城市公用事业中PPP项目何以成功

摘 要：本文基于14个国家PPP示范项目进行多案例研究，以解释城市公用事业中PPP项目成功运行可能存在的影响机制。研究发现：精细化的风险分担结构以及与需求匹配的利益分配结构是影响PPP项目能否成功的重要内生性因素；而基于部门间横向合作的政策网络结构和基于上下级政府纵向响应的政策扩散结构则是其重要的外生性因素。在其影响机制中，风险收益结构对于PPP项目能否成功发挥至关重要的核心作用，而政策网络结构则在其中发挥辅助作用。

关 键 词：城市公用事业；PPP项目；风险收益结构；政策网络结构

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0019-11

收稿日期：2018-10-11

作者简介：徐雅倩（1995—），女，山东潍坊人，中山大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为基层治理、地方政府行为。

一、问题的提出

城市公用事业是指为城市居民生产生活提供的各种基础设施服务，包括诸如自来水、煤气、热水和公共交通等内容，城市公用事业的建设将直接影响地区生产成本和竞争力，[1]对于地区经济发展和民生福祉至关重要。面对日益增加和多样的基础设施建设需求，政府作为已显乏力，基础设施建设供给不足和供需错位日益严重。在此情势下，PPP（Public-private-patnership）项目应运而生并发展迅速。关于PPP项目概念的界定，学界已有共识，Garvin和Bosso将其定义为“公私部门间的一项长期合作项目，在合作过程中，私营方提供管理和维护服务，承担资金风险，最终双方的利益都得到满足”，[2]唐兴霖认为PPP项目是公共部门与私人部门通过签订正式协议，为提供公共产品和服务而建立起来的一种长期合作关系。[3]简而言之，PPP项目就是政府与社会资本签订合约，共同合作，共担风险，完成公共服务项目。[4]PPP项目的本质是政府向社会进行公共服务购买，合作关系得以建立的核心在于项目目标的一致性，即在某个具体项目上，以最少的资源实现最多的公共产品和公共服务的供给，概言之，PPP项目是政府公共服务管理模式的创新。[5][6][7]PPP项目有利于充分运用市场机制，提升公共服务的供给质量和效率，被认为有助于解决城市基础设施建设资金短缺、管理效率低下的困境。[8]

自党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，[9]PPP项目在我国各大城市迅猛发展。根据财政部的政府和社会资本合作中心PPP综合信息平台项目库数据显示：总入库PPP项目为7607个，入库PPP项目总金额169116.71亿元（截止到2018年7月29日）。[10]但是，PPP项目整体落地率却偏低，“政策热，实践冷”的问题严重；同时，PPP项目失败案例较多，导致了极大的资源浪费和成本损耗。因而研究PPP项目如何得以成功推行就显得尤为重要。关于PPP项目“何以成功”的界定，学界现有说法尚未实现话语的统一。国家PPP示范项目是财政部基于项目采购程序竞争性、社会资本真实性、运作方式合理性、交易结构适当性和财政承受能力持续性等维度的考量所选取的可复制、可推广的项目，因而国家PPP示范项目在项目推行和项目成果上有显著的优势，在PPP项目成本收益难以有效衡量的情况下，国家PPP示范项目可在一定程度上作为PPP项目成功的代表。因而为有效规避对PPP项目成功标准存在理解上的歧义，本文选取财政部PPP示范项目作为研究对象，以探析其之所以成为国家示范项目的深层次原因，为后续城市公用事业中PPP项目的可持续发展提供有益借鉴。

综上所述，本文旨在基于国家PPP示范项目案例，研究城市公用事业中PPP项目何以成功的问题，通过对四批国家PPP示范项目的省际比较可知（见图1），各省份在PPP示范项目总个数上存在显著差异，其中，云南、山东、河南最多；重庆、上海、天津最少。同时，纵向对比各省份可知，以往示范项目多的省份其后续的示范项目个数也往往较多。由此可知，省际差异是影响PPP项目成功的因素之一，进而可以追问：究竟是省际间哪方面内容存在的差异影响了PPP項目的成功？影响PPP项目成功的可能因素是什么？

二、文献综述和研究框架

（一）文献综述

PPP项目是涉及公共部门和私人部门风险分担及收益共享的契约安排，PPP项目的成功需要多元要素的协调配合，学界关于这一问题的研究成果较多，总体看主要囊括两大分析维度：一是内生性溯因，主要针对项目本身各要素以及公共部门和私人部门等相关主体因素的讨论；二是外生性溯因，主要着眼于PPP项目之外的环境要素的分析。具体而言：

