多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路

郑功成

党的十九大报告明确提出要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，这一目标任务的核心要义是“全面建成”与“多层次”。因为从小康社会向现代化国家迈进，必然要以全面建成中国特色社会保障体系为重要依托，而全面建成中国特色社会保障体系又以是否建成了合理的多层次保障体系为条件。因此，现阶段不仅需要尽快优化各项法定保障制度并使之成熟、定型，而且需要加快建设非法定的其他层次保障体系步伐，以充分调动市场主体与社会力量乃至家庭及个人的力量，不断壮大整个社会保障体系的物质基础。这种结构性改革是实现新时代社会保障权责更加合理配置、发展更可持续的基本条件。

一、为什么要构建多层次社会保障体系

走多层次化的发展道路是各国社会保障发展的基本取向，发达国家早已进入整体布局与实践的阶段，部分发展中国家亦在布局和实践之中。多层次化也是构建中国特色社会保障体系的既定目标，其中的养老保险更是早在20世纪90年代就在有关政策性文献中加以明确。然而，我国迄今仍然是政府负责或主导的法定基本保障制度一层独大的格局，这种局面既不利于调动市场主体与社会力量参与的积极性，也导致政府责任与财政压力不断扩张，进而影响到社会保障制度的可持续发展，从而必须尽快加以改变。

（一）建设多层次社会保障体系是世界性趋势

在发达国家，多层次社会保障体系建设早已进入政府与市场及社会责任边界清晰、社会保障项目结构层次与功能定位分明、各方积极性得到有效调动的成熟状态，对我国构建多层次社会保障体系具有重要的借鉴价值。

德国是现代社会保障制度起源国。早期的德国社会保障专指通过社会保险立法明确规制的法定社会保障项目，后来逐渐发展成为多层次化体系。以养老保险为例，德国于1889年通过专门立法建立了社会养老保险制度。在20世纪末期伴随人口结构从19世纪的“金字塔”型变为“松树”状,德国老年人口在社会总人口中所占比例急剧增大,导致法定养老保险缴费率持续上升,养老保险金支出不断增长,现收现付制下的法定养老保险体系可持续性遭受巨大冲击。在此背景下,德国政府于2001年开始一场养老保险体系的结构性变革——李斯特改革（以时任德国劳动部长的李斯特命名的李斯特方案）。这次改革是在原来现收现付模式养老保险基础上引入基金积累制的企业年金,将“单一层次”的法定养老保险转变为“双层次”的养老保险制度体系，再加上由保险公司举办的商业性养老保险，多层次养老保险体系即告形成。在李斯特方案中，对低收入参保者还实行财政补贴制，以使更多的劳动者能够拥有处于第二层次的企业年金。

在美国，其社会保障是一个由政府主导的法定社会保障、市场主体提供的具有一定福利色彩的商业保障（因市场竞争异常激烈）和非营利机构提供的具有公益色彩的社会保障组成的体系，所呈现的是三足并立的格局。其中，养老保险体系由建立在税收基础上的公共养老金、保险公司或基金公司等举办的企业年金和纯粹的商业性养老金组成；医疗保险则由政府主导的法定医疗保险、非营利机构（如蓝十字蓝盾）举办的公益性医疗保险以及商业保险公司举办的营利性健康保险等组成；其社会福利及相关服务更是充分调动了市场主体与慈善公益组织的力量，非营利机构的筹款能力与服务能力极高，慈善事业十分发达。因此，美国的社会保障即是由政府、市场、社会三方协同的混合型保障体系。

在日本，除养老保险实现了多层次目标外，其市场主体与慈善组织承担了养老服务、儿童福利、残疾人福利事业的重大责任。以日本的养老服务为例，私人资本是养老机构的主要投资主体，能够得到政府财政支持并可以实现稳定的、适度的收益目标，老年人则可以得到普惠性的养老服务。再以儿童福利为例，日本的私立幼儿园与公立幼儿园并存，但所有儿童享受的是收费平等、服务质量同等的福利性服务，私立幼儿园通过政府的相应补贴实现自己的发展目标。

法国、加拿大、澳大利亚等发达国家亦均建立起了自己的多层次社会保障体系。

发达国家社会保障体系的多层次化，有两个重要背景：一是伴随人口老龄化加速发展，法定社会保障的财政压力不断上升，原有的单一层次制度安排日益难以承受，可持续性遇到日益巨大的挑战，从而需要调动市场主体与社会力量参与的积极性，并使社会保障制度的责任分担方式更趋合理化；二是伴随经济社会的发展，单一层次的社会保障日益难以满足不同层次的社会群体的个性化福利需求，这种多层次需求必定要以多层次的有效供给才能获得满足。因为法定保障层次应当且只能提供公平的基本保障，超越基本保障之上或政府无法包办的福利及服务需求只能通过市场主体与社会组织来满足，从而必然要推动社会保障体系向多层次化方向发展。在上述两个主要原因中，前者是基于社会保障水平必定刚性增长而政府财政收入难以刚性增长的矛盾无法自动化解，后者是基于国民福利诉求个性化与选择权扩张，所代表的是经济社会发展的进步性与人民福祉的持续发展。

从实践效果来看，发达国家多层次社会保障体系的构建，实质上是对原有单一层次法定社会保障的一场深刻的结构性改革。一方面，它重构了社会保障制度的责任分担机制，即将政府、市场、社会及个人的责任通过在不同层次制度安排中的适当调适，使之更加合理化。另一方面，由于充分调动了市场主体与社会力量参与的积极性，其能够不断壮大整个社会保障体系的物质基础，进而可以更好地满足人民福利诉求增长的个性化需要，确保整个社会保障体系能够可持续发展。因此，多层次社会保障体系建设代表了当今世界社会保障改革与发展的正确取向。

（二）对多层次社会保障体系研究的回顾

在国际上，对多层次社会保障体系的研究主要集中在养老保险领域。这是因为在社会保障制度健全的发达国家，市场主体以各种方式提供商业性养老金、商业健康保险、灾害损失补偿和养老服务等产品与政府主导的相关项目几乎同步进行甚至还要先行介入，其成熟的市场机制亦可以提供有效支撑，而法定养老保险制度在建立时通常只有政府负责或主导的单一层次社会养老保险制度，其缺少的主要是政策支持并对法定养老保险层次进行有效补充的第二层次即企业年金；同时，这些国家以发达的慈善公益组织为主体的社会力量亦有着提供各种补充福利及相关服务的悠久传统，并日益与政府主导的社会福利及相关服务有机融合，进而在原有轨道上获得更好的发展机遇。因此，国外对多层次社会保障体系建设的研究，多聚焦在基本养老保险与补充性质的职业或企业年金上。

当时的背景是20世纪70年代石油危机导致西方国家经济不景气，财政难以承受日益膨胀的法定养老金支出，各国开始探索养老保险制度改革方案，主要包括参数改革和结构改革两大类。在这方面，世界银行、国际劳工组织、经济合作与发展组织均从各自的立场出发，提出过明确的建议。其中，世界银行最先提出建立“三支柱”养老保险体系方案，主张构建责任主体多元化、筹资渠道多样化、保障水平合理化的养老保险体系。a参见World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, London, Oxford University Press, 1994.这一主张得到了许多国家响应。国际劳工组织则指出，世界银行的“三支柱”方案尤其是第二层次缴费确定型计划并不能为养老金福利提供更大保障，反而会带来更大的潜在风险，特别是在缺乏成熟资本市场和尚未建立有效监管机构的国家尤其如此，从而主张养老金改革的更有效的办法是纠正现有计划中的设计缺陷和改善不公平情况。aRoger Beattie, Warren McGillivray, "A Risky Strategy: Ref l ections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis," International Social Security Review, 1995, 48(3-4).在此，国际劳工组织并不反对多层次养老保险体系但更主张夯实法定养老保险并促进这一制度的公平。因此，世界银行2005年又在原来“三支柱”基础上提出“五支柱”改革思路，即增加零支柱和第四支柱，分别旨在保障老年弱势群体基本权益和满足高收入群体对养老保障的进一步需求。b参见Robert Holzmann, Richard Hinz, Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, World Bank, 2005.经济合作与发展组织在其发表的《养老金年度报告2016》中也指出，全球主要经济体养老金体系正在发生改变，养老金体系设计仍需进一步改进，如采用固定比例的养老补贴帮助低收入群体，对年金产品投资提供合理建议并完善其管理制度。c参见OECD, Pensions Outlook 2016, Paris, OECD Publishing, 2016.支撑德国李斯特年金改革方案的理论不仅是构建多层次养老保险体系的需要，同时也是通过补贴低收入群体参加企业年金来促进社会公平的需要。世界银行原养老金改革负责人霍尔茨曼亦认为，所有国家都需要建立多层次或多支柱养老金体系，但必须要先做好第一层次（支柱），在此之上才能产生多样性的第二、三层次（支柱）。d参见郭晋晖：《多层次养老保险改革寻求突破，“一支独大”亟须改变》，《第一财经日报》，2017年11月20日。可见，构建多层次养老保险体系是人口老龄化国际背景下的共识，而确保法定基本养老保险即公共养老金成为稳固可靠的第一层次，同时发展第二、三层次养老金并促进第二层次即职业或企业年金的公平性，成为各国养老金制度改革与发展的重要取向。

国内对多层次社会保障体系的研究与政策重点也是聚焦于养老保险上，其他保障项目的多层次化较少受到关注。在既有研究文献中，郑功成强调，我国须加快建成多层次社会保障体系，以充分调动市场与社会力量，并满足人们多层次的保障需求。e参见郑功成：《加快建成多层次社会保障体系》，《光明日报》，2018年6月27日。同时指出，多层次养老保险体系构架需借助政府、市场、社会、家庭与个人等多方力量，合理划分不同主体的责任。f郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2017年第6期。林义主张从整合创新第一层次、促进补充养老计划和商业养老保险，运用创新思维、借助大数据和互联网等措施完善多层次养老保险制度。g林义：《中国多层次养老保险的制度创新与路径优化》，《社会保障评论》2017年第3期。董克用等主张建立以普惠制国民养老金为基础的零支柱、以基本养老保险为基础的第一支柱、以职业年金为基础的第二支柱和以自愿性个人养老储蓄计划为基础的第三支柱，通过多支柱间的清晰定位和分工配合，满足不同群体的养老保险需求。h董克用、孙博：《从多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考》，《公共管理学报》2011年第1期。郑秉文指出，可通过降低个人所得税起征点方式，提升商业养老保险递延纳税的政策吸引力，尤其是对于低收入群体而言，其获得的边际效用更高。i郑秉文：《第三支柱商业养老保险顶层设计：税收的作用及其深远意义》，《中国人民大学学报》2016年第1期。何文炯则从社会保障的互助共济性入手，指出强制性的社会保险必须明确限定于“保基本”且覆盖全体人员，同时还需大力发展补充性养老保障。a何文炯：《论社会保障的互助共济性》，《社会保障评论》2017年第1期。尽管主张并不完全一致，但在建立多层次养老保险体系方面并无实质分歧。

