“一带一路”国际投资争端解决机制完善思考

陈建军，曹倩倩

(太原理工大学 政法学院，山西 太原 030024)

随着“一带一路”倡议的顺利发展和对外投资的增长，沿线国家间的国际投资争端也不断增加。该区域内政治、经济、文化、法律存在较大差别，当前逆全球化日益发展，贸易保护主义抬头，这种背景下产生的投资争端更加复杂。加上现有的国际投资争端解决机制存在费用高、时间长、裁决不统一、忽视东道国公共利益、执行困难等弊端，也不完全符合“一带一路”包容互鉴、互利共荣的精神内涵。因此，有必要建立符合“一带一路”实际需要的国际投资争端解决机制，使投资争端得到公平合理的解决。所以，完善“一带一路”投资争端解决机制具有非常重要的理论和现实意义。

一、“一带一路”背景下国际投资争端解决机制的挑战与困境

“一带一路”倡议举世瞩目，是由我国政府提出，并得到世界许多国家支持与响应的全球性发展战略。截止2019年3月底，中国已经与125个国家和29个国际组织签署了173份共建“一带一路”合作文件；2019年1—2月，我国境内投资者共对全球138个国家和地区的1416家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资156.6亿美元[1]。“一带一路”区域内的投资流量正持续增长，投资争端数量也在不断攀升，如何公平有效地解决国际投资争端，保障和促进国际投资的良好发展，是当前亟需解决的问题。

(一)“一带一路”投资争端解决机制的新挑战

国际投资争端包括不同国家国民之间的争端、国家之间的争端及国家与他国国民之间的争端。解决国际投资争端的主要方式是政治手段、司法解决方式以及国际仲裁。解决“一带一路”战略背景下产生的投资争端，面临以下几个方面新的挑战。

1.区域经济发展水平不平衡。区域内国家绝大多数是中等收入国家，只有18个国家是发达国家。2017年，全球GDP增长率达到了3%，但区域内的大部分西亚国家只有1%左右的GDP增长率，社会经济发展缓慢，有25个国家人均GDP超过一万美元，也有20个国家的人均GDP低于4000美元，国民的生活水准普遍低下。即便是高收入国家，也存在经济发展模式单一、经济发展主要依赖能源或一些传统支柱产业的问题，低收入国家陷入高消费、低储蓄、低投资的贫困陷阱，中等收入国家金融波动频发[2]。

2.地缘政治因素影响大。“一带一路”经过俄罗斯、中国、沙特阿拉伯、印度等具有世界影响力的国家，其间，大国间政治博弈、国家内部政局动荡以及地区冲突和局部战争都带来了潜在的政治风险。俄罗斯一直视中亚为战略要地，美国、日本等发达国家也想进行势力渗透，为了限制中国在亚洲地区的影响力，美国曾提出了新丝绸之路计划，日本推出了丝绸之路外交政策。再者，南亚地区的印度与巴基斯坦存在激烈的领土纠纷，中亚的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦两国争议地区多达70个，我国与个别国家有领土主权与海洋利益冲突。从各国内政看，影响政局稳定的因素如民族宗教矛盾、恐怖主义、分裂主义和极端主义持续侵害着该地区，一些国家处于政权更替之中，东南亚地区的缅甸、越南、柬埔寨等国政局不稳定，西亚的土耳其、埃及国内局势连续动乱[3]。

3.法律制度复杂多样。“一带一路”区域内法系众多，有英美法系、大陆法系和伊斯兰法系，多样的法系本身会产生差异和冲突，提升了国际投资争端的发生概率，加大了争端解决的难度。由于政治、经济条件较差，半数以上国家的法律体系不健全，执法较随意，不能为外资提供良好的保护作用，一些国家没有关于外国投资的专门立法，相关规定呈现零散、碎片化的状态，而有的国家虽然制定了外资方面的规范性文件，但是称不上完全意义上的法律，这些政策本身也会多变。

4.全球化和投资保护主义并存。全球经济当前处于疲软、缓慢复苏进程，国际上存在很多的经济矛盾，大部分国家正面临着政治、经济、社会困境，金融危机、欧债危机和难民危机不断引发更严重的社会及经济的危机，使得国际安全形势进一步恶化。在欧美国家，右翼民粹主义浪潮汹涌，英国脱欧可能导致英国、欧盟双方的长远利益受损，特朗普总统提出“美国优先”不断施加贸易保护政策，逆全球化的声音越来越多，很多国家更愿意保护自己，不愿顺应经济全球化的时代潮流。如果任由逆全球化思潮不断高涨将会形成贸易壁垒，减少全球贸易和投资，引发更多投资争端。

