公务员薪酬地区差异的驱动因素

邢景丽，张仲梁

(1.清华大学 经济管理学院，北京 100084；2.南开大学 统计研究院，天津 300071)

一、问题提出

公务员薪酬内部公平性问题一直备受关注。特别地，以下的几个问题，可谓各方关注的焦点。

一是同一地区同一政府不同部门公务员薪酬差异(“同府同级不同薪”)问题。目前，这一差异已得到有效控制，但政府本级和其派出机构(如区政府和街道办事处)同级公务员薪酬差异问题仍然存在。在一些地区，这一差异还比较大。

二是同一地区不同层级政府公务员薪酬差异(“同城同级不同薪”)问题。以省会城市为例，有中央政府、省政府、市政府、区政府四个层级的政府机构，但四级政府薪酬标准各各不同，自然带来了“同城同级不同薪”问题。到目前，这一问题并没有得到有效解决。

三是不同地区同一级别公务员薪酬差异(“异城同级不同薪”)问题。由于地区经济发展差距等方面的因素，不同地区同一级别公务员的薪酬差异很大。东部发达地区一个科员的薪酬有可能超过西部欠发达地区一个厅级干部的薪酬。这一差异，各方见仁见智，需要形成共识才能有可能的解决之道。

近年来，中央政府对标公务员薪酬内部公平性问题，出台了多项措施，例如，规范公务员津贴补贴，调整公务员薪酬组成。这些措施，促进了公务员薪酬的阳光化、规范化，抑制了公务员薪酬差距的扩张，获得了一定效果，并为最终求解“同府同级不同薪”、“同城同级不同薪”问题奠定了良好的基础。

有鉴于此，本文将聚焦公务员薪酬地区差异问题，也就是“异城同级不同薪”问题，采用统计模型对地区公务员薪酬地区差异研究具有重要的理论意义和实践价值。合理的公务员薪酬结构，不仅激励了工作积极性，而且体现了公务员群体的工作价值。

薪酬制度是公务员制度顺利进行的物质基础，是社会公平的窗口；不仅关系到公务员个人的经济利益，也关系到社会稳定、政府效率和国家发展。如何建立起公平有效的公务员薪酬制度，识别公务员薪酬地区差异的驱动因素，对公务员进行有效的激励，已成为公务员薪酬制度体系当中最重要的一环。

本文以公务员薪酬地区差异为切入视角，根据罗尔斯公平正义理论中合理的差别原则和亚当斯的公平原则，选用“S”部门公务员薪酬基本工资和津补贴数据[注]按照《中华人民共和国公务员法》，公务员薪酬包括基本工资、津补贴和奖金。津补贴包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴和住房、交通补贴等津贴补贴。奖金除国家规定的年终奖金，即所谓十三月薪外，一些地方，还有年终绩效考核奖金。地区之间，基本工资差别不大，但津补贴差别比较大。考虑到绩效考核奖金与地区当期财力以及公务员业绩有关，本文相关数据不涉及绩效考核奖金。但为计算方便，本文将国家规定的年终奖金计入津补贴范畴。换言之，本文讨论的薪酬是没有弹性的薪酬。，运用“S”部门不同城市公务员薪酬作为研究样本，运用回归模型和夏普利价值的分解模型，对公务员薪酬地区差异的驱动因素进行理论界定和实证分析。本研究主要着眼于公务员薪酬地区差异到底有多大？哪些因素决定着公务员薪酬的地区差异？各因素对地区差异的贡献如何？哪些驱动因素是合理的地区差异？

二、文献综述

不少学者从定性角度对公务员薪酬问题进行了研究。如郝玉明(2012)、王念(2014)、张冲(2014)、徐文涛(2014)、赵驹(2013)和王萍(2009)从定性角度描述了公务员制度的现状[1-6]。李实(2003)描述分析了工资收入分配问题[7]。

也有部分学者从定量的角度，如邢春冰(2006)从国有企业、大型集体企业、小型集体企业以及私营企业等不同企业的角度进行分析[8]。万媛媛(2008)从中美高管薪酬的角度进行比较研究[9]。尹志超(2009)从公共部门和非公共部门之间的工资差异进行描述性分析[10]。吴帅(2006)以浙江A城市为研究对象进行实证分析[11]。