总体而言，我国学界对多层次社会保障体系的研究还不足：一是局限于养老保险而很少关注其他保障项目，如医疗保障、养老服务、社会救助等的多层次化鲜有研究成果；二是对养老保险多层次化的研究往往缺乏统筹考虑，大多是分割研究（如企业年金最受关注），较少关注不同层次的结构比例以及在整个养老金体系中的功能定位；三是还存在着一些认识误区。

（三）需要澄清的几个认识误区

对多层次社会保障体系的理解客观上存在着不同看法，这在学术研究中是正常现象，但在政策体系构建中却需要加以澄清。

1.单纯从政府视角出发来理解多层次社会保障体系，而事实上应当是超越政府的整个社会资源的合理配置，政府不能也不应当替代市场主体、社会组织等在不同保障层次建设中的主体职责与功能。如有的人将政府负责的社会救助列为第一层次即保底层次，将政府主导的社会保险列为第二层次即基本保障层次，将政府支持的补充保障如企业年金列为第三层次即保障提升层次。这种划分有一定道理，但并不符合多层次社会保障体系建设的本意。因为构建多层次社会保障体系的根本出发点是要根据社会经济发展的需要，通过结构调整来合理调适社会保障项目的责任分担机制，并满足现实中不同层次人群的多层次福利诉求，而尽可能地调动市场主体、社会组织等非公共部门参与社会保障体系建设的积极性与主动性则是前提条件。在这一过程中，市场主体无疑应当遵循市场规则，社会组织需要遵循社会领域活动惯例，这两者均有规可循，并需要充分体现出其主体性，不是政府一方可以完全左右的，从而必须是从整个社会的资源配置、不同主体各显其能、各得其所的角度出发，才能构建好多层次社会保障体系。同时，多层次社会保障体系建设必然要落实到具体的保障项目上，而政府负责或主导的社会救助与社会保险是权责有别、对象有别的不同保障项目，从而不能视为不同层次。社会救助由政府承担全部责任，但应当欢迎社会组织参与其中，它可以通过政府购买服务的方式进入，也可以由社会组织自主提供补充性救助服务；社会保险由政府、用人单位、劳动者分担责任，市场主体介入则需要专门创设独立层次的制度安排；社会福利更加复杂，无论是老年人、儿童、妇女还是残疾人，均需要有相应的福利制度安排和提供相应的福利性服务，其中既有需要政府托底的困难群体，也有只有通过市场供给才能获得更好满足的高收入阶层，更有需要政府、市场、社会及家庭或个人形成合力才能全面满足的中低收入群体；等等。可见，现代社会保障体系是一个复杂的庞大制度体系，多层次社会保障体系建设需要调动全社会的积极性与主动性，并在不同的保障项目中明确不同主体的职责分工与功能定位，在不同的层次中分别发挥好相关主体的作用。

2.将多层次社会保障体系等同于养老金制度多层次化，而事实上我国需要的是促使整个社会保障体系多层次化。与发达国家相比，我国多层次社会保障体系建设显然具有特殊性。首先，我国在计划经济时代曾建立过一套由政府负责的单一层次社会保障体系，近40年的改革均是在原有制度基础之上的重大变革，它虽然促使原有的国家-单位（或集体）保障制转化成了国家-社会保障制，a参见郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社，2008年。也初步构建了责任分担机制，但政府包办或主导单一层次社会保障制度的思维惯性与政策路径依赖依然强势，人民群众对政府在社会保障方面的作为仍然抱着很高期望，这使得法定保障层次的责任难以切实减轻。在整个社会保障体系中，养老保险制度虽然十分重要但也只是其中一个构成部分，其他还有医疗保障、社会救助、社会福利、住房保障等多个保障系统，均需要调动市场与社会力量才能不断壮大并持续发展。因此，社会保障体系的多层次化并不只有养老保险多层次化。与此同时，我国的市场体制还未完全成熟，市场主体即使参与社会保障体系建设，也往往缺乏长远规划，这导致进入社会保障领域的市场主体在实践中容易发生变异。在社会力量方面，我国虽于2016年制定了《慈善法》，但慈善组织数量极为有限，截至2018年底全国认定为慈善组织的只有5355个，b高晓兵：《在2018中国慈善年会上的致辞》，2019年1月14日。在发达国家充当老年人、儿童、妇女、残疾人福利及相关服务供给主力的服务型慈善公益组织更是少见，这使得日益丰厚的社会资源（包括物质资源与人力资源）并未得到有效调动。因此，现阶段我国的多层次社会保障体系建设，应当是包括养老金和其他多项社会保障制度在内的多层次化，是整个社会保障体系的多层次化，也是需要同步调动政府、市场主体、社会组织等积极性的多层次化。

3.将多层次等同于可以平行推进的多支柱，而事实上社会保障体系多层次化应当有先后顺序，没有政府主导的第一层次定型，不可能有健康持续发展的其他保障层次。就像建设高楼大厦，没有稳固的地基和坚固可靠的第一层，不可能搭建好第二、三层，这是基本常识。构建多层次社会保障体系就是建设社会保障的高楼大厦，政府负责或主导的法定保障即是第一层次，其职责是给全体人民提供稳定可靠的社会保障安全预期，没有这一层次的成熟与定型，不可能有第二、三层次即市场主体与社会力量参与的清晰空间。我国社会保障体系多层次建设之所以迄今仍然严重滞后的现实，既不是市场资本与社会资源薄弱所致，也不是政府部门缺乏相应的政策支持所致，根本原因在于第一层次即法定保障尚未成熟、定型。这种局面不仅造成了市场主体、慈善公益组织、用人单位缺乏稳定预期，进而无法根据未来发展空间来规划自己的发展目标与方向，而且也给广大人民群众带来了不确定性和不安全感。因此，先后有序的多层次概念较之可以平行推进的多支柱概念更加符合我国现阶段的实际情况，要构建好我国的多层次社会保障体系，必须首先全面深化法定保障制度的改革。只有通过尽快优化各项法定保障制度的结构与责任、坚守保基本的基本原则，才能给人民群众以长远、清晰、理性的预期，才能真正发展好第二、三层次的保障项目。当然，这不是说现阶段不能促进第二、三层次保障项目的发展，而是不能指望在第一层次不成熟的条件下就可以建设好第二、三层次。

4.突出强调政府在多层次社会保障体系建设中的责任和夸大市场作用，而事实上市场主体、社会组织均有自己的运行规律。一方面，在发展第二、三层次保障项目时，存在着突出强调政府责任和以财税、土地政策扶持作为先决条件的倾向，忽略了激发市场主体与社会组织的内生动力。例如，我国的商业保险发展滞后，个人商业性养老金的发展不是基于激发保险公司与基金公司等市场主体的内生动力，而是将税收优惠置于首位；保险公司缺乏自主开发、发展商业性健康保险的动力，而是将承办属于社会医疗保险性质的大病保险视为己任；在灾害损失补偿体系中，保险公司关注的重点亦是政府的支持力度，总是期望通过强制参保方式或者举办政府补贴的政策保险为重要目标；在养老服务业发展中也往往以政府提供土地优惠、财政补贴等为条件。这与发达国家的市场主体首先自主定位市场并在内生动力支撑下努力开拓相应的保险业务，于后才在财税政策支持下获得更好的发展，显然具有明显的差异性。在现实中可以看到，过度强调政府对非法定保障项目发展的责任而不注重激发市场主体的自主性与积极性，结果必然是事倍功半，既会造成补充保障作用不足，也会影响市场化的保障项目发育成长。我国保险业号称世界第二大保险市场，却在商业性养老金供给方面几乎可以忽略不计，在重大自然灾害损失补偿中几乎可以忽略不计，所揭示的只能是一种异化了的发展态势。这种状况如果不加以改变，作为多层次社会保障体系建设重要力量的保险公司等市场主体必然不能承担起应有的责任。

另一方面，一部分人过分夸大市场的作用，客观上存在着拜市场教，其忽略了市场主体的逐利本性，甚至追求法定社会保障项目市场化、私有化，这种取向经实践检验并不成功。如将社会保险性质的大病保险交由商业保险公司经办，实际上只是基本医疗保险之后的第二次报销，它事实上已经成为影响真正意义上的商业健康保险发展的重大制约因素。因为它成功地将保险公司的注意力吸引到了大病保险，进而忘却自己应当开发的商业健康保险市场，再进而导致我国商业健康保险市场的不成熟、不发达，最终必然会影响到一部分人特别是高收入群体的健康保险需要无法得到满足。再如，许多市场主体进军养老服务业，实践中却异化成变相的房地产开发，民办养老机构床位空置率一直居高不下，而许多急需床位的失能、半失能老人与空巢高龄老人却得不到满足，这表明政策引导并不精准。还有住房保障的大规模私有化不仅造成了房价（包括房租）居高不下，还导致了空置率居高不下的浪费现象；而幼儿事业的产业化致使儿童入园甚至比成年人上大学还要付出更高代价；公立医院的所谓改制亦使其公益性日益丧失，进而影响到法定医疗保障制度的健康发展。这些现象深刻地揭示了在社会保障领域既不能不利用市场机制，更不能泛市场化甚至拜市场教。还有社会组织、个人及家庭均需调动起来，但同样缺乏精准的政策引导。因此，构建我国多层次社会保障体系迫切需要统筹规划，设计合理的政策体系精准引导，并尽可能协同推进，最终才能实现不同主体各扬其长、各显其能、各尽其责、各得其所。

