中国如何走出“水霸权”话语困境

王志坚

“水霸权”，描述的是国际河流流域国家之间的一种权力关系。2006年，英国学者马克·图恩（Mark Zeitoun）在《水政策》期刊上对“水霸权”的概念进行了明确界定，并认为“土耳其、南非和中国是上游霸权，埃及是下游霸权”，并在文中对“中国水霸权”进行了理论上的“论证”。该概念随即被西方国家学者和我国周边一些国家在实践中加以引用，使中国在相关话语体系中陷入一定程度上的被动。一些外国媒体在论及中国国际河流开发时，经常的论调是“中国用水牵制亚洲地区”，“中国过度使用跨境河流威胁地区安全”，等等。

中国不是“水霸权”

目前，全球共有276个超越一国边界、有天然水文联系、由地表水和地下水共同组成的国际河流流域。国际流域覆盖地球表面约一半的陆地面积，影响全球40%的人口。冷战后，由于国际关系的地区化发展，有关地区范围内国家权力的竞争与制衡成为研究热点。有着鲜明区域特色的河流、湖泊共同沿岸国的水政治关系得到越来越多学者的关注。在水政治研究中，“水霸权”通常指在有几个国家共享淡水资源的国际流域中，某个流域国家凭借其拥有的较强的政治、经济或军事实力，在边界或跨界水资源开发利用以及有关水资源发展机制建构中占据支配地位，并借此获取超过其水权益利益的不公平结果。

根据罗伯特·基欧汉对于霸权的定义，“霸权是指由单一国家进行统治的国际权力结构所形成的一种国际体系，这个单一国家拥有与其它国家比起来最强大的军事和经济实力，从而能够影响到国际体系内国家的行为，影响国际事务的进程，操纵国际体系的形成”。中国好像是具有了“霸权”的某些特征，如：中国在与周边流域国家的GDP总量比较中，占整个地区的66%;军事实力也不容小觑;中国是周边15条国际河流的上游国，其地理位置有利于控制下游国水量;中国在澜沧江等一些周边国际河流建设大坝;中国一直没有正式加入被很多西方学者声称为所谓“湄公精神”摇篮的湄公河委员会;等等。这些因素看起来好像就可以将“水霸权”的帽子扣在中国头上，但是这种论调却忽略了霸权的核心，即是否“支配”国际河流利用机制并因此导致不公平、不合理的结果。

显然，中国并没有损害其他国家的水权益，非但不是“水霸权”，反而是在行使合理利用水的权利时受到了不公平的责难。我国国际河流数量仅次于俄罗斯、美国、智利，与阿根廷并列全球第四位，其水资源是我国水资源的重要组成部分。但目前我国对周边国际河流的利用，扣除维持整条河流基本或适宜的、应由本国承担的河流自然生态需水量，还远远没有达到我国应享有的水资源份额。例如，在澜沧江—湄公河流域，根据湄公河委员会的数据，我国年均径流总量占整个流域的16%。按照流域适宜生态需水量为年均总径流的30%算，我国境内要承担总径流4.8%的生态需水量。则预留生态需水后，我国还有流域总量11.2%的水量可供境内流域人口基本需水（包括流域内人畜饮水、卫生用水以及工农生产需水等）和国家发展用水（如流域内大规模调水等）使用。而目前我国在澜沧江流域的水资源利用率还不到5%，如果按澜沧江—湄公河全流域计算，我国在湄公河上游的水资源开发利用数量还不足全流域供水的1%，远没有超过我国11.2%的水资源份额。

中国对国际河流水资源的利用可以极大地缓解水资源缺乏状况，但周边其他流域国家对这些河流也都非常关注。由于上游的地理位置，中国的任何水资源开发行为都容易引发强烈关注，被认为是“用了下游国家的水”。加之当前国际水环境保护问题突出，对大型水利工程（尤其是大坝）的负面评价成为学术热点。可以预见，“水霸权”话语仍将是未来一些地区国家和域外大国牵制中国国际河流水利发展的重要工具。