在对公务员薪酬研究中，陈都 (2011)认为不同地区的津贴补贴和职务差异是地区差异的主要原因[12]。汪旭和刘桂芝(2012)提出公务员薪酬差异主要有地区差异和市县之间差异[13]。王铮和薛俊波(2006)测度了东中西等不同地区均衡工资和实际水平之间的偏离度[14]。西部欠发达地区偏离较大，东部较小。杨力行和张露(2010)认为公务员薪酬省际差距小于省内差距[15]。邢景丽等(2015)运用部委数据进行了执行标准前后公务员薪酬结构调整的实证分析，提出了公务员薪酬差异的四种类型[16]。

基于上述研究，到目前为止，有关公务员薪酬地区差异的研究具有三个特点：一是肯定差异存在，但对差异有多大，以及差异存在的原因阐释不具备说服力。原因解析如果不能让人信服，相关策略和政策建议也很难让人信服。二是根据驱动地区差异的原因，可以将地区差异分为两种类型，即合理的差异和不合理的差异。但到目前为止，还没有看到这样的区分，而对理解差异而言，这样的区分很基础，也很重要。三是如刘卉和孙剑平(2012)所指出的，现有研究大都定性描述，定量分析偏少[17]。而在这些屈指可数的定量分析文献中，支持定量分析的数据或者过于宏观，如全省公务员薪酬的平均数；或者过于微观，如一个县或者一个市的数据，相关结论的意义受到很大限制。例如，王铮和薛俊波(2006)用公共管理和社会组织从业人员平均工资代表公务员平均工资[14]。如此无可奈何之举，但其带来的问题却不容回避。

其一，公共管理和社会组织从业人员与公务员是两个完全不同的概念，能否用公共管理和社会组织从业人员平均工资代表公务员平均工资其实是一个有待探究的问题。而在没有数据支持的情况下，这样的探究很难实现。

其二，即使可以用公共管理和社会组织从业人员平均工资代表公务员平均工资，但由于能够获得的数据是以省为单位的数据，已经“平均”省内不同地区之间的差异，其信息量已经大打折扣。

又如，杨力行和张露(2010)[15]使用的数据来源于对中部地区三个省份各7个城市共9 000个公务员的调查。表面上看，9 000个样本不可谓不小，但实际上，研究的省份只有三个，而且经济发展水平大体相当，由此获得的判断是否有推广意义，似乎有进一步研究的必要。

但不能因此否定已有研究的价值，因为有三个方面的理由：

第一，公务员薪酬问题是一个很敏感的问题，存在两种泾渭分明的社会情绪：在公务员阶层，目前的薪酬水平偏低，未能体现其对社会的贡献，是普遍的认知；但在其他社会阶层的视野里，公务员薪酬已经显著超出社会可接受的水平。求解这一矛盾，要有一个广泛认可且具有实际操作性的分析框架[6]。遗憾的是，到目前为止，还不存在这样的分析框架。

第二，如果没有强有力的约束机制，“有权有钱”部门自行设立和发放的津贴补贴会远远高于“无权无钱”的部门。如此，明确一个地区公务员的薪酬标准很关键。

第三，因为公务员薪酬标准离规范公平还有相当的距离，公务员薪酬数据就变得很敏感。这种敏感既体现在与其他社会阶层薪酬的比较上，也体现在公务员群体的内部比较上。因此要获取一个地区公务员薪酬数据就很为困难。

数据困境导致了研究的缺失。幸运的是，在“S”中央部门的帮助下获得了“S”系统分布在全国各地下属机构的薪酬数据。也正是因为有数据支撑，对公务员薪酬地区差异的探究才成为可能。

