收费公路发展的未来趋势

杭长高速公路 王成／摄

当前，我国已经从30年前利用“贷款修路、收费还贷”政策破解财政资金不足约束，加快干线公路建设，步入交通发展新阶段。新阶段交通基础设施将逐步从“以加快建设”为导向转变为“提高质量效率”为导向，推动交通转型升级，实现交通强国战略目标。但现行收费公路以建设筹资为主的政策目标已不适应未来以养护和服务为主的阶段要求、收费期限的有限性已不适应公路基础设施全生命周期的资金需求、以路段为单位的管理模式不适应公路联网协同的发展趋势等。

未来公路交通发展的基本特征

随着我国特色社会主义进入新时代、经济发展由高速增长迈入高质量发展的新阶段，以及人民日益增长的美好生活需要，我国交通发展也将进入新的历史阶段。首先，交通基础设施建设规模的“变坡点”即将显现，建设强度将逐步下降，养护需求逐步上升，开始进入建设与运维并重的阶段。其次，从目前初步形成综合交通运输网络到2030年建成现代化的综合交通运输体系还有11年的建设期，已经进入优化交通基础设施建设的“窗口期”，此阶段应按照供给侧改革的思路，重新审视交通建设，优化规划，精准施策。交通基础设施发展理念由扩张规模向充分利用存量、提高质量和效率转变，发展模式由粗放供给、资源消耗向绿色低碳、集约高效转变，发展重点由建设为主向侧重养护、管理、服务转变。最后，2030年以后，我国交通基础设施将进入运营维护为主的阶段，发展重点是提升安全性、耐久性、绿色化和智能化水平。

新阶段交通发展的核心要求由“快”转为“强”，不仅包括“量”的增加，而且更重要的是强调“质”的提升。以供给侧结构性改革为主线，通过实现质量变革、效率变革、动力变革，推动交通转型升级，打造“网联、智能、耐久、绿色”交通，实现交通强国战略目标。

新阶段我国交通发展的核心要求已由“快”转为“强”

德国的高速公路

网联。高速公路的经济效益无论从宏观还是微观上讲，都表现为一种整体效益。随着高速公路逐步形成了干线运输通道和网络，公路交通也即将从“线状运行”进入“网络化运行”阶段，未来将实现一张网无缝顺畅衔接。在公路发展“成网运行”阶段，需要通过网络化过程来提高建设和管理的网络化，提高高速公路的整体通行能力和经济效益。

智能。智能交通系统技术（智能预测、智能控制、车路协同、智能服务等）不断深化应用，大数据、云计算、人工智能、精准位置服务等技术迅速发展，将通过信息的交互实现车辆决策和控制。传统的道路交通和交叉口设计是基于人的反应能力和对车辆的操控，未来随着无人驾驶技术的精密程度提高，尤其对行驶中车辆的识别操控精度提高，对交通基础设施网络规划和设计将带来根本性颠覆。

耐久。未来随着高速公路陆续进入维修养护高峰期，要求建立能够确保基础设施有效维护的科学投入机制和合理稳定的资金来源渠道，对重大关键基础设施实施健康监测、科学养护和提质改造，增加基础设施使用寿命，避免由于基础设施维修不足而引起集中爆发的系统性安全风险。

绿色。强调公路交通在规划、设计、建设、运营、管理等全环节对资源的集约利用，实现全寿命周期的绿色化，最大限度地合理保护环境、减少浪费和排放，实现交通绿色发展。促进交通运输资源集约利用，加强交通基础设施生态保护，推广使用绿色环保新材料、新能源、新技术。

新加坡公路

国外收费公路发展动态

美国：大手笔布局公路充电网络

2017年3月，美国政府宣布，计划在美国35个州及华盛顿哥伦比亚特区建设48条国家电动汽车充电走廊，希望从充电设施建设入手，促进电动汽车发展。该项目最终将涵盖美国55条州际高速公路，总里程达2.5万英里（约4万公里）。计划每隔50英里（约80公里）建设一座充电站，主要位于高速公路服务区或高速公路出口位置，以确保车主及时充电。美国电动汽车充电走廊的建设，得到了很多民间组织及州政府的支持。

德国：将建设首条电气化公路

2017年8月，西门子公司与德国黑森州达成协议，准备为德国A5联邦公路铺设总长10公里的空中接触网，建设德国首条电气化公路，用以解决电动汽车的续航问题。

据介绍，行使在这条公路上的车辆不仅所用能耗减半，而且还因为使用电力，减少了空气污染，特别适合港口、工业中心和货物枢纽。

韩国：全面推进高速公路“能源自立”

