梅家河流域基于水电资源开发的资产收益扶贫模式探讨

董 苇，吴 瑕，刘路广

（湖北省水利水电科学研究院，430070，武汉）

贫困地区大多分布在山区，水电资源丰富，开发项目较多，但受现有收益分配机制的影响，资源开发对当地经济社会发展特别是贫困人口脱贫的带动作用有限，且大多项目对参与者的能力、资金、技术等有一定的要求，贫困者自身发展能力不足，无法有效参与到资源开发项目中。党的十八届五中全会提出“探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确要求探索资产收益扶贫，即科学合理有序开发贫困地区水电资源，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入水电等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户。授人以“渔”，增强贫困户“造血”功能，资产收益扶贫模式有望破解贫困人口脱贫致富难题。但如何开展基于水电资源开发的资产收益扶贫，如何采取具体扶贫措施与保障措施等问题已成为目前我国精准扶贫机制研究的重点。根据《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》中的规定，结合具体水电资源开发项目，重点探讨水电资源开发资产收益扶贫改革模式，相关成果对类似地区扶贫改革具有参考价值。

一、资产收益扶贫原理与模式

资产收益扶贫是将贫困户获得的财政补助资金或所拥有的资源、资金等，折股量化投入到企业等经营性组织中，从而实现“资源变资产、资金变股金、农民变股民”。该举措为自身发展能力不足的贫困者提供参与资源开发项目的渠道，拓宽了贫困户收入来源，同时也为资源开发产业发展提供了资金支持，形成脱贫致富与资源开发互促共赢的局面。

根据资产类型不同，资产收益扶贫可主要分为资源收益扶贫和资金收益扶贫两种模式。资源收益扶贫模式主要包括土地资源收益扶贫模式、旅游资源收益扶贫模式和劳动力资源收益扶贫模式等，其中土地资源和旅游资源收益扶贫模式是以贫困户所承包的土地资源或所拥有的旅游资源等作为资产入股，选定相关扶贫项目，采取委托经营、合作经营等方式，与当地企业、集体经济组织合作社等组成股份制公司运营，使贫困户所拥有的资源有效转化为优质产业的发展资产，可持续地享受资源开发带来的红利，达到精准扶贫效果；劳动力资源收益扶贫模式是将贫困户劳动力务工收入作为资产入股到当地企业或合作社，鼓励贫困者劳动力到当地企业或合作社务工，采取自愿入股的原则，将其务工收入折算成股份作为投资，从而贫困户既可获得基本工资，又可获得按股份投资收益分红，增加了贫困人口的财富。资金收益扶贫模式主要包括投资收益扶贫模式和理财收益扶贫模式两种，其中投资收益模式是把财政专项扶贫资金或支农资金投入作为资产入股，并将股份分配给贫困户，明晰各方持股比例和股权，形成“利益共享、风险共担”的利益共同体，按持股比例分配股利，保障贫困户较持续稳定的收入来源，提高精准扶贫的效果；理财收益扶贫模式是将扶贫资金通过理财方式实现保值、增值。

二、梅家河流域水电枢纽概况

梅家河流域位于湖北省秭归县西南部。根据流域水能规划，梅家河流域上设计了八级开发总体布置方案，八级电站从上游至下游分别为香龙电站（已建）、水磨溪电站、南坪电站（已建）、桂花园电站、香坡河电站（已建）、金竹园电站（已建）、梅家河水电站和楠水溪电站。

本研究范围为桂花园水库和桂花园电站，涉及2个行政村30户农户115人，其中贫困户12户42人。该工程上接已建南坪电站尾水，为水库引水式电站，电站设计装机容量2×1000 kW，设计年发电量546.60万kWh。根据设计方案测算，桂花园水库工程建成后，可使下游梯级电站具有良好调节性能，使下游电站年发电量增加970.47万kWh（香坡河增加348.97万kWh，金竹园增加368.3万kWh，梅家河增加253.2万kWh）。

三、梅家河流域水电资源开发的扶贫实践

1.扶贫模式措施

梅家河流域水电资源开发项目的资产收益扶贫模式是采取土地资源收益与投资收益相结合的扶贫模式，即对本次水电资源开发占用农村集体土地的，给原住居民集体股权方式进行补偿，本项目获得的财政补助资金也折股量化到集体经济组织，并在收益分配时对贫困户予以倾斜支持，帮助其进一步分享资源开发收益。资产收益扶贫模式主要包括以下7个方面措施：

一是界定入股资产范围。农村集体经济组织入股资产限于其所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费。因此，首先确定项目征收、征用的农村集体土地范围；然后合理确定以土地补偿费量化入股的农村集体土地数量、类型和范围；最后按照“归属清晰、权责明确、群众自愿”的原则，合理确定农村集体经济组织的集体股权。

二是明确入股主体和受益主体。项目所涉及的农村集体经济组织分别成立农民股份经济合作社，将征地的土地补偿费以合作社名义入股到项目中，集体股权的入股主体为各村的农民股份经济合作社，受益主体为农民股份经济合作社的成员。

三是制定集体股权设置办法。进行集体土地的清产核资和资产量化，集体股权的份额由集体股权的资本金占项目竣工决算后总投资资本金的比例确定，最终的股权设置结果必须经项目所在县政府、项目投资建设单位、被占地农村集体经济组织共同确定。

四是保障集体股权收益。建立集体股权收益保障制度，明确其权利与义务，项目运营公司按集体股权份额进行收益分配，每年及时按期将集体股权的收益支付给农村集体经济组织；无论项目是否盈利，项目运营公司保障集体股权最低收益率，其比例由双方协定，不少于6%；集体股权原则上不得用于质押、担保，对依法转让的集体股权，其持有者享有对按照《公司法》和《企业破产法》有关规定清偿后剩余财产的优先分配权；集体股权持有者享有知情权、监督权等股东基本权利，但不参与项目经营管理和决策。