三、研究设计

(一)理论依据阐释和研究假设

本文基于的薪酬理论基础之一是罗尔斯的分配公平观。罗尔斯主张分配公平观表现为程序正义、机会平等和合理的差别原则[18]。一是差别原则是必须的，差别原则和效率原则、公平原则是相辅相成的。事实上，合理和适度的薪酬差异激发工作积极性，体现“劳有所值所获”。二是薪酬差别的存在同市场中价格差别的存在一样，具有在整个社会范围内不断重新配置资源的功能。如果没考虑不同地区间的经济发展水平和生活成本等因素，实质上是在表面公平的制度下掩盖了事实上的不公平。三是合理的差异不仅考虑经济理性，也要考虑政治理性。

本文基于的薪酬理论基础之二是亚当斯(Adams，1965)的公平理论[19]。该理论认为公平会影响积极性，主要是从外部公平性、内部公平性和个人公平性来测度衡量薪酬的公平性。本研究主要聚焦于外部公平性和内部公平性。

公务员薪酬地区差异与经济发展水平有着必然的联系。经济发展水平驱动因素对薪酬地区差异的作用机制[注]地区财政能力因素对公务员薪酬的影响机制类似于经济发展水平。其差异的合理性体现为经济可行性。主要体现在：一是从外部公平性看，地区经济发展水平影响地区津贴补贴能力；二是从个人公平性看，地区经济能力影响着不同层级公务员的薪酬差距。薪酬中津补贴奖金是产生地区薪酬差异的关键，而津补贴奖金的决策行为是由地方政府决策者来执行。由此，不难断言，经济发展水平高的地区，其公务员的薪酬水平会高：一方面，公务员作为经济发展的参与群体，有资格分享经济发展成果。另一方面，经济发展水平高，往往意味着地区财力强，有能力保障地公务员较高的薪酬水平，地区的财政水平导致“同城同级不同薪”。

不同层级公务员的薪酬差距一般常用垂直压缩率，即工资最高最低之比来测度公务员薪酬的内部公平性。在中国，不同层级公务员之间的垂直压缩率较小，薪酬差距过小，这种薪酬差距结构难以体现岗位、职责、资历和能力差异化。这点在吴帅(2006)[11]研究中也有提到。

基于上述分析，提出如下假设：

假设1a：公务员薪酬水平与地区经济发展水平正相关。

假设1b：公务员薪酬水平与地区财政能力正相关。

政府需要为公务员设定适当的薪酬水平以吸引并激励高素质人才，并由此减少公务员寻租行为；同时，公务员的薪酬通常由财政负担，其薪酬标准的设定还要考虑公众的感受。理想的结果应是与当地企业相当层次人员的薪酬水平大体持平，这是人们经常谈到的公务员薪酬的外部公平性，也是几乎所有国家在确定公务员薪酬时普遍考虑的一个因素。不难理解，如果公务员的薪酬水平过高，会增加纳税人和财政负担，引起社会公众的不满；反之，会影响政府部门在人才市场获取人才质量的高低，影响公务员的工作积极性，削弱政府的管理能力和行政效率。

平衡性原则用来测度公务员薪酬结构的外部公平性。平衡比较原则的思想已被很多国家所接受：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。可以看出，公务员薪酬与劳动力市场的价格水平[注]劳动力市场价格主要是对公务员薪酬水平地区差异的影响主要是外部环境的公平性对差异的影响。其差异的合理性体现为经济可行性。有一定联系。可以判断，劳动力市场价格的提高，会引起公务员薪酬水平的提高，越是经济发展水平高的地区，平衡比较原则的效力越为显著。公务员薪酬会受到地区职工市场价值波动的影响。社会平均工资较高的地区，其公务员的薪酬也较高。有关市场化指标可参考樊纲等(2016)[20]。

基于上述分析，提出如下假设：

假设2a：公务员薪酬水平与劳动力市场价格正相关。

假设2b：公务员薪酬水平的公平性与经济发展水平正相关。

亚当·斯密《国富论》中指出，“一国国民每年的劳动，本来就是供给他们每年消费的一切生活必需品和便利品的源泉。”作为劳动者的组成部分，公务员的薪酬水平关系到他们的物质生活和生存状况，应该能够满足其基本生活需要。考虑到地区之间经济发展水平高低，生活成本差别的大小，各地在确定公务员薪酬时会考虑地区生活成本[注]生活成本因素、商品住宅价格因素对公务员薪酬水平地区差异的影响主要是外部环境的公平性对差异的影响。其差异的合理性体现为经济可行性。。