从四方面入手，走出“水霸权”话语困境

如何才能走出“水霸权”话语困境，在开发国际河流、发展经济的同时又能稳定周边，就成为非常紧迫的现实问题。多年以来，我国出于维护周边睦邻友好关系的考虑，在国际河流开发问题上多有克制、非常自律，还主动给下游国家提供各类便利。如2002年、2008年我国水利部与印度水利部两次签署向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录;2002年、2008年我国水利部同澜沧江—湄公河下游四国组成的湄公河委员会两次签署了提供澜沧江—湄公河汛期水文资料的协议。即便如此，对我国在周边国际河流行使“水霸权”的无端指责却并未消失。因此，在理论与国际舆论方面，我们也应采取措施主动应对，才能化解困局。笔者认为，可以从以下几个方面着手：

一是构建国际河流发展理论，将自己定位为国际河流流域国，寻求平等的流域国地位，强调流域国之间权利义务对等，最终实现国际河流的公平合理利用。上、下游国的区分，使上、下游流域国处于不平等的位置。从现有理论上看，幾乎所有的国际水法规则都对上游国家不利，上游国家很容易被定义为“水霸权”。例如与中国地位相似的土耳其，也被称为“水霸权”。在这种情况下，上游国在国际河流问题上只能采取“沉默外交”政策，从而导致话语权丧失。在构建公平的国际河流法律与政治理论的同时，可以进行有针对性的案例研究，如有关美国和墨西哥共享的科罗拉多河和格兰德河研究。实际上，美国在这两条河上都是名副其实的“水霸权”，有必要深入研究这两个案例。

二是重新界定“水霸权”的判定标准。当前西方学者对于“水霸权”的界定，一般是从客观地位（如地理位置、国家政治经济和军事实力）、行为判断（是否有单方开发行为）以及意图推定（是否有支配动机）三个方面来界定的。但某一流域国是否成为“水霸权”，必须具有获取超过该国水权益的结果。因此，流域国家成为“水霸权”，必须包括客观要件（地理位置、国家政治经济和军事实力）、主观要件（有成为霸权的主权意愿）和结果要件（获取了超过其水权的收益）。由此判断，中国虽然在国际周边水资源的问题上可能有一定的优势，但既没有成为“水霸权”的意图，也没有获取超过水权的利益，因而不是“水霸权”。

雅鲁藏布江—布拉马普特拉河是发源于中国的国际河流，上游是中国境内的雅鲁藏布江，下游是印度境内的布拉马普特拉河。图为2019年1月，印度阿萨姆邦，几名印度儿童在布拉马普特拉河上嬉戏。

三是引导国际舆论，赢得话语权。国际河流发展理论必须被其他流域国家所接受，才能形成观念力量。因此，理论构建完毕后，应该重视理论的传播。该理论的核心部分是水权分配和水霸权的判定标准，它们都应该基于客观科学的数据考量。可以开发在保证河流生态健康、当地人民基本水人权的前提下的水权的数据库，量化各流域国水权和各项水份额。通过对于国际河流数据的引用，新的国际河流发展理论就能够得到广泛的接受。

四是积极参与国际河流立法，在国际河流机制建设中发挥应有作用。是否在规则的制定中占据应有地位，其国家理念是否成为国际规则的一部分，是衡量一国在国际水资源问题上“软权力”强弱的标志，也是流域国话语权的最终体现。在美国墨西哥两国河流关系中，由于1944年两国水条约的存在，在表面上人们很难论证基于自愿基础上的双边条约里存在着明显不公平的水关系。在构建国际河流机制过程中，也要特别重视国际河流条约的缔结，国际河流条约是“软权力”的来源，也是流域机制的核心要素。为此，要做好缔约准备，例如国际河流数据信息准备、国际河流谈判目标的设定以及条约条款的设计等，为将来的谈判提前做好预案。

（作者为国家社会科学基金后期资助项目“水霸权、安全秩序与制度构建”负责人，河海大学法学院副教授，南京大学亚太发展研究中心研究员）