二、对我国多层次社会保障体系建设现状的基本评价

要完成全面建成多层次社会保障体系的目标任务，必须以客观总结、科学评估我国多层次社会保障体系建设现状为出发点。

自20世纪90年代开始确立构建多层次社会保障体系起，20多年来国家做出了许多努力，制定或出台的法律法规与政策性文件也已不少，但多层次社会保障体系只开始呈现出并不规则的轮廓。基于我国多层次社会保障体系建设的现实，总体评价有四：一是改革目标已经明确，发展理念依然模糊；二是相关政策渐成体系，实践效果仍不理想；三是总体上第一层次独大且不成熟，二、三层次保障发展严重滞后；四是市场主体缺乏长远规划和社会组织发育不良影响了多层次社会保障体系的正常发展。

（一）改革目标已经明确，发展理念依然模糊

建成多层次社会保障体系经党的十九大报告再次明确，属于十分清晰的既定改革目标，这使得我国社会保障改革与制度建设的重点任务与主攻方向也日益明朗化。然而，改革目标既定并不意味着发展理念已经清晰，更不能等同于具体路径与策略、方式正确。

一方面，在理论层面，迄今还未对不同保障层次在整个社会保障体系中的结构地位与功能定位进行过深入的研究，多数文献表现为不是从整体上谋划包括法定保障在内的多层次社会保障体系建设，而是有意无意地忽略法定保障层次的必要性、重要性或者信奉利己主义取向，孤立地看待非法定保障层次，有的甚至追随资本脚步起舞，热衷于炒作企业年金或者为资本进入社会保障领域如投入养老服务业等竞相争取政策扶持。这种在第一层次还不成熟的条件下对非法定保障的追捧客观上既影响了法定保障层次的优化定型与健康发展，也不可能真正带来非法定保障层次的健康发展。这种理论上的不成熟必然导致多层次社会保障体系发展理念的不成熟，有时甚至误导政府决策，造成政策混乱或者失当。

另一方面，在政策层面，国家层级（指全国人大、国务院）或主管部门层级虽然出台过多项与多层次社会保障体系建设相关的法律、法规与政策，却仍然处于结构与功能定位模糊状态。如法定保障保基本的原则在一定程度已经发生变化，机关事业单位退休人员养老金替代率偏高还在延续，基本养老保险、基本医疗保险责任分担比例亦呈现出政府与用人单位负担加重和个人责任相对下降、待遇持续提升的局面，养老服务业发展层次不明，灾害补偿仍然是政府承担着灾后生活救助与灾后重建的重大责任，属于社会保险性质的大病保险交由商业保险公司承办，等等。所有这些，均表明政策体系的发展理念并不清晰。

理论上的不成熟和政策体系层次结构与功能定位模糊，必然影响到多层次社会保障体系的整体有序与协同推进，进而直接影响到不同层次的具体实践效果。现实中，不同层次保障项目在实践中发生差序紊乱与效果对冲的现象并不罕见。

（二）相关政策渐成体系，实践效果并不理想

应当承认，国家日益重视构建多层次社会保障体系，并出台了多项法律法规与政策性文件，但这种重视并未带来多层次社会保障体系的正常发展。

在养老保险方面，2004年当时的劳动保障部就制定了《企业年金试行办法》，2014年财政部与人力资源社会保障部联合制定了《职业年金办法》，2017年财政部与人力资源社会保障部又联合出台新的《企业年金办法》等规章，对企业年金的税收优惠政策也已经完全明朗化。2018年财政部、国家税务总局、人力资源社会保障部等五部门联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，并在上海市、福建省和苏州工业园区开展试点。这表明国家对第二、三层次养老保险的政策工具日趋完备。然而，实践效果却很不理想，除依靠政府财政支撑的机关事业单位职业年金进展较快外，企业年金仍然只有极少数企业与个人参与。

由表1可见，我国企业年金发展速度缓慢，从2007年到2015年企业年金参保人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比重从4.61%增加到6.55%，2016年占比呈下降趋势，2017年下降到5.82%。同时，企业年金的替代率仅为5%。a《我国企业年金发展现状如何？》，中国工商银行官网：http://www.icbc.com.mx/icbc/企业年金/年金学苑/常见问题解答/宏观制度篇/我国企业年金发展现状如何.htm，2015年3月19日。不仅如此，参加企业年金的用人单位与个人几乎是国有企业和机关事业单位职工，民营企业鲜有参与，低收入劳动者更是无缘。若任由这种局面长期持续，将拉大中小微企业与国企、机关事业单位的差距，从而造成养老保险制度新的不公平和新的碎片化，不仅不利于城镇低收入群体多层次养老保险体系的建设，同时也不利于我国养老保险制度的公平和可持续发展。

表1 2007—2017年中国企业年金与城镇基本养老保险情况对比

在医疗保障方面，只有鼓励商业性健康保险发展的政策宣示，而将社会保险性质的大病保险交商业保险公司经办，明显地牵引了保险市场主体的注意力，真正意义上的商业性医疗或健康保险并未得到发展。

在其他社会保障领域也是如此局面。以养老服务为例，2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对政府与市场主体、社会力量参与养老服务业的发展提出了较为完整的指导性意见，并将任务明确分解到相关部委，几乎各个部委均单独或联合发布过相关支持性政策文件；民政部、国家发改委等十部门还联合发布过专门的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》；2016年全国人大制定《慈善法》，明确了慈善事业的宽广范围，并将慈善服务单独列章，旨在促进慈善事业全面加快发展；民政部更是制定了多项政策。这些信号是明确且日益具体的。然而，实际情形却很不如人意。民间资本虽然有意投身养老服务领域的日益增多，但从已经投入者的实践来看，有兴趣兴建高档养老公寓者偏多，而满足中等收入及以下老年人居家养老或机构养老需要的严重偏少，从而形成了有需要者无法获得满足而民办养老机构床位空置率居高不下的巨大落差。慈善组织仍然维持着传统的、非常有限的筹款救助阶段，在老年福利、儿童福利、残疾人福利及相关服务供给方面的作为极端有限。所有这些，均表明实践发展与政策期望相距甚远。

由此可见，我国多层次社会保障体系建设的相关政策渐成体系，民间资本日益雄厚，社会财富在快速积累，而市场机制与社会机制的实际参与却极其有限，整个社会保障体系的物质基础与保障供给因缺乏对市场机制与社会机制的有效利用而处于无法持续壮大的境地。这既不利于经济保障持续发展，更无法满足人民群众日益高涨、多层次的社会保障服务需求。

（三）总体上第一层次独大且不成熟，二、三层次保障发展严重滞后

前已述及，我国在促进企业或职业年金、市场主体与社会力量参与社会保障体系建设方面的政策渐成体系。这些在发达国家能够带来良好实践效果的政策总体上却未在我国产生同样的积极效应，根本原因在于第一层次即法定保障一层独大且尚未成熟、定型。它导致了第二、三层次保障项目的发展空间受到严重限制、发展方向模糊，也造成了市场主体、慈善公益组织、用人单位乃至个人难以真正发力。因此，加快第一层次即法定保障项目的定型已经迫在眉睫，即只有尽快建成主体责任边界清晰、保障水平适度、能够给全体人民以稳定安全预期的法定保障制度，才能在发展空间清晰的条件下通过有效的政策支持发展好第二、三层次保障项目。

在养老金方面，虽然建立起了社会化的基本养老保险制度，但采取的是社会统筹与个人账户相结合的财务机制。在这种特殊的机制下，国家财政事实上不仅承担着社会统筹基金的兜底责任，而且须承担个人账户下退休人员长寿的支付责任。而近10多年连年提高养老金水平虽有对过去养老金水平过低的补偿性意义，但也显示了退休人员对第一层次的法定养老金期望偏高，进而导致很难对养老金制度进行结构性变革。在OECD国家中，2013年自愿性职业养老金、私人自愿养老金的覆盖率平均分别为20%、23%（见表2），我国在2017年仅为3%；OECD国家2011年的公共养老金、私营养老金替代率平均为42.2%、30.4%，而我国企业年金的替代率仅为5%。a在“郑功成与霍尔茨曼对话实录”中，世界银行前养老金改革负责人霍尔茨曼曾提到美国过去40年间企业年金发展很好，1970年时美国的企业年金占整个养老金给付的比例小于5%，2014年却超过了50%。参见《寻求养老保险制度改革共识——郑功成与霍尔茨曼对话实录》，《财经（年刊）》2017年。在养老保险筹资中，职工基本养老保险基金积累规模占整个养老基金（含职工基本养老保险基金、城乡居民养老保险基金、企业年金、商业性养老保险基金4项）的70%以上。2016年我国领取社会养老金的人数达2.6亿人，同时能够领取企业年金的人数却只有105.5万人。b郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2018年第1期。

表2 2013年OECD国家的自愿性职业养老金和私人养老金的覆盖率（%）

在医疗保障中，用人单位与政府承担了巨大责任。职工基本医疗保险用人单位缴费与个人缴费之比为3∶1甚至4∶1以上，不仅个人缴费全部记入个人账户，用人单位缴费亦有30%记入个人账户。居民基本医疗保险中的政府补贴与个人缴费占比从最初的2∶1逐渐演变成3∶1、4∶1，有的地方甚至达到了8∶1；个别地方还为参保居民建立个人账户，湖南省甚至出台政策从2019年起将政府对居民基本医疗保险的补贴中的30%划归参保人个人账户。这种局面表明政策层面与社会各界的注意力均聚焦在政府主导的法定医疗保障上。在多层次医疗保障体系中，被社会医疗保险制度覆盖的人数稳定在95%以上，达13亿多人。而参加补充医疗保险（包括职工大额医疗费用补助、公务员医疗补助和其他补充医疗保险）者为2.9亿人，其中真正自主参保者仅有205万人。a参见人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心：《中国社会保险发展年度报告（2016）》，中国劳动社会保障出版社，2017年。真正商业意义的健康保险更是参保者寡。据统计，2015、2016年全国保险行业的健康险总保费分别为 2410亿元和4204亿元，但该数据包含了部分被包装成健康险实质上却是中短存续期的产品；在2016 年全国卫生支出中，健康险赔付仅1000 亿元，只占当年总卫生支出的 2.16%。b《2017年中国健康险行业现状及发展前景分析》，中国产业信息网： http://www.chyxx.com/industry/201804/626656.html，2018年4月3日。可见，由市场主导的医疗与健康保险虽经20多年的发展，仍然如此乏力，这与越来越多的高收入者的需求形成巨大的反差，使得高收入阶层即使有更高的需求并具备相应的支付能力也不可能购买到令人满意的医疗与健康保障服务。