基于上述分析，提出如下假设：

假设3a：公务员薪酬水平与地区基本生活成本正相关。

假设3b：公务员薪酬水平与地区商品住宅价格正相关。

图1 不同驱动因素对公务员薪酬地区差异的作用机制

理论上讲，同一地区的公务员应该有大致相同的薪酬水平，比如，就广东而言，省政府的公务员是否应与广州市政府的公务员有大致相同的薪酬水平？就公务员薪酬的内部公平性而言，应该如此，公务员薪酬设计不仅要考虑内部公平性，而且要考虑地区差异性；不仅要考虑经济上的可行性，而且要考虑政治上的可行性。不难想象，在广东省政府的视野里，不仅有相对富饶的以广州为代表的珠三角地区，还应有经济发展相对落后的粤北地区，省政府公务员的薪酬水平很可能比广州市政府公务员的相应水平低。这样的情况，还比较普遍。

基于上述分析，提出如下假设：

假设4：在同样的经济发展水平下，公务员薪酬与政府行政位次[注]政府行政位次对公务员薪酬水平地区差异的影响主要是内部公平性对差异的影响。其差异的合理性体现为政治可行性。负相关。

不难看出，驱动因素对公务员薪酬地区差异的作用机制可用图1表示。

由图1可知，在探究不同驱动因素对公务员薪酬地区差异的影响时，主要是从经济可行性和政治可行性来探究的。经济可行性主要是强调将效率优先放在首位，积极主张发挥薪酬收入地区差距的存在对经济增长的促进作用，其驱动因素有经济发展水平、财政能力、地区生活成本和商品住宅价格；政治可行性主要是体现社会伦理层面上的公平公正，强调公平优先放在首位，其驱动因素主要是政府行政位次。

(二)数据及指标说明

“S”系统属于中央部门，由四类机构组成，即总部、省(直辖市、自治区)级机构、地市级机构和县级机构。近年来，“S”系统开展了津补贴规范工作，收到了良好效果。目前，“S”系统公务员的薪酬结构和薪酬标准基本实行属地化原则，即以机构所在地区政府的标准为参考，但略低于所在地区政府的相应标准。

在“S”系统有关部门的帮助下，获得了“S”系统1233个机构不同层级公务员的薪酬标准，包括总部机关1个，省级机构32个，地市级机构333个，县级机构900个。其中，县级机构是按一定规则选择的，对省有代表性。

考虑到其他数据的可获得性和结构的一致性，样本在县级机构、地市级或以上机构变换着选取。本文采用人均GDP和人均财政收入来代表地区经济发展水平；用当地职工平均工资水平表示劳动力市场价格；用地区平均收入与恩格尔系数之积表示基本生活成本，用商品住宅销售价格网签数据的均值代表商品住宅价格。

住房相关支出应该是生活成本的组成部分，但是，由于商品住宅价格已经超出工薪阶层的购买力，公务员住房的来源千差万别，因此，单独考虑住房相关支出而不计在生活成本因素中。

(三)研究路径

在上述数据的支撑下，本文采用回归模型验证分析公务员薪酬地区差异和各驱动因素的关系。采用夏普利值(Shapley value)分解法进行公务员薪酬差距分解和探究合理性差异。

1.公务员薪酬地区差异的驱动因素模型

公务员薪酬地区差异的驱动因素回归模型验证模型如下：1a、1b；2a、2b；3a、3b。其中，a01、a02、c01、c02、d01、d02、e0、f0为常数项，Compensation为公务员薪酬，perGDP为人均GDP，perfinance为人均财政收入，laborprice为劳动力市场价格，lifecost为生活成本。

1a：Compensation=a01+a1perGDP+ε11

(1a)

1b：Compensation=a02+a2perfinance+ε12

(1b)

