特朗普能解雇鲍威尔吗

张业亮

2018年12月19日，美联储主席鲍威尔在新闻发布会上发表讲话称，由于美国经济增长强劲，美联储将在当年第四次提高利率。

2018年12月20日，美联储宣布当年第四次上调联邦基金利率，此举遭到了总统特朗普的公开指责。据美国媒体报道，特朗普还私下向其顾问咨询能否把美联储主席杰罗姆·鲍威尔革职。尽管财政部长史蒂夫·姆努钦和白宫办公厅代主任米克·穆尔瓦尼先后出面澄清这一传言，但还是引发市场担忧，美股大跌。这一事件除了从一个侧面反映特朗普率性而为的行事风格以及其执政理念与共和党建制派仍存在分歧外，还凸显了美国政治中总统权和独立规制机构的独立性之间的制度困境。

打破近25年的传统

特朗普于2017年11月2日提名鲍威尔担任美联储主席，以接替于2018年2月任满卸任的珍妮特·耶伦，鲍威尔于2018年2月5日就任。美联储执掌美国货币政策制定大权。在货币政策上，身为共和党人的鲍威尔持温和的“鸽派”立场，自2012年当选美联储理事后，鲍威尔总共参加了40多次投票，没有一次与美联储的最终决策相违背。在耶伦执掌美联储期间，鲍威尔支持耶伦的温和加息与缩表计划。在2012年开始实施的第三轮量化宽松政策问题上，时任联邦储备委员会理事的鲍威尔虽然持怀疑态度，但还是投了赞成票。特朗普在众多的候选人中选择鲍威尔，是期望他能够继续保持耶伦时期创造的稳定的市场环境，为美国经济增长推波助力。特朗普在提名讲话中对鲍威尔赞美有加，称赞他“很强、很坚定、很聪明”。鲍威尔在公开场合也多次强调上任后将延续耶伦时期美联储的政策。

自鲍威尔担任美联储主席以来，随着美国经济持续增长，控制通胀成为美联储的主要目标，美联储把缓慢但稳步的加息作为遏制通胀的手段。2018年，美联储分别于3月21日、6月14日、9月27日、12月20日四次加息，美联储的加息措施导致了特朗普的不满。特朗普认为，美联储加息不利于美国经济增长。在美联储于2018年第二次加息后，特朗普首次公开表达了对鲍威尔的不满。近三个月来，特朗普更是多次公开批评美联储的加息政策。特朗普在接受美国主流媒体采访时多次宣称，“我认为美联储已经疯了”“美联储加息是愚蠢的”，批评鲍威尔“过于激进”，还直言不讳地说：“我对当初选择鲍威尔一点都不满意。”12月20日美联储年内第四次加息后，特朗普对鲍威尔的指责更加激烈，称美联储是美国“经济的唯一问题”“对市场没感觉”，把美联储比喻成“力量强大、但无法得分的高尔夫球手”，关键是“没打到点上”，进而私下与幕僚探讨炒掉鲍威尔的可能性。

在特朗普之前，美国前总统尼克松、卡特、里根和老布什也都曾公开评论过美联储利率政策决定，但在老布什之后的美国历任总统大都避免公开批评美联储，担心此举带来的政治压力会有损于其独立决策的“名声”，并造成国内外投资者的疑虑而导致股市动荡。而特朗普则打破了近25年来美国总统不公开评论美联储利率政策以保持其独立性的传统。

出于经济和政治的考量

特朗普对美联储和鲍威尔所采取的加息政策的批评有其经济和政治的考量。和以前共和党总统总是批评美联储保持利率太低、时间太长不同，特朗普抱怨鲍威尔加息太快，担心此举将损害美国经济和他2020年再次当选的机会。

特朗普就任以来，把推动美国经济增长、增加就业、阻止就业机会向海外流失作为其经济政策的中心和目标，所采取的经济和贸易政策大都由此展开。特朗普就任两年来，美国经济一直保持快速增长的态势。2017年经济增长率由2016年的1.5%上升为2.3%，2018年第一季度经济增长率为2.3%，第二季度进一步上升为4.1%，第三季度和第四季度的经济增长率分别为4.2%和3.5%，是自2014年以来下半年最好的增长率，全年经济增速有望达到3%，是2006年以来经济增长最快的一年。与此同时，美国就业市场持续走强，失业率不断下降。2018年4月，失业率自2000年以来首次降到3.9%，目前失业率近3.7%，创50年来新低，到2020年底有望达到3.6%。通胀率也保持在较低水平，2017年通胀率2.1%，2018年底由原先预计的2%下降到1.9%。随着美国企业开工和利润的增加，工人的工資也有小幅提升，从而推动了消费增长。受技术股和经济预期的推动，美国股市也迎来了十年来的持续增长。