(二)现有投资争端解决机制的适用困境

公平有效地解决国际投资争端，能够保障和促进国际投资的良好发展，当前“一带一路”区域内现有的国际投资争端解决机制虽然在不同阶段、不同领域都发挥了积极作用，但也存在相应的不足，更无法适应“一带一路”建设的要求。

1.ICSID投资争端解决机制评析。解决投资争端国际中心(ICSID)根据《解决国家与他国国民之间的投资争议公约》(《华盛顿公约》)成立。规定调解和仲裁两种途径，其是解决投资者与东道国投资争端中最常适用的机制，它的解决效果也较理想。具体来说，ICSID的准据法由双方共同选择，体现自愿原则；作出的裁决各方都必须遵守和执行，使得争端得到公正和有效的解决；ICSID是国际机构，独立于任何国家，它的中立地位保证裁判不受别国的影响和干涉，它的国际性和专业性也提高了当事方对结果的信赖。

该机制的不足在于以下三个方面。

(1)明显体现发达国家立场。ICSID的宗旨更多体现了发达国家基本立场，一方面，规则过度保护资本输出国的私人投资者利益，忽视了资本输入国的主权和公共利益。另一方面，该中心的仲裁员和调解员多来自于发达国家，往往不了解“一带一路”区域国家的特殊国情，并不适合处理相关的国际投资争端。同时，仲裁员出于自身利益的考虑，更乐于保护发达国家国籍的投资者利益。

(2)仲裁裁决执行困难。第一，虽然ICSID裁决具有国内法院承认的效力，但是《华盛顿公约》在征收补偿方面规定了“充分、及时、有效”原则，赔偿金额过高，远超出发展中国家的支付能力，所以一些无力偿付的败诉国会用国家主权豁免原则对抗执行。第二，裁决撤销制度一度被滥用，ICSID的裁决撤销制度规定不够明确，与此同时，专门委员会会对撤销事由进行扩大解释，也进一步增加了仲裁的时间成本和难度。

(3)投资仲裁过度商事化。ICSID成立之初，世界银行采用商事仲裁模式制定出投资争端的国际仲裁制度。只看重其商事性，会导致投资仲裁的“正当性危机”。第一，东道国作为本国公共利益的保护者，商事化的仲裁却将东道国和投资者放置平等的法律地位，商事秘密性原则也限制了东道国国民对有关社会公众福祉和利益的事项的知情权和同意权。第二，私人投资者具有更大的自主性和灵活性，现行的国际投资条约内容笼统，投资者很容易滥诉，ICSID一裁终局的规定也使仲裁结果缺乏监督。第三，基于国际商事仲裁的特性，ICSID作出的许多仲裁裁决不一致甚至相互矛盾。

2.WTO争端解决机制评析。WTO争端解决机制根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)创设，它有专门的争端解决机构DSB。WTO框架下的国际投资争端解决的法律方式是专家组、上诉审议、仲裁，政治方式是磋商、斡旋、调解和调停。与ICSID机制相比，WTO争端解决机制更加完善和有效。第一，每一程序都有时间限制，这极大提高了审理和执行效率。第二，程序更加公平透明，专家组和上诉审查机制作为DSB的主要争端解决方式，都具有很强的司法性。第三，常设的上诉审查机构充分保障了当事方的上诉权，增强审理结果在法律上的稳定性和可靠性。DSU倾向于保护发展中国家这一点也有利于审理达到实质的公平。第四，专门的执行监督程序，在整个履行过程中，DSB将会一直监督进展情况。

该机制的不足在于以下四个方面。

(1)适用范围受限。WTO争端解决机制的管辖权的主体范围是WTO成员国，客体范围是与贸易有关的投资措施所引起的争端，所以，私人投资者需要请求母国政府来启动WTO争端解决机制，但是“一带一路”很多国家缺少这样的申诉机制。由于该机制只受理与贸易有关的投资争端，“一带一路”的投资项目有大量的基础建设工程，将无法直接适用该争端解决机制。

(2)交叉报复效果有限。DSB设置了交叉报复机制，胜诉方经过授权向败诉方实施中止减让的报复性措施，但是事实证明，只有政治经济实力强大的国家才能依靠交叉报复制度维护本国的利益。“一带一路”沿线国家的经济水平落后，减让的水平有限，对于败诉方的发达国家来说无关紧要，对其对外经济往来构不成威胁。发展中国家运用交叉报复手段也会给自身带来难以承受的不利影响，因此“一带一路”各国使用交叉报复的效果有限。