2a：Compensation=c01+c11laborprice+ε31

(2a)

lnCompensation=c02+c12lnlaborprice+ε32

2b：distance=d01+d11perGDP+ε41

(2b)

distance=d02+d12perfinance+ε42

3a：lnCompensation=e0+e1lnlifecost+ε5

(3a)

3b：lnCompensation=f0+f1lnhouseprice+ε6

(3b)

验证假设4的模型为：

I=D+aX1+bX2 +cX3

(4)

其中，I为公务员薪酬，X1为人均GDP，X2为人均财政收入，X3为行政位次(为定性变量)，D为常数项。

2.公务员薪酬地区差异的分解模型

薪酬差异分解主要有均值分解和分布分解两类[21]。在均值分解方法中，基于收入决定方程的薪酬差距分解较为流行，其中，夏普利值(Shapley value)分解法最受青睐，一是普适性。以收入为被解释变量，以影响收入差距的原因为解释变量，建立多元回归函数关系式。二是回归模型中有常数项和残差对被解释变量收入差异的贡献得到解释，以便找到被解释变量薪酬津贴补贴的驱动因素。

被解释变量收入差距主要取决于以下两个方面：一是某个特定解释变量和被解释变量的相关系数，即解释变量对收入的偏效应，在其他因素不变下，系数越大，对收入影响和驱动越大；二是其他因素对该解释变量的影响。在该解释变量对收入差距相关系数不变下，该解释变量自身分布越不平均，该解释变量对收入差距的贡献也越大，反之亦然。

假设收入差异的多元回归方程为Y=F(X，ε)，X为驱动因素，Y为被解释变量公务员薪酬。在前述分析的基础上，建立含有定性变量的多元回归模型(5)为：

Y1=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+ε

(5)

其中，X1为人均GDP或人均财政收入；X2为基本生活成本；X3为政府行政区位，为定性变量；X4为商品住宅价格；X5为职工平均工资水平；Y分别为县处级正职、县处级副职、乡科级正职和科员的薪酬标准；ε为随机误差项。

四、实证分析

(一)公务员薪酬地区差异的描述分析

公务员薪酬差异主要有三种：一是地区差异；二是省际差异；三是省内差异。由于公务员薪酬主要是基本工资、津贴、补贴和奖金四个部分构成，基本工资是国家统一规定的标准，薪酬差异直接体现在津补贴的差异。因此，公务员薪酬差异用公务员津补贴差异来刻画。限于篇幅，此处只给出薪酬地区差异的数据。

地区差距的含义主要有两种：一是指东部、中部、西部和东北地区的公务员津补贴差异。二是不同城市之间的差距。针对第一种地区差距的具体情况，详见表1。

表1 不同级别在四大地区的津补贴地区差异

不同级别的公务员津补贴中，东部地区第一，西部地区第二。东部地区津补贴大约是中部地区津补贴的两倍。发达地区和欠发达地区的津补贴差异仍然存在。

本研究中，公务员薪酬的地区差距主要是集中于以城市为样本点，试图找到影响地区差异的驱动因素，每一种因素的贡献度，以及找到哪些因素驱动是合理的地区差距。

(二)公务员薪酬差异驱动因素分析

假设1a的解释变量为经济发展水平，用人均GDP。假设1b的解释变量为财政能力大小，用人均财政水平表示。被解释变量为公务员薪酬。为了保持数据结构的一致性，样本为地市级或以上机构，N=284。考虑到数据的可比性，除非特别说明，公务员薪酬指的是县处级正职人员的薪酬。回归分析结果见表2。

在1%的显著性水平下，1a和1b回归通过了方程的显著性检验和参数的显著性检验。因此，在1%的显著性水平下，公务员薪酬与人均GDP有正向的回归关系，公务员薪酬水平与地区经济发展水平正相关，假设1a成立；在1%的显著性水平下，公务员薪酬与人均财政收入有正向的回归关系，公务员薪酬水平与地区财政能力正相关，假设1b成立。

假设2a的解释变量为职工平均工资，被解释变量为公务员薪酬。样本为地市级或以上机构，N=284个。在1%的显著性水平下，线性回归方程和对数回归方程都通过了方程的显著性检验和参数的显著性检验。说明公务员薪酬与劳动力市场价格有正向的关系，假设2a成立。