特朗普在竞选和就任之初曾夸下海口，要使美国经济以数十年未见的速度增长。尽管美国经济周期受到外来事件、上届政府政策和美联储政策的影响，总统的作用有限，但美国经济的良好表现却成为特朗普推销政绩的最大卖点。特朗普到处吹嘘，把目前美国经济的强劲增长归功于其“美国优先”经济政策的成功。即使在2018年中期选举中在为共和党候选人助选时，特朗普也不忘宣传他本人对美国经济繁荣的功劳。特朗普这样做的目的，首先是为其在2020年竞选连任作舆论准备，把美国经济的增长作为他2020年竞选连任的中心议题。其次是把经济增长作为抵挡各方面批评和政治压力的挡箭牌。在过去两年里，美国经济的强劲增长为特朗普政府度过政治危机提供了保障。承诺让美国经济大幅增长也是特朗普赢得总统选举的一个重要因素，而稳定的经济增长又为他动员选民、巩固基本盘提供了保障，使他能够应对国内众多政治危机的挑战。特别是在民主党阵营紧紧抓住“通俄门”事件调查和特朗普个人纳税申报单不放、弹劾呼声不断、民主党掌控的新一届众议院加强对特朗普政府相关政策的监督和审查的情况下，特朗普更认识到保持经济持续增长的重要性。

近三个月来，受特朗普减税政策效应递减和开支增大、全球经济减速、中美贸易战爆发、美联储自2015年以来九次加息的累积效应等多重因素的影响，美股大跌。12月24日，美股经历了数十年来下跌最为严重的圣诞平安夜，三大股指均大幅下跌。尽管美股在之后又强劲反弹，三大股指都止跌回升，但仍不足以阻止股市陷入自2008年以来最糟糕的年度跌幅。特朗普把股市下挫的原因归咎于美联储加息，指责鲍威尔通过加息让经济增速放缓，试图从政治上削弱他。由此可见，特朗普反对美联储加息，是担心提高利率将会降低国内投资和消费，对美国经济产生不利的影响，导致2019年经济增速放缓，从而影响到其竞选连任。

受到政治制度和相关法律的限制

那么，特朗普能不能罢免鲍威尔联邦储备委员会主席的职务呢？

美国联邦政府行政部门依据组织形式、领导类型、功能大小，是否独立于总统、财政，是否独立于国会大致可分为内阁部（cabinet department）、独立行政机构（independent executive agencies）、独立规制机构（independent regulatory agencies）、政府公司（或公共公司）、联邦基金会（federal foundations and endowments）五类。其中，独立规制机构指的是负责某个具体的公共政策领域、制定和实施在经济和社会领域某一部门有关私人活动的规则、保护公共利益的机构。它由国会立法就设立机构的名称、目的、构成和权力作出具体规定，国会通过授权立法授予独立规制机构拥有制定规章和实施规章的权力，一些独立规制机构甚至还享有一定程度上的司法权。由于独立规制机构集立法、行政和司法权力于一身，使得它们对美国社会和经济的影响可与总统、国会和法院相媲美，所以又被称为“第四政府部门”。

按照美国宪法预设的权力分配格局，联邦行政机构隶属于总统，美国宪法第二条第一款规定“行政权属于合众国总统”， 按理说独立规制机构的人事和业务应该由总统说了算。但在实际上，由于独立规制机构由国会立法建立，它并不直接受总统控制，从理论上讲不必完全服从于总统的指令;此外，独立规制机构与内阁部的区别还在于这些机构的首脑均享有基于合法理由的职位保障权和固定任期。换言之，对独立规制机构的首脑，总统虽有宪法规定的任命权，但这些首脑一经任命并经参议院批准，除非被法院定罪或辞职，总统不能免除其职务。独立规制机构的这种特殊组织设计，旨在防止联邦政府其他权力机构对其进行行政限制，旨在保持其独立性。联邦政府其他机构——总统、国会和法院只能通过其他机制对独立规制行使监督和限制，如国会可以通过法定授权、资金批拨、传唤行政机关首脑、数据核查权、以及《国会审查法》中赋予的其他诸多手段来实现对独立规制机构的控制;总统主要借助任免高级官员、成本收益分析工具以及管理与预算办公室的预算程序等机制来实现对于独立规制机构的控制;法院一般借助《行政程序法》的规定来审查独立规制机构所做出的行政行为是否违宪、越权、是否具有程序瑕疵或者专断且反复无常，如存在上述行为则予以撤销。