在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款要占整个灾害损失的36%以上，发达国家甚至高达80%以上，而我国因商业保险作用微小，救灾陷入政府包办的困境。如1998年中国发生特大洪灾，造成的直接经济损失达2551亿元，而保险公司的赔款为33.5亿元，仅占洪灾损失的1.3%；2008年初，中国南方冰雪灾害造成的直接经济损失为1516.5亿元，保险公司的补偿不足20亿元，仅占冰雪灾害损失的1.3%；同年“5·12”汶川特大地震发生后，所造成的直接经济损失高达8523.09亿元，而保险公司的补偿不到2%；这种局面迄今仍未有所改变。a许飞琼：《中国新型灾害损失补偿制度的合理取向——从政府包办救灾走向以保险为主体的多维救灾机制》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2011年第4期。再以慈善事业为例，虽然已经制定了《慈善法》，有能力举办慈善事业者越来越多，但2018年全国共接收社会捐赠款仅1070亿元，占国内生产总值（GDP）之比只有0.12%强，只能算是刚刚起步。

需要指出的是，住房保障是一个反向案例，即过分重视市场化，房地产市场过度繁荣，而政府负责或主导的保障性住房却占比极低，人民群众因缺乏基本预期，只能争先恐后地购买房屋甚至囤积住宅作为投资或投机品。市场机制的滥用不仅导致了商品房与城市房租价格长期居高不下，也造成了普遍性的房屋空置现象。在儿童福利方面也是如此，即政府法定的儿童福利事业发展严重不足，致使私立幼儿园成了托幼服务供给的主体，其服务价格较接受高等教育还要高，形成了畸形的倒挂现象。处于第一层次的法定住房保障与法定儿童福利事业的供给不足，使得城乡居民的负担无形扩大化，直接影响到了许多人生活质量的提升。

综上，虽然市场主体开始涉足社会保障领域，以慈善组织为代表的社会力量也开始介入社会救助与社会服务，但总体而言，目前仍是政府主导的法定社会保障处于一层独大的局面，公益性的社会慈善机制、政策性的保险机制与职业福利机制以及市场化的商业保险机制均未得到应有的发展。而住房保障、儿童托养事业则是恰恰相反。

（四）市场主体缺乏长远打算和社会组织发育不良，影响了多层次社会保障体系的正常发展

在实践中，市场主体参与社会保障体系建设的现象日益普遍，但呈现出来的是虚假的繁荣。保险公司不姓“保”的现象普遍，一些寿险公司热衷于开发短中期理财产品以便实现巨额融资的目的，而不是以长期性质的养老金业务为主攻方向；一些基金公司热衷于短期资本运作，以追求短期暴利为目标；产险公司长期以来均是车险一业独大，或者寄希望于扩大强制保险业务与发展“旱涝保收”的政策性保险业务，丧失开拓新兴业务领域的内生动力。在养老服务业发展进程中，参与的市场主体虽日益增多，但始终未形成有效的服务供给能力，一些民间资本不是以建成基业长青的养老服务品牌（如立足社区的养老服务连锁店等）为追求目标，而是热衷于通过圈地开发来谋取短期利益，致使投资虽热、服务供给却很有限，与老年人需求脱节的现象具有普遍性。在儿童福利领域，公立幼儿园供给有限，私立幼儿园占比偏高，而有质量保障的偏少且收费偏贵，事实上已经成为影响人们生育意愿的重要原因。慈善事业虽有《慈善法》提供法律依据，但仍然局限于筹集款物、忽视服务供给的状态，监管过严与内部治理不良现象并存，等等。在这种局面下，多层次社会保障体系建设显然难以如愿。

三、构建多层次社会保障体系的基本思路与重点任务

基于我国多层次社会保障体系建设的落后现状，有必要理清全面建成多层次社会保障体系的政策思路，同时明确现阶段需要努力完成的重点任务。

（一）构建多层次社会保障体系的基本思路

针对现行政策的不足和实践中暴露的问题，提出如下基本思路：

1.统筹规划、整体设计。现代社会保障体系应当是一个结构完整并有自身规律的社会系统，不同保障项目肩负着不同的社会保障责任，不同层次的保障项目满足着不同层次的需要。只有在体系结构规划完整、不同层次系统设计的条件下，才能让不同主体明了自己的责任与收益，才能让不同保障项目及其不同层次充分发挥出有效功能，因此，多层次社会保障体系建设需要统筹规划。从发达国家社会保障体系建设发展进程来看，往往是急用先立、逐步发展，经过较长时期才形成日益完备的社会保障体系，并能够与人口老龄化进程保持基本同步。我国则是在已经建立一套与计划体制相适应的社会保障制度的背景下，通过制度变革再建立与市场经济相适应的新型社会保障体系，市场经济体制的迫切需要与人口老龄化的快速发展，使得我国不可能像发达国家一样从容建制，而是需要在短期内完成对整个社会保障制度的深刻变革并构建起合理的多层次保障体系。在这样的背景下，如果继续沿着分割考虑、单项推进的改革与发展策略，新型社会保障体系建设势必会出现顾此失彼或者厚此薄彼的局面，并形成失衡的利益格局，此后再行调整绝非易事。以往改革中出现的利益失衡导致现阶段深化改革特别艰难的事实，即是一面绝好的镜子。因此，在构建多层次社会保障体系中，必须将统筹规划置于首位，并做好顶层设计。一是将社会保障体系的总体设计纳入中央全面深化改革和国家治理体系现代化的总体设计中，科学定位社会保障体系及其功能。只有站在国家治理体系现代化的角度来完整地看待社会保障体系，才能明确这一制度的建制初衷与发展目标，并厘清制度发展的方向与路径。a郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1期。这方面的设计需要处理好政府与市场、社会及家庭的关系，国家财政与主体各方责任分担的关系，同时解决好社会救助、社会保险、社会福利三大基本制度体系的统筹安排与合理定位。二是解决好不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式，以及与相关制度安排的关系。包括医疗保障体系的结构优化及其与公共卫生、医疗服务、医药供应之间的协同推进，老年保障体系中经济保障与服务保障之间的结构优化与协同推进，社会救助与扶贫开发之间的结构优化与协同推进，养老保险与企（职）业年金及人寿保险之间的结构优化与协同推进，法制建设、体制改革、机制创新的协同推进等。三是细化具体保障项目的顶层设计，重点同样是优化制度结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。

2.分层分类、协同推进。中国特色的多层次社会保障体系，可将传统的家庭保障作为基础，以政府负责或主导的法定保障为第一层次，以政策支持并集市场、社会各方之力的政策性或公益性保障为第二层次，以市场主导并由市场主体提供的商业性保障为第三层次。这样分层的意义在于既维护了我国家庭保障的优良传统，又明确了政府责任与市场及社会的发展空间。在分层的基础上，还有必要进行分类。以企业年金为例，正规就业与灵活就业所需要的政策支持会有不同；再以养老服务为例，同一收入层次的老年人也因低龄与高龄、健康与失能、空巢与非空巢而有着不同的养老服务需要，如果政策上不加区别，就不可能精准引导。在分层分类的基础上，还要协同推进不同层次保障项目的发展，层次建设虽有先后，但法定保障制度的优化亦需要其他层次的保障项目同步跟进或随后跟进，两者之间在一定程度上存在着互为条件的关系。如法定的基本养老保险替代率要降下来，必定要有企业年金或职业年金等跟上去，否则，法定养老金水平下降必然直接影响到老年人的晚年生活水准，进而引发巨大的社会风险。因此，在中央深化改革委员会有必要成立社会保障组专司多层次社会保障体系建设的宏观设计之责，具体可由国家发改委牵头，各主管部门参与其间，统筹规划新型社会保障体系建设和协同推进多层次社会保障体系发展。

3.尽快优化并实现法定保障制度定型且全面覆盖。一方面，主体各方责任边界清晰并合理分担责任是法定社会保障可持续发展的根本，一个成熟、优良的社会保障制度必定是主体各方责任边界清晰并能够有机协同的体系。然而，从我国现行制度安排的实践出发，可以发现，作为社会保障责任主体的政府（含中央政府与地方各级政府）、企业、社会、市场、个人及家庭的责任边界并不是很清晰，甚至还出现了相互错位、效果对冲的现象。以基本养老保险为例，虽然由用人单位与参保者个人分担缴费，但单位缴费相当于个人缴费的2倍以上，政府承担的也不是相对稳定的比例分担责任而是难以预计的兜底责任与长寿风险；同时，由于养老保险制度处于地区分割状态，不同地区的缴费基数与缴费率因人口年龄结构不同而不同，使得作为国家利益的基本养老保险沦为地方利益，其权责关系变得混乱无序。在居民基本医疗保险中，也是政府责任愈来愈重，个人责任愈来愈轻，责任失衡的现象还在持续加剧。在社会救助方面，低保制度以中央财政为主要支撑，地方政府承担何种责任及多大责任并无规制；灾害救助更是缺乏公正的规制，形成了有灾找政府、下级找上级、全国找中央的政府救灾格局，虚报自然灾害灾情成了常态。在养老服务方面，公共投入主要依靠有限的福利彩票公益金，且主要用于公办养老院或敬老院，总量供给不足与结构严重失衡的格局是一种普遍现象。可见，我国社会保障制度的主体各方责任边界是模糊的，进而造成责任失衡、结构失衡和受益主体权益失衡，这种局面如果不加快改变，必定损害整个制度的健康持续发展。