韩国道路公社表示，计划在2025年之前利用高速公路和附属设施生产新再生能源，以实现“能源自立高速公路”的目标。

荷兰：开展高速公路“上路权”交易实验

为解决高峰时段高速公路塞车问题，阿姆斯特丹自由大学提出驾车者彼此间买卖高峰时段的“上路权”方案。

据了解，这一实验将首先在环鹿特丹的高速公路上进行。根据实验内容，如果司机把自己在高峰时间的“上路权”出售给其他司机，就能获得一笔收入；反之，在交通高峰时上路的司机需要为此付费，而价格取决于上路时间段的交通状况。

现行政策难以适应未来需要

以建设筹资为主的政策目标不适应未来以养护和服务为主的阶段要求

从国际经验看，各国最初发展收费公路的目标通常是用收费公路未来持续的收入作为担保来筹集建设或养护资金，使建设或养护目标得以实现。也有国家是基于社会地区公平方面的考虑，如通过收费路来支持欠发达地区公路基础设施的发展。有的国家通过收费公路来吸引民营部门参与公路建设与管理，在发展公路网的同时发展国内私营经济。此外，公路收费还可以被用来调节改善城市附近的公路交通拥堵状况、减少污染或引导公路使用者转向其他交通方式，既缓解公路交通拥挤，又刺激其他交通运输方式的发展。

美国试行里程税新政。美国一直是通过收取燃油税等方式为道路建设和养护买单，但由于联邦信托基金的资金已耗尽，收不抵支；燃油税税率提高阻力较大；工程造价猛增；公众开车出行减少等原因燃油税无法适应如今的基础设施维护、公共交通建设及城市拥堵治理等，包括俄勒冈州在内的几个州，开始了试验性的按照里程纳税的新政策。按照俄亥俄州按驾驶里程收费（简称OReGO）标准，司机每行驶1英里（约1.6公里），将支付1.5美分，以取代传统在加油过程中所支付的燃油税；首阶段试行期限5000辆机动车。

新加坡征收拥堵费。拥堵收费旨在通过收取道路附加费来调节出行需求，促使大众改变出行模式，缓解拥堵和空气污染。19世纪60年代，新加坡居民收入的增长和经济发展水平的提高使私家车拥有量在10年间增长超过一倍，而公共道路面积却无法相应地增加。这种背景下，新加坡政府在1974年1月组建了跨机构的道路交通行动委员会（Road Transportation Action Committee，RTAC），专门解决交通需求问题。

【链接】

国外主流自由流收费技术

在国外，无收费站设施的多车道自由流收费代表了当今国际最先进的道路收费技术水平，也标志着道路收费技术的发展方向。国际上实施自由流收费广泛使用的有专用短程通信（DSRC）、射频识别（RFID）、卫星定位和车牌图像识别等四种技术。

DSRC技术

即ETC系统采用的技术，可实现对高速移动目标的精确识别（一次通过率达到99.9%以上）、双向通信，车辆交互能力强，技术较为成熟，在远距离自动识别领域得到广泛应用。我国ETC系统采用的是DSRC技术，与众多发达国家实施的无站自由流收费方式采用的是同样的技术，当时只是考虑我国收费制式、收费模式和社会环境因素，采用了有收费站隔离的、低速的单车道不停车收费。

RFID射频识别技术

该技术发展较早，也是发展最为成熟、应用比较广的技术，其成本相对较低，公安汽车电子标识采用就是900MHz无源RFID技术。但由于无源射频识别技术是无源通信技术，车路交互能力较差，安全性无法保证，所以无源RFID技术在交通行业更多应用于物流、运输管理领域。截至目前，仅加拿大、中国台湾等个别国家和地区用于自由流收费。

卫星定位技术

该技术可以实现多车道自由流收费，通行效率高，用户体验好，但需要安装车载设备，成本较高，车路交互能力弱，仅德国等少数国家使用。

德国高速公路通车里程长，出入口、交叉口多，来往的大型货车数量巨大，德国政府建立了以全球定位系统(GPS)和移动无线通信技术为基础的全自动高速公路交费系统，所有高速公路都没有设立收费关卡。

高速公路用户可以到Toll Collect公司注册，获取汽车卡，卡片上存有对应货车的重量、车轴数、排放等级、常走路线等信息。客户凭该卡安装车载感应器。感应器能通过GPS信号和其他定位感应器，自动计算出货车在高速公路上的行驶里程及其对应的养路费，反馈到Toll Collect公司的中央计算机，完成交费。对于偶尔使用德国高速公路的客户，该系统提供了自动缴费机和互联网两种预交费办法。