五是健全收益分配制度。划定农村集体经济组织内各成员的股份份额，优先保障贫困户的收益分配；通过协商，农民股份经济合作社将村集体土地补偿的股权收益按一定的比例计提，专项用于扶持其内部贫困户，剩余收益由其他参股成员均分；待贫困户稳定脱贫后，合作社将重新分配集体土地补偿的股权收益，已脱贫农户享有与本合作社其他成员平等的收益分配权。

六是保障农村集体经济组织成员权益。按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对征地范围内土地进行摸底清查，科学确认农村股份经济合作社成员身份，明晰产权关系，建立农村股份经济合作社成员登记备案、收益权证书管理等制度；结合实际情况，探索建立农民经济股份合作社成员对集体股权收益权的转让、继承、质押、担保等机制；加强集体股权民主监督管理，防止被少数人控制，发生侵蚀、侵吞原住居民利益的行为。

七是建立风险防控机制。强化领导，做好宣传；建立利益申诉机制，包括利益表达、利益博弈、矛盾调处、利益保障等一系列的环节；加强运营监督；建立应急预案制度。

2.政策保障措施方案的拟定与计算原则

由于研究项目是以帮扶贫困村和贫困农民脱贫为目标且需优先考虑贫困户收益分配的公益性工程，在安排财政补助资金时，应予以优先支持，并需加大各方政策支持力度。参考小水电代燃料、绿色小水电等项目的政府投资比例，设置了九种资金筹措方案；考虑项目公益性，参考其他扶贫项目的贷款优惠政策，贷款年利率设置 4.9%、3.92%、2.94%、1.96%、0.98%、0.49%六种方案；根据小水电上网电价现状，设置0.340 7元/kWh、0.39元/kWh、0.42元/kWh三种方案；参考现行税收优惠政策，设置所得税免3减2、企业所得税税率为20%、免征所得税三种优惠方案；是否考虑折旧设置了2种方案。将以上因素组合，共设置了26种组合方案，见表1。

政策保障措施计算方案的计算原则：优先保障集体股权6%的收益率（在还贷期利润不足以支付时作为成本计入）；项目投产后保障政府资本金的收益；政府资本金不考虑折旧。

3.扶贫模式效益分析

计算结果显示，适当考虑政府投资，本研究项目具有盈利能力，可以保证集体股权6%的净利润率，且政府资本可以盈利。若考虑将政府资本金的收益作为扶贫资金分配给项目涉及行政村内的贫困户，则政府资本投资比例对贫困户的收益影响较大，具体见图1和图2所示。根据26个计算方案的结果显示，政府与企业资本金的净利润率大于3%的方案有11、17、19，其中方案 11 政府与企业资本金的净利润率最高，为3.76%，且政府资本金的年均利润最大，贫困户均年扶贫额最大，为2 758元。

表1 政策保障措施计算方案设置的组合方式

图1 不同计算方案计算成果对比图

图2 不同计算方案扶贫效益对比图

由方案 6、7、8的计算成果对比分析可知，上网电价越高，资本金净利润率与总投资收益率越高，如图3所示。通过对比分析方案1~6的计算成果可知，贷款利率越低，政府与企业资本金的净利润率越高，总投资收益率不变，如图4所示。

由方案8~11的计算成果对比分析可知，税收政策越优惠，政府与企业资本金的净利润率越高，总投资收益率不变，如图5所示。分别对比方案 9、12、13、14 的计算成果可知，政府投资比例越大，贫困户的收益越高，如图6所示。

分别对比方案 8与 21、9与 22、11 与 23、17 与 24、19 与 25、20 与 26的计算成果可知，折旧将导致总投资的收益率降低。分别对比方案10与16、11 与 17、14 与 15、23 与 24 的计算成果可知，贷款与企业资本金的比例对总投资的收益率无影响，但对资本金收益率有影响，在不考虑折旧的情况下，贷款与企业资本金的比例越小，资本金收益率越高；在考虑资本金折旧的情况下，贷款与企业资本金的比例越大，资本金收益率越高。

综上所述，为确保集体股权的收益和扶贫效果，建议将政府资本投资收益作为项目征地涉及行政村内的贫困户专项扶贫资金进行管理和分配，待贫困户脱贫后，逐步减少政府资本投资收益对其的分配，并将剩余的收益纳入秭归县扶贫资金专项账户，用于该县内的扶贫支出；同时建议财政补助资金比例不低于45%，上网电价不低于0.42元/kWh，贷款年利率不高于0.49%；并考虑免收企业所得税；等。

四、结 语

基于水电资源开发的资产收益扶贫将土地资源和财政补助资金作为农村集体经济组织的资产和股份，入股水电资源开发项目，农户可分享股利收益，其中贫困户可更多地享受到国家扶贫政策带来的收益，更有效地达到精准扶贫效果。本项目保证集体股权6%的收益率，大于一般投资的收益率，可保证项目涉及范围内农民收入的提高。

图3 电价对计算结果的影响对比分析图

图4 贷款利率对资本金净利润率的影响对比分析图

图5 税收优惠政策对资本金净利润率的影响对比分析图

图6 政府投资比例对贫困户均扶贫额的影响对比分析图

本研究在总结现有资产收益扶贫模式基础上，通过对水电资源开发项目进行资产形式划分和股权分配，设计制定收益分配方式，对各股份形式的收益分配进行量化计算与分析，完善了基于水电资源开发的资产收益扶贫模式，创新了贫困地区水电资源开发占用农村集体土地补偿方式，为今后资源开发资产收益扶贫模式设计和收益分配提供了技术支持。 ■