假设2b的解释变量分别为人均GDP、人均财政收入，被解释变量为公务员薪酬的公平性，用社会平均工资与县处级正职的差值的绝对值表示，样本为地市级或以上机构。不难了解，社会平均工资与县处级正职薪酬的差值的绝对值越小，说明公平性越好。在1%的显著性水平下，公务员薪酬的公平性和经济发展水平线性回归方程和对数回归方程都通过了方程的显著性检验和参数的显著性检验。回归结果说明，县处级正职的公平性和地区经济发展水平呈现正向的回归关系。经济发达的地方，县处级正职的公平性较好，县处级正职的薪酬和市场价格水平的差距较小，平衡性原则较好。如此，既体现了公务员的工作价值，也充分调动了公务员工作的积极性，公务员薪酬水平的公平性与经济发展水平正相关，假设2b成立。

表2 公务员薪酬差异驱动因素回归结果

假设3a的解释变量为基本生活成本，用地区平均收入与恩格尔系数之积来表示生活成本，被解释变量为县处级正职薪酬。样本为地市级或以上机构，N=100。在1%的显著性水平下，公务员薪酬和基本生活成本的线性回归和对数回归都通过了方程的显著性检验和参数的显著性检验。无论是线性回归还是对数回归，公务员薪酬和基本生活成本具有正向的变动关系。假设3a成立。

假设3b的解释变量为商品住宅价格，被解释变量为公务员薪酬，样本为国家统计局进行商品住宅价格调查的70个大中城市，N=70。在1%的显著性水平下，公务员薪酬和基本生活成本的线性回归和对数回归都通过了方程的显著性检验和参数的显著性检验，无论是线性回归还是对数回归，公务员薪酬和基本生活成本具有正向的变动关系，假设3b成立。

假设4 的解释变量为政府的行政位次，被解释变量为公务员薪酬，副省级城市加上省会城市(共33个)和其他城市(253个)的行政位次分别用1、2表示。结果见表3。

表3 公务员薪酬与政府行政位次的关系

根据假设4和表3可得如下结果：

I=444 3+0.245X1+0.011X2 -783.595 (副省级城市+省会城市)

I=444 3+0.245X1+0.011X2 (其他城市)

在同样的经济发展水平下，副省级城市和省会城市公务员薪酬低于副省级城市783.6元。随着政府行政位次的降低，公务员薪酬有一定程度的提高。公务员薪酬和政府行政位次有负向变动关系，假设4成立。

(三)地区薪酬差异分解

由表4可知，正处级薪酬模型解释了65.331%的薪酬差距，副处、乡科级正职和科员分别解释了其中的61.538%、55.556%和53.333%，均超过了50%，说明解释变量对被解释变量有较好的解释效果，并且与前述相关研究有一致的可信度。这说明本文建立的多元回归方程中解释变量能够较好地解释薪酬收入差距。

表4 公务员薪酬差异和被解释的比率

从基本生活成本、经济发展水平、政府行政位次、职工平均工资和城市房价五个不同驱动因素出发，对县处级正职、县处级副职、乡科级正职和科员的薪酬标准差异进行了分解，分解结果见表5。

由表5可知，贡献度表示各解释变量对被解释变量的贡献程度；相对影响是由相关系数计算出的相对影响，不同因素的总影响之和为100%；右边的排序是对影响公务员薪酬地区差异的驱动因素相对排名。

表5 公务员薪酬差异驱动因素的分解

回归分解发现，公务员薪酬地区差异驱动因素排在首位的是基本生活成本，其相对影响在29%以上，影响程度按照公务员级别依次递减，其中，生活成本对县处级正职薪酬差异的影响最大，为37.6%。说明基本生活成本的差异带来了公务员薪酬水平的地区差异，生活成本是公务员薪酬差异的重要驱动因子。近年来，随着公务员公开招考制度的实施，大量素质高、能力强、有工作热情的优秀人才选拨进入公务员队伍中。但是，相比较金融机构、国有企业和垄断企业，同层次年轻公务员的收入福利明显偏低。为吸引更多的优秀人才，更好地贡献智慧和力量，需要完善不同地区优秀人才基于生活成本之上的养老、医疗等方面的政策，完善年轻公务员的薪酬福利待遇。