(3)发达国家掌握上诉机构的话语权。WTO争端解决机制的上诉机构由欧美国家指派3名成员，剩余4名成员通过170个成员国选举产生，发达国家在上诉机构中有着重要影响力，DSU也规定，即使争端主体为上诉机构成员的母国，该成员无需回避。在这种情况下，发达成员国在案件中会利用上诉庭施加影响，偏袒己方的利益。

(4)争端解决成本高昂。DSB实行的是英美法诉讼程序，涉及大量专业复杂的法律问题和程序规则，“一带一路”区域内很多国家不属于英美法系，国内也缺乏相应的法律人才，高昂的诉讼费用使得很多国家望而却步。法律制度的差异和财政资源的短缺是制约沿线国家主动启动WTO争端解决机制的重要原因之一。

3.其他投资争端解决机制评析。其他的国际性投资争端解决《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA)、中国—东盟贸易区(CAFTA)投资争端解决机制以及欧盟投资争端解决机制。这些争端解决机制都在区域内发挥着积极的作用，但也都存在诸多不足。

USMCA的争端解决机制中专家组做出的报告不具准司法性，而且缺乏常设机构，专家组临时设立，不利于对相似案件的法律和事实作出统一解释，无法保证结果的一致性和实质公正。CAFTA的争端解决机制下私人不能提起诉讼，不利于投资者维护权益。仲裁庭也是每次临时设立，也没有常设争端解决机构、仲裁员名册、固定规范程序、裁决复审与执行监督，称不上一个健全稳定、公正透明的争端解决机制。欧盟投资争端解决机制也存在一些不足之处，比如，对东道国公共利益保护是一个原则性规定，给了法官很大的自由裁量权。最重要的是，该机制以欧盟政治经济一体化程度高为基础而建立，欧盟各国的司法水平、政治背景、文化氛围都相通，如果“一带一路”移植该争端解决机制，势必会水土不服。

二、建立以调解为主的多元化争端解决机制的合理性分析

“一带一路”沿线国家具有复杂的区域特色，各国政治、经济、法律和文化差异巨大，而现有的国际投资争端解决机制均存在不同程度的弊端，因此，我们应当充分考虑“一带一路”倡议自身的特殊性，以及沿线国家组成的复杂性，并且借鉴现有国际投资争端解决机制中的可取之处，建立符合实际情况的需要的多元化争端解决机制。“一带一路”倡议提倡包容开放、互利共赢、共商共建的精神，中国是“一带一路”的核心引领与主导者，结合中国的文化传统与实践做法，构建以调解为主的多元化解决机制具有极大的合理性。

(一)调解为主的争端解决机制的优势

1.调解相较于诉讼、仲裁有独特优势。首先，投资争端不仅是法律争端，也包括政治因素和公共利益等方面，以裁判式为主的仲裁和诉讼，更加关注法律事实和法律的解释与适用问题，忽略了不同国家、不同投资者的商业背景、经济实力、政治地位、文化传统等因素。而调解的内容不局限于法律上的权利义务，更能全面衡量东道国和投资者的利益。其次，调解程序比仲裁、诉讼程序更灵活，调解依双方自愿可以随时启动，调解员不会强制双方必须达成和解协议，体现了对当事方选择权利的高度尊重，提升双方对结果的预见性和可控性。最后，调解员能够具体案件具体分析，依据双方不同的经济实力、政治、法律文化背景以及双边协议的订立初衷，促使双方达成满意的调解结果,形成共赢的局面。可以节省时间成本和经济成本。

2.调解契合“一带一路”倡议的宗旨和目标。“一带一路”主张的是公平公正、互惠共荣的理念，期望区域内国家公平友好地解决争端，调解具有非对抗、友好协商的特点，如果争端当事方在中立第三者的指导下，在案件提交仲裁或司法程序之前达成和解协议，及时有效化解争端，这正符合“一带一路”和平合作、互利共荣的思想。我国一直倡导构建国际经济政治新秩序，打破发达国家的话语垄断权，让发展中国家获得实质公平，现有的国际争端解决机制都不同程度地体现了发达国家的价值观，过于维护发达国家投资者的利益，不利于东道国的长远发展。因此，有必要构建“一带一路”自身的投资争端解决机制，要采用适合该区域特色的争端解决方式。