内生性溯因视角下的分析主要围绕公共部门、私人部门和伙伴关系三个方面展开，认为项目本身的要素构成及要素间关系是影响PPP项目能否成功的核心所在。一方面，公共部门是PPP项目的主要发起者和推动者，在公私合作关系中居于主动甚至主导地位，因而公共部门的信用、干预程度以及监管规制、补偿行为都对PPP项目能否成功有显著影响。如凤亚红等人认为，PPP项目的成功在很大程度上取决于法治政府、诚信政府建设，政府失信是社会资本最大的不确定性来源；[11]刘燕研究发现公私合作的成败与规制框架之间有明显联系；[12]刘穷志、彭彦辰的研究则进一步支持了政府对市场的过度干预不利于PPP项目技术效率的进步；[13]而吴孝灵则从项目投资收益不足问题出发认为政府补偿直接关系到项目市场化运作的成败。[14]另一方面，私人部门作为PPP项目的社会资本方，是公私伙伴关系得以建立的重要构成要素，诸多学者分别就私人部门能力、信用以及PPP项目中的社会资本占比等要素展开论述。如有学者认为，PPP项目要成功需对项目合作方的财务能力、技术能力、管理能力以及环境应对能力提出较高要求，同时，合作方良好的信誉对于严格履行PPP项目合同条款，提供保障公众利益、符合公众需求的基础设施产品至关重要；[15]也有学者认为，PPP项目中社会资本投资额的增加以及投资比例的增加会提高技术效率，提高产出水平。[16]此外，内生性溯因视角还注重对公私伙伴关系的考量，探究风险分担结构、收益共享机制、投资回报机制等关系结构以及关系周期等对PPP项目成效的影响。如Bing等人的研究均表明风险结构、投资金额以及项目周期等均会影响PPP项目的成效；[17]赵静也认为，PPP项目较为复杂，涉及多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键；[18]蔡晓琰认为，政府和社会资本得到合理的投资回报是政府和社会资本在PPP项目中成功合作的重要保障。[19]刘穷志等认为，建立与风险分担相匹配的利益分配与共享机制将是PPP项目得以顺利开展的源动力，而项目合作年限的延长并不利于项目产出的增加。[20]

外生性溯因视角下的分析则主要围绕PPP项目实施的外部环境因素对项目效率所产生的影响，学界现有论证主要从制度成熟度、所在地以往的PPP项目经验以及所在地经济表现、市场要素环境等方面展开。一方面，PPP项目的投资规模大、法律关系复杂，需要专项的PPP项目法律法规对其进行指导、约束及保护，PPP项目管理制度是否成熟对PPP项目实施具有重要影响。[21][22]如张水波、郑晓丹的研究表明，PPP项目管理制度成熟度对基础设施数量具有调节作用，其成熟度越高，基础设施PPP项目的实施质量越好。[23]另一方面，已有研究认为既往PPP项目的成功经验对于未来PPP项目的成功至关重要，而以往失败的PPP项目经验则可能使得未来的PPP项目存在较大的失败风险。[24][25][26]此外，有学者认为发展中国家基础设施PPP项目的发展情况主要受经济发展情况的影响，经济发展速度越快，基础设施PPP项目的发展情况越优；[27][28]宏观经济条件越好，开放程度越高，则越有利于促进PPP项目中社会资本的投资。[29]

综合而观之，现有研究对这一问题的讨论已然很多，但仍存在以下两个方面的内容有待于进一步完善补充：首先，内生性溯因分析视角下关于风险收益结构的讨论，尚未指出何种风险收益结构最有可能实现PPP项目成功，目前的讨论更多地停留在“实然”层面，对“应然”层面的考量明显不足。同时，学界关于PPP项目的风险收益结构是依据“风险谁最有能力承担就由谁承担”原则还是“风险承担与收益获取之间维持动态平衡”原则仍存在争议，并未给出相对一致的解释。其次，外生性溯因分析视角下，虽然学界已发现，PPP项目管理制度成熟度对PPP项目成效有显著影响，但是关于制度要素关系间的研究却有所匮乏。

（二）研究框架

鉴于前述对学界已有研究成果的梳理，本文拟遵循学界内生性溯因和外生性溯因的二维分析视角，针对可能存在的研究漏洞展开补充论证，以期明晰PPP项目成功的影响机制所在，从而更好地促进PPP项目在实践中的效益最大化。