排在第二位的驱动因素是经济发展水平因素，其相对影响为21%左右。公务员的薪酬水平与人均GDP、人均财政收入都呈现正向的变动关系。这说明，经济发展水平较高、财政能力较好的地区，其公务员的薪酬水平也较高。忽视地区间的经济发展水平和生活成本等因素，实质上是在表面公平的制度下掩盖了事实上的不公平。

排在第三位的驱动因素是政府的行政位次。其相对影响较为稳定，为21%左右。说明不同的城市行政位次，对公务员的薪酬差异影响也较大。省政府的公务员是否应与市政府的公务员有大致相同的薪酬水平？就公务员薪酬的内部公平性而言，应该如此。公务员薪酬设计不仅要考虑内部公平性，而且要考虑地区差异性；不仅要考虑经济上的可行性，而且要考虑政治上的可行性。

排在第四位的驱动因素是职工平均工资。其相对影响值在18%～20%。劳动力的市场价格和不同级别的公务员薪酬呈现正向的变动关系。公务员职业不参与市场化竞争，但城市职工的平均工资对其市场价值有一个相对参考价值。职工平均工资较高的地区，其公务员的薪酬也较高。

排在最后位次的驱动因素是商品住宅价格。各个级别的公务员薪酬受商品住宅价格的影响在7%左右。居住成本是生活成本的重要组成部分，居住成本自然会影响公务员的薪酬标准，但由于当下商品住宅价格太高，加之各地的住房政策差别较大，公务员住房来源也是千差万别，商品住宅价格对公务员薪酬的影响必然受到控制。

五、结论及政策思考

本研究基于“S”系统的数据，对公务员薪酬地区差异进行了描述，通过回归模型界定了地区差异的驱动因素；通过夏普利值分解模型，对公务员薪酬差异进行了分解。最终发现：

第一，基本生活成本、经济发展水平、政府的行政位次、劳动力市场价格和商品住宅价格是公务员薪酬地区差异的驱动因素。就经济发展水平而言，影响着不同层级公务员薪酬差距。

第二，基本生活成本是牵引公务员津贴补贴地区差异的重要驱动因素，相对贡献度在30%左右；经济发展水平、政府行政位次、劳动力市场价格和商品住宅价格对薪酬地区差异的相对贡献度分别在21%、20%、18%和7%左右。

此外，影响公务员薪酬地区差异的重要因素是“首长”因素。所谓“首长”因素，就是地方政府官员对公务员薪酬地区差异的影响。一些地方公务员薪酬高低与地方“首长”的强势和决断力有着非常紧密的联系。遗憾的是缺乏可分析的数据，无法进行相应的定量研究，留作后续进一步研究。

公务员薪酬在地区之间的公平应是追求的目标。实际上，公平是一个十分复杂的问题，不能用薪酬差异的高低来全测度。公务员薪酬规范的目标应该是调控地区差距，而不是消除地区差距；适度的公务员薪酬差异的存在是客观的，也是必要的。邢景丽等(2015)中提到薪酬制度的公平是有弹性的差异[22]：一是地区差异客观存在，差别化的薪酬制度能体现“劳有所值所获”，体现制度的激励功能，更好地提高效率。二是有差别的薪酬是价格差别的体现，是整体社会资源配置的体现。忽视地区间的经济发展水平和生活成本等因素，实质上是在表面公平的制度下掩盖了事实上的不公平。合理的差异不仅考虑政治理性，也要考虑经济理性。文中政治理性主要是通过政府的行政位次来体现的；经济理性主要是通过经济发展水平、基本生活成本、劳动力市场价格和商品住宅价格来刻画的。其中，经济发展水平、基本生活成本、劳动力市场价格驱动的薪酬差距是合理[注]基本生活成本、经济发展能力和劳动力市场价格在一定范畴内是合理的差距，其合理的范畴是通过分地区的基尼系数来界定的。朱博(2014)[23]提出，利用中国家庭金融调查与研究中心的数据得到，2010年中国东部地区的基尼系数为0.5076，中部地区为0.4582和西部地区为0.4926。经济可行性驱动因素带来的公务员薪酬差距在各个地区基尼系数范围之内，即为合理的差距，超过各个地区的对应范围即为不合理的差距。的差距，政府行政位次差距也是合理的差距。