3.更好适应“一带一路”沿线国家投资环境。“一带一路”倡议前期以基础设施建设为主要投资项目，大型工程周期长、投入高、盈利慢，投资者和东道国保持长期稳定的友好关系非常重要，而经济发展水平低、基础设施不健全的沿线国家也渴望投资者提供的资金、技术和人才。因此，调解方式要能够友善平和地化解双方的争端，促进投资关系向纵深发展。同时，沿线国家涵盖了众多的法系，民族众多，文化背景复杂，现有的法律制度和司法体制都不够健全，如果采用审判或仲裁方式，适用法律的难度大，投资者也往往不信任东道国的法制水平和司法公正。而调解的方式灵活，不局限于某一种实体法律制度，可以选择的法律范围更广，也不必严格遵守固定程序，这将有助于尽快解决争端，防止矛盾冲突。

(二)调解为主的争端解决机制的可行性

1.调解方式符合国际发展趋势。联合国国际贸易法委员会于2011年发布《国际投资争端：预防及国际投资仲裁的替代方式》报告，探讨多元化纠纷解决机制，特别是调解机制在国际投资争端解决领域的适用[4]。各国也将投资调解机制引进BIT，新加坡、加拿大等国近年签订的BIT都增加调解条款，有的还专门制定调解规则和调解员准则。新加坡等多个国家建立了国际调解专门机构，成为投资争端解决机制的示范。

2.“一带一路”国家对于调解的认可度高。调解具有东方特色，被誉为“东方瑰宝”，中国运用调解方式化解了许多的矛盾与冲突，在中美贸易摩擦中我们也是提倡调解、磋商等友好的方式。“以和为贵”的精神内涵随着“一带一路”传递给了沿线各国。调解以本身自治性强、灵活高效、费用低的优势吸引各国相继采用。从近年来“一带一路”沿线国家运用调解方式解决纠纷的案件比例来看，调解方式尚能被大多数沿线国家所接受，约有31.5%的投资争端案件通过调解方式解决[5]。

3.调解符合中国传统与自身定位。中国是全球第二大经济实体，但是在人均收入方面仍处于发展中国家水平，既具备发达国家的综合实力，实质上又属于广大的发展中国家的一员，其双重身份适合作为发达国家与发展中国家间矛盾的协调者。作为一个有担当的大国，中国愿意承担促进跨国投资稳健发展、平衡投资者和东道国权益的国际责任，而在政治、经济对外交往与争端处理中，中国一贯倡导“以和为贵”的精神，一直采用谈判、协商等和平友好的解决方式。中国作为“一带一路”的倡议者、主要建设者和监督者，自然有能力、有义务继续传递和发扬以和为贵、求同存异的精神理念和自身定位，积极推广调解这一法律方式。

三、以调解为主的多元化争端解决机制的具体构建

调解具有其他争端解决方式不可替代的作用，我们提倡多使用调解、尽量先使用调解这一解决方式，但并不是所有的争端案件都能通过调解途径解决，有时调解也不是最适合的解决方式。所以，将调解与国际仲裁、诉讼相结合，构建以调解为主、其他作补充的多元化的争端解决机制，对现有国际投资争端解决机制进行丰富和创新，充分发挥各种法律方式的优势与价值，以符合我国的自身定位和“一带一路”倡议的目标，适应“一带一路”沿线投资环境与复杂多变的国际局势。

(一)明确构建原则

1.公正透明原则。ICSID争端解决机制成立之时的宗旨便体现发达国家的价值观，采用国际商事仲裁模式带来裁决过程不公开、结果不一致、缺少上诉审查等弊端，这些都提高了实体不公正的风险；WTO争端解决机制虽然有保障非发达国家公共利益的原则，但它的上诉机构成员是发达国家的国民占多数，发达成员国掌握更多的话语权和主动权。“一带一路”是渴望共同进步的道路，在相互平等的地位中谋求互利共赢的发展机遇，所以，投资争端解决机制的程序和规则也应当贯彻公正透明的理念。

2.简洁高效原则。在经济快速发展的当代社会，效率是商业的首要价值，ICSID争端解决机制的一大弊端是耗费时间长，39个月的平均结案时间不符合效率原则。要做到简洁高效，应尽可能精简流程，严格控制每个程序的开始和结束时间，要追求结果的最优化，裁决、和解协议等法律文书应当被赋予强制执行力，从执行程序的开始到结束都需要监测和补救措施。

3.意思自治原则。自治原则是保护争端各方自由表达意志的民商事法律的基本原则之一，充分尊重争端主体的自由选择权利，能够提高该机制下做出的裁决结果对双方的说服力和约束力，保障裁决顺利履行。该争端解决机制的自治性表现在当事方可以自愿选择哪种机制，如果选择了“一带一路”投资争端解决机制，可以自愿选择争端解决方式和适用的实体法律。