另一方面，互助共济是社会保障制度的本质特征与最卓越的功能，也是整个社会保障制度可持续发展的稳定基石。然而，由于过去一度奉行效率优先和个人主义、利己主义取向，现行社会保障制度安排明显地存在着互助共济性不足的问题，进而造成制度风险偏大，既损害了社会保障制度的公平，也影响了制度运行的效率。如在基本养老保险、基本医疗保险改革中，采取社会统筹与个人账户相结合的财务模式，凡个人缴纳的养老保险费均记入归私人所有的个人账户，个人缴纳的全部医疗保险费和用人单位缴纳的医疗保险费中的30%均记入私人所有的个人账户，使参保人之间完全丧失了互助共济的功能，不仅强化了利己主义倾向，而且衍生出一系列难以克服的发展障碍，导致个体风险与群体风险同步增长。以基本养老保险为例，个人账户基金为私人所有属性，现行法律不仅规定基本养老保险制度必须承担因参保人长寿带来的超额基金支付风险（即超过个人账户基金支付年限的长寿者的延续支付责任），而且规定未达到法定支付年限的参保人去世后所结余的个人账户基金作为参保人的遗产由其法定继承人继承，这使得养老保险个人账户基金出现的超额支付风险成了这一制度的财务净风险。再以基本医疗保险为例，全国目前医疗保险基金结余超过2万亿元，相当一部分属于私人所有性质的个人账户基金，它十分严重地侵蚀了整个医疗保险基金，在实践中还普遍性地存在着低效率现象（许多地区这笔基金被用于非疾病医疗行为），从而直接放大了整个医疗保险制度发展中的财务风险。可见，在基本养老保险、基本医疗保险中设置个人账户，是导致互助共济性严重不足的根本原因，也是助长利己主义、个人主义的制度根源，它违背了社会保障制度的基本规律，是重大的制度性缺陷。同时，社会保障统筹层次低也直接限制了区域之间的互助共济，基本养老保险在许多地区还停留在地市级统筹层次，基本医疗保险在许多地区还停留在县级统筹层次，社会救助虽然中央财政承担了主要责任却是以县级为本位，社会福利事业更是受地区分割与行政层级的直接影响并以适用当地户籍人口为基本依据，这使得现行社会保障制度丧失了区域之间的互助共济功能，亦从根本上限制了基本公共服务均等化进程，也动摇了市场经济竞争公平的基石。正是由于个人账户的存在和地区“承包制”色彩，直接限制了社会保障制度风险分担的广度与力度，还带来了社会保障权益不公与待遇差异，亦使整个制度的运行成本倍增，基金不足与基金浪费现象并存。因此，优化我国法定社会保障制度的关键，是尽快明晰主体各方的权责关系与责任边界，同时强化互助共济功能。

第一，明晰主体各方权责关系，关键是要明确各级政府责任边界（包括中央与地方的权责关系）和均衡各方责任负担。其中，政府负责的社会保障项目如社会救助、法定福利和对弱势群体的相关服务，重在切实织密织牢兜底保障网，让所有人免除生存危机并享有底线保障，即任何人不因任何原因而陷入生活绝境。政府主导的社会保障项目如社会保险与面向不同群体的社会福利及相关服务，重在提供基本保障，它需要调动用人单位、个人及家庭分担责任的积极性与主动性，保基本是合理的政策取向。对于参与社会保障的主体责任分担，亦应当逐步从失衡状态走向相对均衡，如法定养老保险、医疗保险的缴费责任就宜在用人单位与参保者个人之间保持均衡性，缴费各半应当成为制度定型并确保其持续发展的基本目标。

第二，必须遵循共建共享原则，强化互助共济。一是需要摒弃个人账户。由于个人账户的存在事实上解构了社会保障制度的共建共享原则和互助共济本质，必须加以摒弃。其中，对于法定基本医疗保险中的个人账户，可以从筹资改革开始，先将用人单位的缴费全部记入社会统筹基金；于后再将个人缴费纳入社会统筹基金，最终建立起完整的、共建共享的、互助共济的医疗保险基金；同时调整医疗保障待遇，真正从根本上解除人民群众的疾病医疗后顾之忧。对于基本养老保险中的个人账户，应当淡化这一概念，仅仅作为参保记账的一个符号，并从法律上改变其私有属性，它可以作为参保人退休时计算养老金待遇的重要依据，但不再视为个人所有，更不能作为遗产来继承。消除了个人账户，即实现了互助共济，亦使共建共享落到了实处。二是加快制度整合步伐。包括消除医疗保险中的群体分割现象，用一个医疗保险制度覆盖全民，这是构建全民医保制度的必由之路；消除社会救助制度与有关福利制度安排中的城乡分割现象，真正构建城乡一体的制度体系，这是城乡共建共享与互助共济的必由之路；消除社会福利服务中按户籍分割的现象，将政府负责的困难群体和为全体人民提供基本公共服务及福利覆盖到全体常住人口身上并在具体实施中一体化，亦是能够更加广泛地调动主体各方积极性并实现更大范围内的共建共享与互助共济的必由之路。三是提高统筹层次。尽快实现基本养老保险全国统筹，将基本医疗保险统筹层次提高到市级层次后再提高到省级层面，对其他社会保障则根据项目任务与职能确立统筹层次并合理划分中央与地方政府的职责，这是使整个社会保障制度在更高层次、更大范围实现共建共享与互助共济的必由之路。

第三，当务之急是骨干项目需要尽快得到优化。主要包括：一是尽快实现法定养老保险全国统筹，促使这一制度真正走向全国统一。在2018年建立中央调剂金作为过渡的基础上，有必要尽快明确最终实现全国统收统支的时间表与路线图，并逐步调整筹资责任分担比例、缴费年限及替代率。二是在整合城乡居民医疗保险制度的基础上，积极推进居民医保与职工医保的整合，争取早日用一个制度覆盖全民，同时取消个人账户，均衡筹资责任负担，真正建成成熟的全民医保制度，并藉此切实解除人民的疾病医疗后顾之忧，促进全民健康。三是尽快完善低保制度，包括实行一定的收入豁免来激励低保对象努力通过劳动获得收入、改善生活，建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保，同时促进低保与扶贫有序衔接，真正兜住低收入困难群体的民生底线；还需要尽快启动《社会救助法》的立法程序，让包括低保制度在内的所有救助项目运行在法制轨道上。四是加快优化养老服务体系。关键是要立足社区，加大公共投入，同时将现代型的社会养老服务与传统型孝老、敬老的家庭保障有机结合，真正放开对民间资本甚至外资的投资管制，以便充分调动市场资源与社会资源，不断壮大支撑养老服务业发展的物质基础。五是明确法定保障性住房的供给比例与结构，同时平抑房租价格，确保低收入群体能够拥有起码且公平的居住条件，这应当是住宅消费回归理性并让房地产市场正常健康发展的最重要的条件。六是落实儿童优先战略，采取公私并举、官民结合、合理布局的方略，大力发展托幼事业，应当快速增加公共投入，确保所有儿童均能够享受普惠、公平、优质的福利服务，以此减轻居民家庭育儿负担，实现儿童福利与人口均衡增长的双重目标。

第四，真正实现法定基本保障制度全覆盖，这是构建多层次社会保障体系必须首先筑牢的基石。一是将漏在法定社会保险制度外的未参保人群全部纳入进来，这是必须啃下的“硬骨头”。如在医保制度实践中应当实行全民强制参保，这是确保“一个不少”都能参保并享受医保待遇的前提条件；在基本养老保险制度实践中尽快摸清适龄人口的就业状况和职业特性，确保全部参加基本养老保险，当务之急是要将1亿左右的产业工人（主体是农民工）纳入职工基本养老保险，同时对因各种原因导致的漏保或脱保现象采取切实有效的补救性措施，确保劳动适龄人口人人参保，年老后人人享有能够保障自己基本生活的养老金。二是确保面向特定群体的保障制度能够真正覆盖到该群体全体成员身上。其中，工伤、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者，社会救助应将贫困线下以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，面向老年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系能够覆盖到有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上，保障性住房能够满足那些既买不起房也租不起房的人的需要，等等。同时，还有必要适时顺应人民福利诉求和社会公正要求，增加或调整法定保障项目，如根据人口老龄化需要建立长期护理保险制度，根据增进儿童福祉和人口均衡增长目标增加生育津贴或儿童津贴制度，等等。

4.合理设计多层次社会保障体系的结构及功能定位。完整的中国特色社会保障体系应当是一个由政府、市场、社会分别主导却又有机协同的多层次体系，建设中必然涉及政府、市场、社会、个人及家庭等多主体的权责配置与职能分工，从而需要整体设计并明确其地位与功能。在此，可以将多层次社会保障体系划分为三个层次。

第一层次是政府负责或主导的法定保障层次，包括法定的社会救助、社会保险与社会福利及相关服务，这是传统意义上的社会保障，也是现代社会保障体系的核心部分。它是公民依法享有的基本社会权益，也是公民人权保障的重要组成部分，其肩负的是保障人民基本生活和促进社会公正的职责，应当满足城乡居民的基本生活保障需要，即人们通过法定社会保障制度安排可以避免因年老、疾病、失业、工伤、贫困及天灾人祸等风险事件发生而使正常生活受到影响。因此，这一层次需要制定法律赋权明责，并由政府作为责任主体单独或直接分担财政责任，同时借助公权力加以推行。需要指出的是，法定社会保障水平因人民的福利诉求不断高涨而具有刚性增长特征，政府的财力却不可能刚性增长，从社会公平（包括横向公平与纵向或代际公平）的角度出发，法定社会保障制度也不可能满足每个人的个性化福利需求，因此，第一层次只宜以保障基本生活、解除人民基本生活后顾之忧为目标，同时起到预防贫困、促进社会公正的作用。

第二层次是在相关政策支持下由市场主体、社会组织提供的具有公益性的保障项目，实质上可以称之为政策性保障。主要包括企业或职业年金、补充医疗保险、公益性养老服务与儿童、妇女、残疾人福利事业，以及经济适用房与共享住宅等。它是为了更好地满足人民群众生活保障及服务需求的制度安排，负有改善城乡居民生活境况的责任，从而需要政府支持，包括税收政策、财政政策乃至土地政策、金融政策等的支持，这种支持使之具有公益性，但支持的力度大小应当取决于社会需要并有利于促进社会公正。它通常不宜强制推行，而是利用政策牵引及其公益或福利性来吸引公众参与，在一些国家则会采取财政补贴方式来吸引低收入群体参与企业年金等。这一层次的保障项目不是免费午餐，它需要受益者支付一定的费用。市场主体可以通过提供相关服务获得相应的收益，其收益大小与政府投入的力度成反比，服务价格通常要受到政府干预；社会组织特别是慈善组织可以通过提供相关服务获得相应的收益，但这种收益不能作为该组织的利润分配，而是必须重新投入到类似的公益服务中去。由于第二层次事实上获得了税收优惠甚至财政补贴，在实践中虽不能像法定保障制度一样实现应保尽保，但也应努力促使更多的人享有，德国等国家补贴低收入群体参与企业年金即是为了避免高收入者通过企业年金而获得更多的收益，进而导致收入差距扩大而不是缩小的不良结果。