美联储就是这样一个独立规制机构。它由位于华盛顿的联邦储备委员会和分布在全国主要城市的12家地区性联邦储备银行组成，负责履行美国中央银行的职责，主要通过影响联邦基金利率来制定货币政策。从其权力来源来看，美联储是根据国会通过的《联邦储备法》（the Federal Reserve Act）而建立的，虽然它从美国国会获得权力，但由于其预算仅附加于联邦预算，使它在很大程度上不受国会预算程序的控制，能够独立于国会。从其组成人员来看，尽管联邦储备委员会七名理事和主席全部由总统提名，须经参议院批准才能上任（12家地区性联邦储备银行行长不需总统提名），但《联邦储备法》明确规定，联邦储备委员会理事除“因原因”（联邦法院的解释是犯罪活动或渎职）被免职外，总统不得解除其职务。此外，联邦储备委员会理事任期也可跨越总统及国会任期。上述规定使美联储虽然是行政机构，但又相对独立于总统的行政权力之外。美联储的这种制度设计，使得它在货币政策制定上能保持独立性，可以拒绝总统加息和降息的要求。例如，在约翰逊政府时期，联邦储备委员会主席威廉·马丁果断地拒绝了总统提出的增加货币供给、以缓解国内社会项目膨胀和越南战争导致的财政压力的要求;上世纪90年代联邦储备委员会拒绝了老布什政府提出的以最低程度增加税收来应对持续的赤字的要求，拒绝了克林顿总统提出的以最快速度恢复经济增长的要求。

值得注意的是，《联邦储备法》虽然规定总统可以“因原因”解雇一名联邦储备委员会理事职务，但在是否可以解除联储主席职务方面并没有明确规定，也没有可供参考的先例。因为到目前为止，尽管有总统要求美联储保持低利率，但还没有一位总统试图解除一名在任的美联储主席的职务。鲍威尔既是联邦储备委員会银行理事，又是美联储主席，而《联邦储备法》对解除美联储主席职务的规定模糊，这在某种程度上为特朗普提供了一定可供操作的空间。美国有法学家认为，特朗普可能可以解除鲍威尔的主席职务，但不能解雇其委员职务，甚至连解除鲍威尔美联储主席的职务也可能必须由法院做出裁决。到目前为止，白宫还没有对特朗普是否有权解雇鲍威尔美联储主席一职作出最终法律决定。

实际上，如果特朗普真想解除鲍威尔美联储主席职务，最便捷的方法是在鲍威尔四年任期届满后不再提名，但前提必须是特朗普在2020年大选中获得连任。其实，即使特朗普解除了鲍威尔联储主席的职务，也难以左右美联储的决策。因为鲍威尔仍担任联邦储备委员会理事一职，在理事任期届满前，特朗普是没有权力解雇他的。并且美联储的决策是由联邦储备委员会理事和地区联储银行行长共同做出的，即使担任主席也只有一票的权利。

制度困境的反映

特朗普对美联储的施压，甚至寻求解雇鲍威尔遭到国会民主党人、华尔街和不少经济学家的指责。他们认为，美联储的独立性是支撑美国经济的一个关键因素，特朗普此举将削弱美联储自主决策的形象，将对美联储的可信性和全球市场造成损害。

特朗普就任两年来，其行政团队中先后有包括内阁和白宫高级官员在内的32位官员走马灯式地被免职和辞职，充分反映出特朗普与共和党建制派之间在一些关键政策问题上的分歧。特朗普寻求解雇鲍威尔进一步说明，在就任两年之后，特朗普与共和党建制派的政策分歧仍没有解决。此外，这一事件还再次说明了特朗普率性而为、不受规则约束的行事风格。从实质上看，特朗普对美联储的公开批评、甚至寻求解雇鲍威尔从一个方面凸显了美国政治中的总统行政权与独立规制机构决策自主权之间的制度困境。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）