⒈风险收益结构。PPP项目遵循“风险分担、利益共享”的原则，无论是公共部门还是私人部门，风险最小化、收益最大化都是其最主要的目标。但是，PPP项目的成功所追求的却是整体项目风险的最小化以及整体效益的最大化，需要综合考量公共部门、私人部门以及经济效益和社会效益。[30]若社会资本方的风险压力超过其承受限度而选择“效率违约”时，PPP项目难以持续的风险将转移至公共部门，从而导致PPP项目的失败。因而公共部门和私人部门在风险分担中所承受的风险大小以及风险类型是否合理是影响PPP项目能否成功运行、维持动态平衡的关键所在。

现阶段，学界较为公认的风险分担原则是“风险谁最有能力承担就由谁承担”，但任何主体均存在风险承担的限度，所谓“最有能力者”也不例外，因而遵循这一原则容易存在关系破裂的可能。另外，公共部门和私人部门存在显著差异性，在面对PPP项目各种风险时都有各自的优势和劣势，泛泛地以“最有能力者承担”为原则很难实现风险结构的精细化安排。鉴于此，本文提出PPP项目中风险分担应遵循“谁最合适谁承担”的原则，将PPP项目中可能的风险细化分类，根据公共部门和私人部门各自的优势进行风险承担的精细化分配，以实现PPP项目的成功运行。

⒉政策网络结构。组织与环境之间的互动关系所产生的不确定性因素对PPP项目伙伴关系的稳定性和可持续性存在显著影响，[31]其中，政策因素对PPP项目成功与否的影响已得到诸多相关研究的证实，但关于政策网络对PPP项目成效影响的关注显然是不足的。如陈瑐、李丹的研究中对PPP政策网络有所关注，他们认为政府主导、国企参与的小规模政策网络视PPP项目为实用性融资工具，[32]但政策网络的作用显然并不仅仅局限于此，PPP政策纵向响应网络与横向合作网络对于PPP項目的资源获取以及项目成效具有显著影响。由此可见，PPP项目所在地的PPP政策网络结构是否合理，直接关乎PPP项目能否取得成功。其中，纵向响应网络主要考察下级政府对上级政府PPP项目相关政策安排的响应程度，以下级政府响应的PPP项目政策发文情况为衡量指标；而横向合作网络主要考察同级政府不同职能部门间的协调合作程度，以部门间合作发文情况为衡量指标。

三、研究方法与案例材料

案例研究方法适合于对现象的理解和研究“如何”以及“为什么” 的性质问题，而多案例对比分析往往被认为更具说服力、更经得起推敲。[33]本文研究的目的是明晰PPP项目何以成功，运用多个案例分析比较的方法，使得研究的问题与案例研究方法的优势实现了良好的契合，符合美国斯坦福大学著名教授Eisenhardt所提出的适合案例研究的相关条件。[34]

本文基于国家财政部已公布的四批PPP示范项目名单，选取具有代表性、示范性的14个PPP项目（见表1），其基本涵盖了目前城市公用事业领域的PPP项目，包括交通、供水供热、污水处理、生态建设、医疗养老、水务和垃圾处理等，并借助于政府和社会资本合作中心网站、国家发改委门户网站、中国经济周刊、中国PPP综合网等网站公开信息，补充了各PPP项目基本信息和风险收益相关信息，此外，借助北大法宝检索平台，以“PPP”为主题词精确匹配检索所得的298篇地方性法规规章作为PPP项目政策网络结构的分析资料库。特别说明的是，本研究中14个案例的选取着重强调省际地域，省份选取的标准是以各省份四批PPP示范项目总个数依次排名，分别选取前三名云南、山东、河南和后三名重庆、天津、上海，其余省份采取随机选取的方法选取了8个省份作为研究对象，以求能够真实地反映省际地域因素对PPP项目成效的影响。

四、研究分析

（一）风险收益结构分析

PPP项目在实践中面临诸多风险，这些风险都不利于PPP项目的成功运行，可以说，有效的风险规避是PPP项目成功的关键所在，而风险规避依赖于特定的风险收益结构，厘清示范项目的风险收益结构，对于指导PPP项目未来的良性发展颇具意义。通过对多案例风险收益结构的分解可知（见表2），PPP示范项目中政府资本出资占股的比例普遍较低，社会资本方的出资占股是主导，可见，有效的PPP示范项目需要注重市场作用的充分发挥，让私人部门真正享有自主性。

由表2的分解结果可知， PPP示范项目的风险收益结构遵循了“分担、共享”的原则，在一定程度上实现了公共部门和私人部门风险收益结构的动态均衡。其主要表现为两方面：一是各主体风险承担与利益获得之间相匹配；二是公共部门和私人部门在风险承担与利益分配之间相均衡。