第三层次是通过市场交易行为由市场主体提供的商业性高层次保障及相关服务。包括商业性养老金、商业性健康保险、营利性养老服务、营利性儿童服务、营利性残疾人服务等。它由市场主体提供，是为了满足城乡居民较高层次的个性化福利需求，并按照自愿平等交易、责任自负、谁受益谁付费原则推行的保障项目。在实践中，第三层次保障需要遵从市场交易规则，由保险公司和其他类型市场主体开发各种不同的商业保险和服务产品，与有需要者通过订立合同的方式并按照市场价格成交。当政府需要其服务于民生时，可以采取一定的政策支持，但不宜干预过多，政策支持的力度也不宜太大，以免扭曲市场规律和导致居民收入差距扩大，只需要放松对市场主体的管制即可。

5.大力促进市场竞争与慈善事业发展，使市场主体与社会组织成为多层次社会保障体系建设的重要力量。从美国的经验来看，要让市场主体积极参与社会保障体系建设，必须以促进市场竞争为条件。美国作为世界最大的保险市场，也是完全开放型保险市场，全美有财产与责任保险公司2000多家，寿险类公司更多，还有一些银行和金融机构也开展寿险与养老金保险业务，保险业的竞争非常残酷。激烈的竞争使市场主体不得不努力降低费率并通过信息技术应用、提供高质量的特色服务等来开拓和维持市场份额。因此，美国的商业性保险在一定程度上因费率低廉、服务优质而具有一定的福利性。借鉴美国经验，要让我国的市场主体在社会保障领域真正发挥好作用，必须相应地增加市场主体，现在全国保险公司不到200家，严格的审批制并未带来保险行业的健康发展，反而丧失了市场主体开拓市场的内生动力。这表明有必要降低保险公司设立门槛，逐步形成完全开放的保险市场，设立2000家左右的保险公司对我国而言是必要的，同时还应允许其他市场主体参与多层次社会保障体系建设。只有市场主体达到一定的量级后，才能有真正公平的市场竞争，市场主体才会努力开拓新兴业务领域并成为多层次社会保障体系建设的重要力量。

慈善事业的发展也是如此。没有充足数量的慈善公益组织，不可能形成发达的社会服务网络。美国有200多万个非营利机构，在美国社会扮演着十分重要的角色，其中大多数直接为老年人、儿童、妇女及残疾人群体服务，构成了支撑美国社会保障体系的重要力量。而我国各种社会组织截至2018年底才80多万家，其中认定为慈善组织的仅5000多家，无论资金动员能力还是为社会服务的能力均极端有限。要改变这种现状，必须真正放开慈善组织的登记，畅通有心行善者能够快乐行善的途径；同时改变传统观念，从狭隘的扶贫济困款物援助走向广义的慈善，即将募款型为主转化为提供社会服务为主，培育并迅速壮大服务型慈善公益组织，使之能够在政府和社会各界的支持下成长为我国多层次社会保障体系建设特别是社会福利及相关服务体系建设的中坚力量。

此外，还有必要维护并充分发挥家庭成员相互保障与邻里、亲友之间互助的功能。西方发达国家掀起了回归家庭与社区照顾的浪潮，我国更不能丢弃家庭保障与互助保障传统。这不仅是社会保障制度优化的需要，更是维护中华文化和顺应中国人诉求的需要。2018年修订的《个人所得税法》增加了专项扣除内容，即是税制开始维护这种优良传统的尝试，值得在其他政策方面推广。一些国家对子女与父母一起居住或邻近居住给予住宅税收减免，一些国家将护理保险金支付给照顾失能、半失能老年人与残疾人的家庭成员等做法，均值得我国借鉴。还有必要建立完整的家庭支持政策，进一步维护甚至激发家庭成员之间的互助动力。

（二）构建多层次社会保障体系的重点任务

社会保障体系多层次化的关键，是养老保险、医疗保障、养老服务、社会救助、住房保障等骨干项目多层次化。因此，构建多层次社会保障体系的重点任务，即是在政府主导下，对上述保障项目进行结构改革。

1.养老保险体系多层次化（见第四部分专题阐述）。

2.医疗保障体系多层次化。我国的法定医疗保障包括基本医疗保险、大病保险与医疗救助，已取得了很大成效，但人民群众的疾病与健康后顾之忧仍然很大。要切实解除这种后顾之忧并满足人们提升健康水准的需求，除了继续优化法定医疗保障并使之成为公平、普惠的制度安排的同时，还必须构建有序协同且能够满足不同层次需要的多层次医疗保障体系。为此，以公共卫生为基石，以法定医疗保障为根本，以市场提供的商业性健康保险为提升保障水平的有效依托，应当是一个合理的取向。

公共卫生是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业，也是政府的重要责任，其具体内容包括对重大疾病尤其是传染病（如结核、艾滋病等）、地方病等的预防、监控和医治，对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及卫生宣传、健康教育、免疫接种等。我国国家财政对全民人均公共卫生经费投入连年增长，公共卫生事业已取得了很大进展，但公共卫生网络还不健全，公共卫生的服务与保障功能尚未实现全面、充分、有效发挥，从而需要进一步强化。

法定医疗保障由政府负责或主导，包括法定医疗保险与医疗救助，是多层次医疗保障体系结构中的主体，应当遵循强制性、普惠性、公平性三大原则。其中，法定医疗保险应当真正覆盖全民，做到一个都不能少，保障水平应当适度而不过度，保障待遇应当对所有人一律平等；医疗救助应当平等面向低收入困难群体，确保这一群体不因重大疾病陷入生活困境而无法自拔。只有全面建成健全的法定医疗保障制度，才能从根本上解除全民的疾病医疗后顾之忧。因此，我国需要加快优化法定医疗保障制度，争取早日用一个法定医疗保险制度覆盖全民，同步提升医疗救助对低收入困难群体的救助能力。

商业性健康保险是保险公司根据客户需要开发的各种与健康相关的险种，通过平等自愿、合约规制的市场交易行为，与投保人订立健康保险合同并依据合同履行保险责任的医疗保险项目。它一般满足超越法定医疗保障之上的健康保险需求，是人民群众特别是高收入阶层获得更好的健康保障的有效途径。基于现实，我国有必要在优化法定医疗保障的基础上，清晰、理性地引领人民群众的预期，将高收入阶层提升健康保障的需要引向商业性健康保险，使其超过法定医疗保障水平之上的疾病医疗保障、健康维护、超标准用药以及真正的家庭医生服务等通过商业性健康保险获得满足；同时增加健康保险市场的供给主体，激发其开发健康保险产品和发掘巨大潜力市场的内生动力。如果有20%的人需要高水平的健康保险并能够通过市场获得满足，法定医疗保障的压力也会相对减轻，更会形成一个有2—3亿客户规模的庞大健康保险市场。因此，国家应当制定相关政策精准发力，促进真正的商业性健康保险得到应有的发展，而不是让法定的大病保险吸引保险公司的注意力，也不是通过不断提高疾病医疗费用的报销水准与医疗服务等级制来误导高收入阶层的医疗保障期望。

此外，我国还可以借鉴美国发展非营利性医疗保障的经验，有意识地培育非营利医保组织。在美国医疗保障领域，蓝十字蓝盾协会（BCBSA）就是起源于草根阶层的提供医疗费用补偿的非营利机构，它诞生于美国20世纪30年代的大萧条时期。其中，蓝十字医保计划于1929年在德克萨斯州达拉斯市创立——当地学校的教师们每月向贝勒医院支付50美分的保费，从而获得多达21天的医院护理服务；同期，美国西北部太平洋沿岸地区的伐木和采矿工人开始向当地医生支付小额月费以获得医生就医服务，由此产生了蓝盾医保计划。目前，蓝十字蓝盾协会的地区医保机构会根据当地社区的特殊需要建立相应的经营模式，把高质量、可负担的医疗服务带给美国大众包括低收入人群、老年人。非营利性的蓝十字蓝盾系统为全美近1亿参保人提供医疗保险和健康保险产品，服务地域覆盖全美50个州、哥伦比亚特区及波多黎各托管地。强大的服务功能、服务人数众多以及80多年来与美国各级政府合作改善医疗保障体系的经验与优势，使这一非营利组织成为美国联邦政府首选的医疗保障和健康保险合作机构，是联邦医疗保障和联邦医疗补助的主承办单位。因此，蓝十字蓝盾是美国政府与民间成功合作的典范，没有非营利的蓝十字蓝盾医保组织，美国的医疗保障将不成体系。

综上，政府负责的公共卫生、多方分担责任的法定医疗保障、商业健康保险以及非营利性的公益医保，可以构成我国完整的多层次医疗保障体系。

3.养老服务体系多层次化。自2000年跨入“老龄化社会”后，我国的老龄化一直在加速度行进。据统计，全国65岁及以上老年人占总人口比从1982年的4.9%，上升到2001年7.1%，2018年提高到11.9%，达16658万人。a国家统计局：《2017年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局官网：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。速度之快、规模之巨，均为世界所仅见。近年来我国65岁及以上人口发展情况可见图1。