车牌图像识别技术

该技术受车牌污损、遮挡、光线影响较大，车辆高速通行条件下识别率低（70%～90%），难以甄别套牌车辆，仅英国等个别国家使用。

一方面，RTAC设立了平均每12人不得超过1辆私人机动车的标准，为此不断提高新汽车的销售税税率，借助配额、税收、回扣等多项政策，抬高汽车使用成本。另一方面，决定采取拥堵收费，鼓励私人机动车避开市中心，包括将市中心停车费用翻倍、增加直通班线客运和汽车换乘系统提高公共交通系统服务质量，并且建立了世界首例城市中心道路收费系统——区域牌照方案（Area License Scheme）。该方案于1975年6月2日生效。周一到周六，驾车者如要进入该计划覆盖的6.2平方公里限制区内，需在邮局、加油站、便利店或路边收费站支付3新元（约合15元人民币）购买一张纸质的当日“牌照”、并将其放在挡风窗上。执法人员在限制区边界的22个出入口检查过往车辆是否有牌照。

收费期限的有限性不适应公路基础设施全生命周期的资金需求

在国外，因收费目的和收费公路项目的具体情况不同，不同国家间的收费公路收费期限相差很大，即使是同一个国家，差异也比较大。国外收费公路的收费期限一般较长，有的甚至长达100年。在法国、西班牙等主要欧洲国家的公路项目收费年限一般在30年至60年之间，日本为45年，菲律宾为50年；在美国没有明确规定公路的收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。具体到项目，加拿大多伦多H407高速公路，收费期限99年，将收费至2098年；美国芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成开始收费，2005年转让收费权99年至2104年，实际收费年限达到145年；美国印地安纳高速公路1956年建成开始收费，2006年转让收费权到2081年，总计收费125年；澳大利亚悉尼海港大桥已收费79年，目前仍在收费，部分收入用于其他高速公路基础设施的建设和改善；墨尔本西门大桥特许经营期限40年；墨尔本East Link高速公路特许经营期限39年。

适度长期化的收费期限可以为更加灵活的收费标准提供政策空间，减轻当代用路者负担，为收费公路政策赢得更为广泛的社会基础。同时，收费期限的长期化还可以为相关公路养护提供持续资金保障，有利于为用路者提供长期高效的公路服务。长期化的收费期限也会促使相关投资主体和监管部门在政策制定时更加注重长远目标，有利于保证政策的稳定性，更好地保护社会公共利益。我国收费公路政策对期限的限制极大增加了当代用路者的使用负担，抬高了公路运营管理单位的财务成本和运营压力。

以路段为单位的管理模式不适应公路联网协同的发展趋势

未来物联网技术在交通运输体系中的应用将大大增强，交通系统各组成部分将朝着集成智能化、网联化、协同化发展，基于移动互联的综合交通智能化服务、交通系统运行态势精确感知和智能化调控、智能物流网络与物流系统高效运行等技术将得到广泛应用，此外还包括公共交通信息服务、运营监管和应急保障等关键技术的应用。目前以路段为单位、分散化的管理方式大大影响了高速公路网络效益的发挥和管理效率的提升，难以发挥整体优势，不利于技术的统一推广和应用，也难以适应未来公路联网协同的发展趋势。

现行的收费公路以建设筹资为主的政策目标已不适应未来公路交通的发展需求。

离线化、封闭式的收费制式不适应多车道自由流收费的发展趋势

未来，伴随“互联网+”、汽车电子标识、移动支付、北斗卫星定位、5G通信等新技术发展，以及智能汽车等具备实时位置信息和实时在线通讯功能的出现和逐步推广，对于现有高速公路“MTC+ETC”为主的离线化、现场收费、封闭式收费制式形成巨大冲击，现金收费逐渐被电子支付所替代（去现金），现场收费逐渐被后付费所取代（去卡），收费车道、收费站在形式上将逐渐消失（无人值守+自由流），最终实现与计费相关的车辆身份、位置和路径、费率等关键要素在线化，以及支付账户后付费的全自动多车道自由流收费方式，结合社会信用体系，提升高速公路服务水平，同时降低高速公路运营成本、满足更加精准的管理要求。收费技术未来发展的目标将是：高速公路无任何类似收费站的物理隔离设施，实现车辆自由流行驶；实现车辆的唯一识别与行驶路径记录，按照车型和行驶路径准确计费，从用户自行设定的账户（可以是银行账户、支付宝账户、微信账户或其他账户）中自动扣取通行费。

（本文摘编自《中国收费公路发展蓝皮书（1984-2018）》）