出，该法案主要包括5 个方面：设备注册制度、制定准入标准、淘汰落后设备、实行政府补偿、鼓励使用节能设备。除此之外，为了避免大规模的失业影响社会稳定，日本政府实施就业帮扶，主要包括发放求职手册、提供停业补助、发布就业信息、延长失业保险金缴纳时间等，以此解决去产能过程中的人员安置问题。

2.市场主导，推动企业兼并重组

20 世纪80 年代末，日本钢铁产业开启了以市场为主导的并购历程。首先是中小企业通过市场机制强制被迫退出，或被大企业收购。 之后日本钢铁产业掀起了以钢铁巨头为核心的并购浪潮。除此之外，日本钢铁联盟发挥了重要作用，指导钢铁企业完成兼并重组，2001 年日本钢管与川崎制钢联合成立了JFE 集团，2012 年新日铁和住友金属合并组成了新日铁住金，成为世界性钢铁企业，为日本化解钢铁产能过剩奠定了坚实的基础。

3.海外转移，促进产业转型升级

面对国内钢铁需求乏力，生产成本居高不下，日本政府试图将产能海外转移以缓解国内产能过剩。为此日本开始在海外大规模投资建厂，尤其是在亚洲“四小龙” 地区，为国内的产能输出开辟一条新的通道。 同时日本政府增加科研投入，鼓励钢铁企业研发创新，调整产业结构，大力发展信息、通讯等高新技术产业，从供应端推动钢铁产品向高端迈进。 钢铁企业将目光逐渐转移到汽车、造船、航空等领域，注重高级钢材的研发，从而带动了钢铁产业转型升级。

（三）美、日破解钢铁产能过剩的治理机制比较及启示

第一，从治理历程来看，通过上述的梳理可以发现，美国、日本化解钢铁产能过剩历程大致相同。首先是落后产能退出、恢复市场供需平衡，并且为下岗人员提供再就业帮助，防止大规模的失业引起社会不安定。 在行业利润提升、企业现金流恢复正常的基础之上，再对钢铁产业进行改造。 一方面引导企业进行大规模的兼并重组，形成大型钢铁集团，以提高产业竞争力，在此过程中，以市场主导，政府扮演“守夜人”的角色，为企业提供各方面的帮助，降低并购成本。 另一方面，政府增加投入，提升企业的创新能力，改善钢铁产品结构，满足航天、海洋工程等领域的用钢需求。我国钢铁产能过剩的治理历程，同样也强调落后产能退出、技术创新、提高产业竞争力，但为何治理效果不尽人意？ 实际上治理产能过剩是一个循序渐进的过程，在落后产能退出、行业利润恢复正常水平、具备一定的竞争力后，企业才能调整产业结构，实现转型升级。

第二，从治理手段来看，美国、日本化解产能过剩的进程中，政府主导，多种手段并行。在兼并重组方面，美国、日本政府并不具体指导企业，主要是以市场调节为主，最终形成产业巨头，确立世界性钢铁企业的地位。 而我国兼并重组进程缓慢，一是政府对企业干涉过度，缺乏灵活性和自主性；二是重组成本过高，有些企业自身实力有限，无法承担风险。在产业升级方面，美国、日本都是将高新技术产业的用钢需求作为产业升级的方向。在环境治理方面，美国政府出台了《清洁空气法案》，美国政府形成了以国家环境保护署为核心的环保管理机构，国家环保署指导各州，联邦政府其他机构进行监督。实际上，我国环保法相比美、日等发达国家更加严格，对企业的污染物排放提出了更高的要求。然而，我国地缘辽阔，各地资源环境情况并不一致，统一的环保标准并不适用于所有地区，另外相关政策执行过程中，存在执行效率低下、监管不到位现象，不少企业抱着侥幸心理。 综合来看，化解产能过剩并不能只靠政府，需要企业、社会公众共同协作，寻找到一条适合我国钢铁产业发展的道路。

第三，从治理效果来看，美国、日本化解钢铁产能过剩效果显著，产业集中度提高、产品结构优化、行业利润稳步提升。由此联想到我国治理钢铁产能过剩，到目前为止已历经数年，也取得了一定的成效。 实际上我国钢铁产业还存在产业布局不合理、产业结构扭曲、环境污染严重等问题，因此钢铁产业的问题并没有彻底解决，彻底化解产能过剩还需要一段时间，我国离真正意义上的钢铁强国还有一定距离。