图1 2008—2018年中国65岁及以上老年人口统计

然而，在人口老龄化加速行进的背景下，我国养老服务的发展却相当滞后。截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施 15.5万个，其中注册登记的养老服务机构 2.9万个，社区养老机构和设施 4.3万个，社区互助型养老设施 8.3万个；各类养老床位合计 744.8万张，比上年增长2%（每千名老年人拥有养老床位 30.9张）,其中社区留宿和日间照料床位 338.5万张。b民政部：《2017年社会服务发展统计公报》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。可见，相对数以亿计的老年人口而言，目前的养老服务供给总量是严重不足的。不仅如此，养老服务的供给结构还严重失衡，绝大多数有需要的失能、半失能老年人完全得不到社会化的养老服务。造成总量供给不足与结构失衡的根本原因，不在于缺乏资金，而在于未能按照分层分类的原则来构建多层次养老服务体系。基于老年人的阶层分化，所需要的养老服务也必定要分层满足，进而还需要分类推进。前已述及，在构建多层次养老服务体系时，需要同时考虑老年人的收入分层与需要分类。养老服务政策体系应当以收入状况、身体状况等为基本依据，分层分类促进养老服务业的发展。基于这一认识，养老服务体系也应当三层次化。

第一层次为政府负责保底的服务层次，应纳入法定保障范畴。对于特困老年人，政府宜改变一切以年龄为依据的传统做法，代之以身体失能状况为基本依据，承担起为其养老服务的责任，可以通过专门的公立养老机构集中供养或向私立养老机构购买服务来提供保障，对于居家养老的特困老年人亦应当有类似的政策支持。

第二层次为政府主导下由市场主体与社会力量提供的基本服务层次。它具有公益色彩，但也不排除举办者获得相应的收益。它要解决的是最大多数的中低收入老年人的养老服务问题，政府宜提供相应的财政补贴及其他支持，精准引导市场主体与社会组织特别是慈善公益组织为这类老年人提供机构养老与居家养老服务，同时对服务价格进行适度干预，在维护举办者不亏本的底线基础上让其有较低却稳定的收益，以便让中低收入老年人能够享受到需要的养老服务。

第三层次为完全开放、营利性的市场化养老服务。它属于高层次养老服务，以满足高收入阶层老年人较高水准养老服务的需要为目的，是值得产业资本开发的潜力市场。在这一层次，主要依靠市场主体发力，并依照市场规则发展。政府可以提供一定的政策支持并依法监管，但应当减少行政干预，由市场主体自主进入、自主经营、自负盈亏，让养老机构与有需要的老年人平等、自愿交易。

如果能够在养老服务发展中遵循分层分类原则，并采取有区别的政策措施，我国多层次养老服务体系便能够真正形成，并可以全方位地满足所有老年人的养老服务需要。

4.社会救助的多层次化。现代社会救助的职责不仅仅是提供款物援助，还需要有相应的服务，这些服务的供给便可以由社会组织特别是慈善组织来提供。部分救助项目如灾害救助更需要在明晰政府责任边界的条件下充分发挥保险公司等市场主体与慈善组织的作用。因此，社会救助体系也需要考虑多层次化。

首先，必须明确政府的社会救助责任边界并切实守住底线。它以贫困线或低保线为基准，确保有需要者有起码的生活保障，这是政府在社会保障体系中的保底责任，必须有充足的财政预算，在规范的救助程序下让所有符合条件的困难者获得真正有效的援助，同时还应当维护受助者的人格尊严，因为这是公民最基本的社会权益与最低的人权保障。当然，即使是社会救助制度也需要有相应的激励受助者通过自身努力改善生活境遇的机制。

其次，尽可能利用社会组织与社区力量为救助对象提供相关服务。政府可以通过政策支持、购买服务、精神褒奖等方式调动社会力量帮助困难群体的积极性。如《慈善法》中明确的有关扶贫济困慈善活动享受特殊优惠政策的规制需要尽快落实，就业救助可以向当地社区购买公益岗位，未来可能建立的护理救助需要向提供服务者购买护理服务，灾害救助中的心理辅导等服务需要也离不了社会组织提供，传统的邻里互助需要弘扬，等等。因此，这一层次以服务供给为主要方式，动员社会力量势在必行。

再次，调动保险公司等市场主体承担灾害损失补偿责任。我国是多灾之国，救灾历来是政府的重要使命，中华人民共和国成立以来更是形成了举国救灾、政府包办救灾的传统，但这一传统正在遭遇巨大的挑战，包括财政分级预算制不能适应灾害时空分布不规律发生、灾种与灾民救助不均衡导致虚报灾情成为常态、人民群众对政府的依赖心理依然强势、市场主体一直未能发挥有效作用等一系列效应。因此，灾害救助急切需要明确政府责任。参照发达国家的做法，政府通常只负责灾时与灾后短期内对灾民的基本生活提供紧急救助与临时居所，超过规定时间的生活困难者应当纳入正常的低保或其他救助范畴；而灾后重建通常由受灾者自己负责，或通过财产保险等市场机制来获得保障。实践已经证明，我国政府在救灾中大包大揽的传统不可持续，而是需要理性引导城乡居民树立灾害风险管理意识，同时促使商业保险公司进入千家万户。唯有调动了市场主体的积极性并充分发挥其功能，灾害救助才能走出政府包办的困局。

5.住房保障体系的多层次化。在这方面，应当厘清保障性住房、房屋租赁、商品房三个层次。当前的任务包括：一是确定合理的保障性住房供应比例，至少应以能够保障处于五等分收入分层中的低收入住户（总人口的20%）的起码住房条件为目标，政府需要加大对这一层次的投入力度与供应能力；二是以中等收入及以下居民能够租得起房为调控房屋租赁市场的目标，同时通过政策杠杆促使房屋空置率特别是城市的住房空置率降低到正常状态；三是完全放开商品房市场，让有能力购房者能够按照市场规则购买房屋，包括适度放开农村居民宅基地与农村住宅买卖，促使城乡之间人口双向自由流动和城市资本下乡。如果围绕上述目标完善我国的多层次住房政策体系，并理性引导居民的住房消费和市场主体的行为，必然在切实减轻人民群众住房方面负担压力的同时提供稳定的住房保障预期，并促使房地产市场正常健康发展。

四、构建多层次养老保险体系的政策建议

养老保险积累时间长，融资规模巨大，其发展好坏往往成为影响人们对整个社会保障制度信心的关键，从而是最重要的社会保障制度安排，养老保险体系多层次化在整个社会保障体系中至关重要。总体而言，建立政府主导的法定基本养老保险、政策支持的企业年金或职业年金、市场自愿成交的商业性养老金三个层次是多数人共识。当前的问题是要尽快厘清制约多层次养老保险体系发展的主要因素，以便对症下药；同时，厘清这三个层次的结构与功能定位，并据此确定稳定的政策体系。

（一）制约养老保险多层次化的主要因素

我国经历近30年从非缴费型退休金制度向缴费型社会养老保险制度的变革，在法定养老保险改革与制度建设方面取得的成就有目共睹，而在多层次体系建设方面却乏善可陈，其原因是多方面的，主要有如下几点。

1.法定养老保险尚未定型。迄今为止，我国的法定养老保险即基本养老保险的不成熟主要表现在以下几个方面：一是仍然处于地区分割统筹状态，尚未实现全国统筹；二是用人单位与个人责任分担失衡；三是政府责任偏重，不仅要承担整个法定养老保险制度的兜底责任，还要承担个人账户基金的长寿支付责任；四是个人账户的存在与个人缴费全部记入，使参保人之间的互济性丧失；五是养老金待遇正常调整机制缺失，让老年人缺乏稳定的安全预期；六是改制前的养老金历史欠账尚未有效化解。这些重大因素的存在，决定了法定养老保险制度尚未成熟，这直接影响到第二、三层次养老金制度的稳健发展。

2.法定养老保险缴费负担偏重、替代率偏高。一方面，根据现行政策，我国用人单位法定养老保险缴费率高达19%，全国各地普遍反映费率过高，东北地区等更是不堪承受。在这样的情形下，用人单位根本无力再承担起建立第二层次即企业年金的责任。另一方面，法定基本养老保险的替代率偏高，其中机关事业单位退休人员的养老金替代率高达80%左右，企业退休人员的养老金替代率亦近50%，而近10多年连年提高养老金待遇则使退休人员对法定养老保险寄予越来越高的期望，造成劳动者对于企业年金的需求相对并不强烈。如果不能较大幅度地降低用人单位缴费率和养老金替代率，第二、三层次养老金制度即使建立了，也不可能成为多数劳动者退休后的重要经济来源，少数人则是可能赁借税收优惠而获得更多养老金福利，最终引发新的社会矛盾。

3.居民收入与劳动报酬偏低制约了第二、三层次的有效需求。长期以来，我国居民收入增长低于国内生产总值（GDP）与财政收入增长速度，党的十八大以来曾经出现过短期内超过GDP增长速度的现象，但近年来又呈现出偏低情形。这表明国民财富的分配尚未真正向城乡居民倾斜，居民收入增长缓慢，必定影响到人们对老年生活的安排，即人们会选择尽可能获得即期收益而忽略未来的老年收益，这是我国商业性养老金发展滞后的重要原因。在收入分配中，劳动报酬提升缓慢是又一个值得重视的原因。与发达国家劳动报酬普遍在初次分配中占60%以上的比重相比，我国劳动报酬占比不足50%，属于总体明显偏低。特别是作为产业工人队伍主体构成部分的农民工群体，期盼的是即期收入增长，即使是法定养老保险也往往选择低缴费或者干脆参加居民养老保险，更遑论参加企业年金或商业性养老保险了。在从业者队伍中，低收入群体的规模庞大，多数人未能够达到社会平均工资水准。根据中山大学“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”的数据，2015年我国城镇低收入群体的企业年金参保率仅为1.07%，而城镇中等收入群体企业年金参保率为2.99%，城镇高收入群体则为7.14%。不仅如此，城镇低收入群体断保、弃保现象还在增多。a张向达、方群：《我国城镇低收入群体养老保险适度缴费基数研究》，《数量经济技术经济研究》2017年第9期。这一现象揭示了在收入增长有限、劳动报酬总体偏低和低收入群体规模庞大的情形下，企业年金与商业性养老金很难得到真正的发展。

4.市场主体缺乏足够动力且能力不足。前已述及，包括保险公司在内的市场主体缺乏主动开发商业性养老金的积极性，这主要是短中期融资性质的理财产品更容易筹集资金，然后进入资本市场运作以快速赚取暴利。这种取向揭示了保险监管与保险公司的业务经营出了偏差，同时也是我国经济领域缺乏有力的行业政策规制与引导所致。同时，保险公司也缺乏能够满足老年人需要的养老金产品开发能力。如果不激发市场主体的内生动力并提升其开发养老金产品的能力，第二、三层次养老保险也不可能得到发展。