其次，地区经济发展水平驱动的薪酬差距也是合理的差距。不同地区或城市经济发展水平同当地公务员的努力和贡献相关联。根据要素报酬与要素贡献一致的原则，公务员的薪酬水平应与地区经济发展水平相适应，经济发展水平高，薪酬水平应相应高一些；经济发展水平高，不同层级公务员之间的垂直压缩率应该高一些，以便体现出不同层级公务员岗位、职责、资历和能力之间的差异；反之，则应该适当低一些。

基本生活成本驱动的薪酬差距是合理的差距。虽然有不少人认为，工作的目的不应定位于养家糊口 赚钱生存，但如果连养家糊口、赚钱生存都没有解决，奢谈其他就没有什么意义的。和其他劳动者一样，公务员应该有基本的生活保障，不难理解，由于不同地区，生活成本不尽相同，公务员薪酬也不尽相同。为此，很多国家在设计公务员薪酬时，不仅考虑公务员工作地点的物价水平，而且要考虑物价指数的变动。

劳动力市场价格驱动的薪酬差距也是合理的差距。公务员薪酬水平在劳动力市场上的竞争力，离不开地区劳动力市场价格的波动。如果公务员薪酬低于劳动力市场价格，很可能影响政府机构的行政效率，导致优秀人才流失，造成整个社会的一部分制度效率损失，反之亦然。

行政位次驱动的薪酬差距也是合理的差距。目前，人们在评论公务员薪酬制度的问题时，经常把同城同级不同薪(同一城市同样职务，不同的薪酬)视为薪酬制度的一大缺失，并要求同级同城同薪。但是，同级同城不同薪差距的存在，在经济上是合理的，在政治上也是合理的。事实上，同样的职务，但责任和贡献却有很大的区别。

财政保障水平驱动的薪酬差距是不合理的。尽管财政保障水平差距对公务员薪酬地方差异的贡献很大，并且是公务员薪酬地区差异的重要驱动因素，但财政收入差距与税制和转移支付政策关联度很高。例如，在目前地方财政收入中，生产税的比重很大，而消费税的比重比较小。如果税制向消费税适当倾斜，那么，各地财政收入水平将发生很大的变化，这说明，目前的税制安排不完全是经济理性，因此带来的公务员薪酬地方差异也不是有经济理性。为此，提出建议：一是努力降低地方财政水平对公务员地区薪酬差距的影响。通过制定制度明确公务员地区差异的合理范围，不同地区允许的差距系数。具体看来，限制财政水平雄厚地区自主提升公务员津贴补贴；通过专项财政转移支付制度，努力提高财政水平薄弱的地方工资支付能力。二是调整好薪酬中基本工资和津补贴的比重。现有的薪酬结构中，基本工资占比过低，津补贴比重过大，建议提高基本工资的比重，降低津补贴的比重，使得基本工资占比大约50%左右。

正是因为公务员薪酬地区差距的相当一部分是合理的，这将对制定合理的公务员薪酬改革方案规范薪酬的公正公平提供可供参考的建议性意见。薪酬地区差异的合理差异应该考虑到基本生活成本、经济发展水平、政府层级、劳动力市场价格和商品住宅价格驱动因素，可按照差异的相对贡献度分别为30%、21%、20%、18%和7%的相对比例来规范薪酬制度。

本研究通过建立回归模型，建立假设验证假设得到公务员薪酬地区差异的驱动因素。通过Shapley value模型，对公务员薪酬差异进行了分解，并得到相对贡献度大小，进而给出政策建议。在此基础上，论证了合理性驱动因素。但是驱动因素的合理性存在一个度的问题，涉及公平和效率问题，将是未来进一步的研究方向。