就风险分配结构而言，由于融资结构合理性、融资可及性以及金融市场成熟度等因素所导致的融资风险主要由私人部门全部承担，在上述14个PPP示范项目中，只有项目11、12、14采取了公共部门和私人部门共担的模式；而私人部门作为城市公共事业建设的实施者，在建设、使用过程中的运营风险和技术风险自然也主要由其来承担，除项目10中医院因专业性要求而参与实际运营与技术提供并承担相应风险外，其余13个PPP示范项目的运营风险和技术风险均由私人部门承担；对于项目运营后无法收回投资成本及难以达到预期收入的收益风险，在以特许经营的模式下收益风险多数由私人部门承担，但由于城市公用事业的特殊性，可行性缺口补贴也广泛应用于PPP项目运营中，以调动私人部门的积极性，如项目3、10、11。相比之下，PPP示范项目中由于政策法规的变动而导致项目合法性、合同协议有效性变动的，则主要由熟悉政策法规的公共部门承担；对于PPP示范项目中存在的可能引发政治问题以及公众反对项目建设的风险，则主要由拥有公信力基础的公共部门承担，所选取的14个国家PPP示范项目均印证了这一观点。总体看，私人部门主要承担融资风险、运营风险以及技术风险和收益风险等；与私人部门经营管理的组织优势相对应，公共部门则主要承担法律变更风险以及政治反对风险等，这与公共部门所熟悉的行政运作程序和公信力相匹配。由此可见，公共部门和私人部门间良性的风险分担结构应该从各主体的优势出发将风险精细化分配，“风险谁最有能力承担谁承担”应该建立在“风险精细化划分”的基础之上，而非笼统意义上的“最有能力者承担”，否则，将导致其中一方主体的高风险负荷，最终导致PPP项目的失败。

就利益分配结构而言，PPP项目中公共部门与私人部门的目标追求并不一致，私人部门追求的往往是经济利益的最大化，而公共部门注重的则是公共服务供给职能的有效履行。表2的分解结果表明，在14个PPP示范项目中，私人部门都是经济收入的直接享有者，而公共部门则均是社会收益的目标实现者。值得注意的是，PPP项目仅仅是公用事业供给方式的变革，并不影响公用事业的宗旨，即维护公共利益以满足公众需求，社会效益是衡量PPP示范项目成功与否的最为重要的指标。

（二）政策网络结构分析

关于省际间PPP项目成效的差异，政策网络结构是一个可能的解释，本文试图通过比较多案例所在省份的政策网络结构情况，对上述命题加以验证。如表3所示，PPP项目政策网络结构包含两个层次：一是省级层面各职能部门发文情况所建构的省级政策合作网络，侧重于同级部门间的合作共治，主要体现为总发文数量以及合作发文数量等指标；二是市级政府部门对省级政策的响应情况，所建构的是政策扩散网络，主要体现为响应城市的数量以及市级PPP项目的政策发文总量。

就政策合作网络结构而言，由表3和图1可知，PPP示范项目总量较高的云南、山东、河北、湖南等省份省级层面的政策总发文数较多，分别为10、6、10、23条政策；相比之下，PPP示范项目总量较低的重庆、天津、上海则发文数较少，发文总量仅为2、4、1条，可见，省级政策对PPP项目能否成功具有一定的影响。省级PPP项目政策的颁布，一方面反映了本地区政府部门对PPP项目的支持程度，地方政府更有意愿、更倾向于与私人部门在公用事业建设中展开合作；另一方面PPP项目政策的出台也对本地区PPP项目实施更好的监管提供了制度层面的依据和保障，有利于PPP项目更规范的运行，从而有助于获得PPP项目的最终成功。

此外，由表3可知，山东、江西、湖南等省份的合作发文数较多，分别为2、2、4，但整体来看，多数省份在省级层面职能部门间并不存在部门合作发文的情况。依托ucinet软件制作社会关系网络对山东、江西、湖南三省份的合作发文情况进行分析可知（见图2），山东省的合作部门限于财政厅和住建厅，而发改委作为PPP项目的中央主推部门却并未实现与财政厅、住建厅的合作；江西省的部门合作是一种简单化的合作网络，部门合作仅停留在财政厅和发改委，并未实现对公用事业各相关职能部门的合作调动；相比之下，湖南省的合作网络则既囊括了主要负责部门间的合作，也存在对部分职能部门的调动，但也比较有限，需要继续完善政策合作网络，促进政策合作网络的良性发展。总体而言，由湖南、山东等省份合作发文情况可以看出，PPP政策合作网络对于PPP项目的成功影响较多，但目前各地区对这一问题的认识明显不足，多数地区甚至存在政策合作网络的缺失，而存在政策合作网络的地区，其合作网络也不够成熟，部门间协同共治有待在未来的PPP项目发展中发挥更大的作用。