（二）构建多层次养老保险体系的总体设想

多层次养老保险体系的构建必须做到层次结构清晰、保障功能明确、未来预期稳定。其总体思路如下：

1.明确设立三个层次并确定其保障功能。这三个层次是法定的社会养老保险（或称为基本养老保险）、政策性养老保险（包括职业年金与企业年金）、商业性养老金（包括各种具有养老金属性的人寿保险等）。其中，社会养老保险或基本养老保险负责解决老年人的基本生活经济来源问题，依法强制实施，覆盖全民，职工由用人单位与个人分担缴费责任，居民由政府与个人分担缴费责任，最终确保所有老年人均能够享有这一层次适度水平的养老金。政策性养老保险（企业或职业年金）是政府通过减免用人单位和参保人的税收等措施加以大力支持的第二层次养老金，由用人单位与劳动者分担缴费责任并采取完全积累制，目标是在老年人普享法定养老金的基础上的提升，这二个层次相加应当能够维持退休人员较为体面的生活水准。尽管这一层次可以归入用人单位的员工福利范畴，不似第一层次追求普惠制，但国家为此付出了税收减免等成本，参加者获得了收益增长实惠，从而应以绝大多数老年人都能够享有为追求目标，不能沦为少数人的福利专利。商业性养老金是金融保险市场开发的产品，政府可以给予适当的支持，但不改变市场交易的实质，其规则是“不保不得、少保少得、多保多得”，目的是满足较高收入者提升年老后物质生活水准的需要，同时兼具其他风险保障功能。

基于上述结构及功能定位，多层次养老保险体系建设的政策目标应当是让所有人都能够享有可以保障老年人基本生活的法定养老保险，让大多数人能够拥有企业年金或职业年金，让有需要者拥有商业性养老金。有鉴于此，在促使法定养老保险优化并定型后，重点应当是支持企业年金朝着覆盖大多数劳动者的方向发展。

2.统筹规划养老保险体系的总体水平与不同层次的基本水准。对国家而言，社会保障公共资源的配置需要遵循公平、普惠的原则，法定养老保险即是应当切实贯彻这一原则的重要项目。尽管农民因有承包土地而难以与在城镇工作的劳动者在短期内缩小差距，但机关事业单位职工与企业职工之间的法定养老金差距应朝着相对平等的方向稳步迈进，同时通过激励农民参保并提高其缴费水平不断提升其养老金水平。这种公平、普惠性决定了法定养老保险的保障水平必须适度，太高了必然导致政府财政负担压力不断增长，太低了不足为老年人的基本生活提供有效的经济来源。对用人单位而言，为本单位职工参加法定养老保险是必须履行的法定义务，同时也是职工的法定权益，不同单位的法定义务并不存在差异性（现实中因各地缴费率不一而存在差异性，但是伴随全国统筹的实现，这种差异性必然被消除），但如果这方面的成本过高，用人单位就会无力在员工福利中再行考虑企业年金等，进而丧失一种激励员工并提升劳动生产率的机制。对个人而言，如果法定养老保险水平偏高，个人缴费义务会同步加重，对二、三层次将起到挤出效应。因此，在构建我国多层次养老保险体系时，必须同时考虑整个养老保险体系的总体替代率与不同层次的替代率，并进行合理配置。

我国总人口近14亿，从业者7亿多，伴随老龄化的加速发展和适龄劳动人口的持续减少，总体上能以每个从业人员约需负担一个人为基准加以计量，再扣除从业者为应对各种风险和为未来所做的储备以及超过基本生活需要之上的消费（如汽车、奢侈品等），真正维持一个人基本生活的收入水准平均约为其收入的40%。我国2018年的恩格尔系数亦降低到了29%以下，表明法定养老保险的替代率确定为40%左右应当能够保障老年人的基本生活。

根据我国退休人员的现实情形，当养老金替代率达到70%以上时，晚年生活的质量能够得到很好的保障。考虑到中低收入阶层劳动者中的大多数难以拥有商业性养老金，可以设定第二层次即企业年金或职业年金为大多数人所拥有，这一层次的替代率便可以确定为30%左右。这样，第一、二层次相加，即能够确保老年人较为体面的晚年生活。

商业性养老保险完全赁个人自愿参加，并按照市场法规和合同实现自己的收益，政策上无法预设替代率目标，但可以据需引导人们参保，并给予适度的政策支持。

总体而言，上述三个层次的政策设定，必须统筹考虑总体替代率与不同层次的替代率，它们之间特别是第一、二层次之间事实上会存在彼此替代关系。如果法定养老保险的替代率高，则企业年金或职业年金的替代率便不能过高；如果法定养老金替代率低，则企业年金或职业年金的替代率应当高一些；以两者总替代率达到70%左右为宜。多层次养老保险体系建设与发展的政策取向，应当根据这样的结构与不同的替代率来谋划，而不是在维持法定养老金替代率较高的同时，不加限制地减税让利发展企业年金或职业年金，这样取向的结果必然导致企业年金在实践中走向分化，即高收入者通过企业年金将获得更高收益，低收入者完全可能因无法加入企业年金而使收益受损，政策制定者应当避免这种结果。

（三）发展企业年金的政策建议

在加快优化社会养老保险制度并使之定型的条件下，我国多层次养老保险体系建设的关键在于第二层次即企业年金。为此建议：

第一，降低法定养老保险的缴费率和替代率，为用人单位与劳动者个人参加企业年金留出空间。根据测算，在通过划转国有资产弥补养老保险制度历史欠账后，只要实现全国统筹、夯实缴费基数、适度降低替代率、延长退休基准年龄与最低缴费年限等改革，法定养老保险的总缴费率从目前28%的名义费率可以降低到20%，即用人单位缴费率可降低到12%，如果个人缴费率伴随劳动报酬的增长提高到10%，则用人单位缴费率还可降低到10%。可以设定20%的总缴费率并实行用人单位与参保人个人缴费各半，为法定养老保险制度持续发展的目标，并逐步向这一目标迈进。这样，用人单位与参保者个人将有足够的能力参与企业年金。

第二，强化普惠性，促进公平性。不降低法定养老保险的替代率，不可能发展好企业年金，而降低了法定养老保险的替代率就必然要加大对企业年金的政策支持力度，使之成为大多数或绝大多数人能够拥有的第二层次养老金保障。基于中国是社会主义国家并以追求共同富裕为目标，可以设定60%以上的从业者参加企业年金的目标（2013年德国企业年金覆盖率达56.4%，美国为41.6%，参见表2）。要达到这一目标，关键在于中小微用人单位的劳动者、灵活就业劳动者和低收入群体能否加入。因此，在法定养老保险定型后，企业年金的关注对象应当从正规就业者向非正规就业者扩展、从国有企业向民营企业扩展、从劳动报酬较高的劳动者向劳动报酬偏低的劳动者扩展。例如，在城镇低收入群体占比较多的中小微企业中，专门为其设计的集合年金计划发展就明显不足。数据显示，2017年末参加集合年金计划的企业数总计仅有2.56万家，参加的职工人数仅为321.15万人，资产规模仅为1192.74亿元。a参见《全国企业年金基金业务数据摘要（2017年度）》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201804/W020180411574411429349.pdf。有鉴于此，有必要借鉴德国经验，由政府财政为低收入群体提供参加企业年金的适当补贴，并适用于灵活就业人群中的低收入者与农民，这样才能实现让大多数人拥有企业年金的目标。

第三，增加市场主体，鼓励市场竞争，引导第二、三层次养老保险健康发展。一是增加寿险公司和专门的养老保险公司，根据14亿人口的潜在市场规模，寿险公司与专业养老保险公司数量应当不少于1000家；二是以用人单位选择制替代政府主管部门审批制，鼓励基金公司与其他金融机构举办企业年金；三是允许大企业自主举办企业年金，允许小微企业集合举办企业年金，并提供精准的政策支持。

（四）发展商业性养老金的政策建议

商业性养老金是面向中高收入阶层特别是高收入阶层的养老保险，其服务对象主要是较高收入阶层，因此，应当交由市场决定。政府可以适当引导，但不宜干预，更不宜给予过多的税收支持，以免造成赢者通吃的局面而引发新的社会问题。为此建议：

1.尽快增加保险市场的经营主体。前已述及，开放的保险市场是具有活力的保险市场，而竞争程度往往决定着市场主体的创新水平与开拓能力。因此，我国需要改变保险公司数量有限的格局，尽快增加保险公司数量，以便提升竞争程度，这是促进我国商业性养老金健康发展的必要举措。

2.督促保险公司提高养老金产品开发能力并依靠服务质量赢得保险客户。商业性养老金是保险市场的产品，就像一般商品经销一样，其能否吸引保险客户取决于产品设计是否优良和能否满足保险客户的个性化需要，这一客观规律要求保险公司提高养老金产品的开发能力；同时，还必须提升服务质量，不能仅吸引投保时热情，投保后再无服务跟进。只有摒弃单纯依赖税收优惠的取向，充分意识到商业性养老金的市场商品属性，将产品设计与优质服务作为市场竞争手段和吸引人们参保的核心要素，才能促使商业性养老金健康持续发展。

3.从税收优惠转向放开投资管制。商业性养老金是长期性保险业务，融资优势明显，但如果不能有效地运用保险资金进行投资，其直接业务将受利差、损差的影响，保险公司可能陷入难以估量的财务风险之中。因此，适宜的投资政策对保险公司开展商业性养老金业务是完全必要的，也是有吸引力的，政府宜在这方面提供有效的政策支持。

4.及时总结延税型商业性养老金的试点经验。当前，延税型商业性养老金试点已经开始，相信这类业务会受到较高收入者的欢迎，但真正要全面推进，还必须考虑整个社会财富分配格局问题，既要引导人们参加延税型商业性养老保险，又要避免这种税收优惠只让少数人获益而造成收入差距的扩大化。为此，需要对受益者有相应的税优额度限制，否则，只会形成强者获得更多、弱者更加失助的局面，这将与收入分配改革的公正取向和走向共同富裕的国家目标相悖。