四、 从供给侧角度看我国钢铁产能过剩的治理机制优化

美国、 日本的治理机制主要包括三个方面：一是出台政策法规，包括落后产能退出、产业升级、环境治理等方面；二是增加投入用于技术研发及企业生产设备改造；三是通过市场调节机制实现资源最佳配置。 美国、日本去产能效果显著，经验值得借鉴，但并非一味照搬，我国历经钢铁产能过剩的背景及原因与美国、日本有很大差别，现阶段我国钢铁产业发展面临着巨大的挑战和机遇，应结合我国的实际，从供给侧角度出发，进一步优化治理机制，才能有效破解我国钢铁产能过剩问题。

（一）以技术创新为动力深化供给侧改革

钢铁产业进行供给侧改革取得了显著效果，但还应进一步深化供给侧改革以彻底化解钢铁产能过剩，接下来的改革目标更加强调区域协调和优化产业结构、改善环境等。 我国钢铁产业整体偏中低端，迫切需要提升产品技术，重塑产业链结构。 技术创新是产业结构升级的重要推动力，建立政府、 高校和企业三方产学研合作平台——政府引导、高校牵头、企业参与。 政府作为社会统筹者，可以对参与协同创新的企业和高校进行引导、协调和监管。 首先，注重人才培养，构建和完善职业教育体系。 职业教育是培养技术性人才的重要渠道，需要政府部门加大投入，出台相应的鼓励措施，大力发展高等职业教育，以满足产业结构升级对高新技术人才的需求。 其次，高校应该更新观念、创新机制，深化校企合作的人才培养模式，加强产学研合作，拓宽人才培养的路径。 最后，企业要积极投入到技术创新中，形成创新为本的发展理念，以市场需求为导向，细分行业，严格制定钢材产品的相关标准，以适应用钢行业快速发展的要求。 在关注钢铁产业结构调整同时，政府要积极应对产业结构升级带来的负面效应，基于我国钢铁产业发展的现状与趋势，合理优化产业结构，助力钢铁企业向内涵型和品质型升级，并非盲目地推动钢铁产业结构升级完成考核目标。

（二）以环境约束为核心完善治理机制

环境利益不属于某个人或某个群体，环境治理同样需要多方面力量相互作用，钢铁产业做好环境治理工作需要政府、企业、公众共同协作。 首先，政府作为环境治理政策、 标准的制定者和监督者，要明确其主导地位，作为政策和标准的制定者，不断完善污染物排放的相关规定，实施差异化管理，进一步细化各级主管部门和钢铁企业的责任。作为监督者，地方主管部门要定期查处违法违规行为，并将其信息公开，建立多部门联合督查机制，开展专项督查。 其次，钢铁企业应主动承担起环境治理的责任，对于具有排污许可证的企业，需要公开其污染物排放信息，以便社会公众监督；对于中小钢铁企业，没有充足的资金投入到设备改造中，可成立钢铁企业设备改造专项资金。 专项资金来源，可按各个钢铁企业污染物排放贡献来定，排污贡献越高、缴纳比例越高；排污贡献率越低，缴纳比例越低。 这不仅能帮助资金上有困难的企业改造升级，还能激励并约束各企业减少环境污染。 最后，公众要真正参与到环境治理当中，充分发挥公众监督作用，不仅仅是对企业的监督，也是对政府执法效力的监督。因此，政府应不断完善政策法规，通过新闻媒体、宣传活动等各种平台，不断强化公众参与环境治理意识。 政府、企业、公众加强联系，共同发挥合力作用，形成政府主导、企业主体、社会公众参与的治理机制。

（三）发挥政府和市场双重作用

我国钢铁企业数量庞大、种类多、分布广，不仅有大型国有企业，中小型民营企业也有上千家，需要发挥政府和市场双重作用，助力钢铁产业健康持续发展。 政府应加强宏观调控、加强立法和市场监督，对市场失误实行必要的纠错。 我国科学技术的不断发展及信息化和数字化的广泛普及，给钢铁产业发展带来巨大的机遇，应充分发挥信息化技术在市场监管中的作用，建立信息化管理平台，整合我国现有的钢铁产业资源，联合有关部门做好平台管理工作，定期发布钢铁产业政策导向及生产销售库存、产能利用、污染排放、银行贷款等方面的信息，加强信息共享，为企业投资决策提供信息指导。 政府部门可利用数字化管理平台有效地掌握钢铁产业发展的动态及可靠的数据信息，提高产业政策的科学性和针对性。 市场方面，发挥市场的资源优化配置作用，对于布局过于集中的地区，倒逼钢铁企业进行产能转移，优化钢铁产业布局，同时通过价格机制引导企业向高质量发展转型，提升企业的竞争力。