就政策扩散网络结构而言，由表3中市级政策响应的部分数据可知，诸如河南、山东、河北、四川、贵州、江苏等PPP示范项目总量较多的省份，市级层面颁布相应PPP项目政策的城市也相对较多，分别为10、6、7、8、4、11个城市响应，市级层面总的发文数量也较多，分别为24、14、7、15、14、12条政策。以上述省份为例，PPP示范项目较多的地区，政策扩散效果往往更好，得到市级政府政策响应更强；市级政府作为PPP项目的实施者，更有热情和更为规范地推动PPP项目的运行，这均将在一定程度上促进PPP项目成功。

五、结论与讨论

本文基于对国家PPP示范项目的多案例分析，分别从内生性溯因视角下的风险收益结构和外生性溯因视角下的政策网络结构出发，识别影响PPP项目成功运作的因素并探究其内在影响机制（见图3），得出的结论有以下几点：一是PPP项目的成功要求建构精细化的风险收益结构，PPP项目风险的精细化分配能够使风险分担的效益最大化，即“谁最有能力谁承担风险”的风险分担原则应建立在明晰风险差异并加以明确区分的基础上，如此方能真正发挥公共部门和私人部门在风险应对上的差异化优势，从而实现项目整体风险的最小化。二是PPP项目的成功需要建构与需求相匹配的利益共享结构，实现经济利益和社会利益的均衡，从而能够实现对公私伙伴关系的维持。三是PPP政策合作网络和政策扩散网络均影响PPP项目的成功，政策合作网络越发达，职能部门间协作性更强，其对PPP项目的支持力度和監管力度也会相应有所增强，因而有利于PPP项目的成功；而政策扩散网络越发达，基层政府对PPP项目的推进越强，也更有利于PPP项目的成功。

此外，通過前述梳理分析可知，我国目前各地区政策网络结构均处于较低水平，PPP项目相关政策主要由中央政府颁布，地方政府的政策产出一直维持在较低水平，政府部门间合作较为匮乏，基层政府的政策响应也维持在较低水平。因此，虽然政策网络结构影响PPP项目的成功，但在政策水平较低且发展缓慢的情境下，政策网络结构在影响机制中仅仅发挥一种辅助作用。相比之下，风险收益结构对于PPP项目的成功至关重要，无论是风险分配结构或是利益匹配供给结构存在问题都会导致PPP项目的失败，换言之，风险收益结构是PPP项目成功的核心影响因素，风险收益结构的失衡将可能直接导致公私伙伴关系的破裂。

当然，本文仍然存在一定的局限性及进一步研究的可能。首先，本文采用多案例研究方法探究PPP项目成功的可能影响机制，作为一项探索性研究，本研究对于广泛意义上的公私合作制的适用性和解释力是比较充分的，但尚缺乏数理实证方法的进一步佐证，这也将是进一步研究的方向之一。其次，由于现阶段政策网络结构尚处于初级阶段，相关政策网络结构资料库较为薄弱，这是否会影响研究结果的说服力是一个值得考究的问题。值得注意的是，现阶段政策网络结构对PPP项目成功运作的影响仅仅起到辅助作用，那么，随着经济社会和法治建设的发展，政策网络结构是否会演变为核心影响因素？上述这些问题有待在未来的研究中深入挖掘厘清。

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（责任编辑：刘 鹏）

Abstract：Based on fourteen PPP demonstration projects，we conduct a multi-case study to explain that how the PPP model can be successful.We find that both the refined structure of risk allocation and the distribution structure of benefit，which match with the demand，are important and endogenous factors that influence the result of the PPP projects.Besides both the institutional collaboration network structure，which based on horizontal department and the institutional proliferated network，which based on the portrait response，are important and exogenous factors that influence the result of the PPP projects.In the impact mechanism of the result of PPP projects，the structure of the risk and benefit paly a crucial role and the institutional network structure plays an auxiliary role.This study provides a possible reference for the actual practice of PPP project in the future.

Key words：urban public utilities；PPP project； the structure of risk and benefit；institutional network structure