(二)完善政府之间签订BIT的内容

1.增加调解法律方式条款。我国与区域内31个国家签订的BIT包含“岔路口”条款，即国际仲裁和东道国国内救济只能择一适用，岔路口条款和调解这一法律手段并不冲突，调解具有灵活性，可以在仲裁或东道国救济程序启动之前适用，也可以在救济过程中适用。

UNCTAD正在全球范围内推动旧版BIT的改革，其倡导的投资便利化的10个行动计划中提出“应建立友好争端解决机制，特别是调解，以此助推国际投资争端的预防和解决”[6]。我国作为“一带一路”的发起国应当作出示范，与沿线国家重新签订BIT，提高投资保护水平，优化投资争端解决方式，逐步扩展到覆盖面广的多边条约，最终形成一个包罗沿线各国的国际公约。

2.扩大可提交国际仲裁的争端范围。近年来，我国签署的双边投资协定如2009年生效的中俄BIT、2010年生效的中国与瑞士BIT均规定，东道国和投资者的任何与投资相关的争议都可以选择提交东道国的法院或者国际仲裁。有学者认为投资争端仲裁范围太广，美国、加拿大的最新BIT都包含了“重大安全例外”条款。鉴于“一带一路”沿线国家的国内行政救济和诉讼体系不完善、司法不独立，容易出现处理结果不公的情况，交给国际仲裁不失为一种妥善的办法，而随着“一带一路”自身的国际投资仲裁机制的建立，制定出一套兼顾各国国情的公共利益认定标准，私人投资者的利益能得到更好的保护。

3.不强制用尽当地救济。发达国家为了本国投资者的利益得到公平公正的保护，支持将争议直接提交第三方机构解决，而资本输入国希望在保持外资吸引力和维护国家主权和利益之间做出平衡。笔者研究了我国于2000年以后签订的BIT，无论是与瑞士、芬兰等发达国家，还是与乌兹别克斯坦、印度等欠发达国家，都未约定用尽当地救济原则，而是在东道国救济、国际仲裁中自由选择。要想平衡发达国家和欠发达国家之间的利益，笔者认为，抛弃用尽当地救济原则，给予争端主体自由选择权才是最好的方法。

(三)建立制度化的投资争端调解机制

1.做好调解与诉讼、仲裁的分离与衔接。想要实现仲裁、诉讼、调解等多元化解决机制的相互配合和补充作用，就应当做好三者的分离和衔接工作。有学者主张在“聚合司法(诉讼)、仲裁和调解各自优势的‘三位一体’模式”的基础上，主张“调解应该是‘一带一路’争端解决的优先方式”[7]。笔者认为三者的适用顺序是调解优先，争端产生时，一方主体即可向中心申请调解，由中心征询对方的意见，如果对方同意调解便进入调解程序，最终达成和解协议，若一方不愿继续，调解终止，进入仲裁或诉讼程序，调解程序优先不意味着必须适用调解，还是以双方的意思自治为条件；衔接问题上，在仲裁或诉讼过程中，也可以随时启动或恢复调解程序。

2.建立专门的投资争端调解员队伍。“一带一路”有其自身区域特色，众多的法系、民族、宗教，多样的法律制度、经济背景、政治实力，都加大了争端的复杂性，因此，有必要建立一支高度专业化的调解员队伍。首先，我们应该区分调解员、法官以及仲裁员，法官和仲裁员在同一个案件可以承担调解员的职责。其次，将调解员与普通商事调解员相区分，这是由于投资争端兼具公法与私法性质、“一带一路”背景中产生的投资争端更具挑战性，对专业化程度要求高。最后，调解员队伍要进行法律知识、文化历史、语言方面的培训，充分了解各国不同的国情。

(四)设立投资争端解决中心

1.依托亚投行设立。促进沿线国家的基础设施投资是“一带一路”倡议的重要目标之一，这与亚投行的目标不谋而合[8]。由亚投行这一有国际影响力的金融机构负责组织和协调，号召和聚集沿线国家共同商议“一带一路”争端解决公约草案，明确投资争端解决中心的组织结构、管辖权问题、法律适用等内容，协商一致时，经沿线国家批准后生效。以该公约为法律依据建立起中心，可以为投资争端解决机制的建立、运转和成熟提供良好的机构保障、配套管理服务。

2.设立常设仲裁庭和上诉程序。在“一带一路”投资争端解决中心内部设立常设仲裁庭，制定一套相关的仲裁程序和仲裁法，争端主体在仲裁机构的仲裁员名单中选出仲裁员，在仲裁机构的仲裁法和其他法律中选出适用法律。吸取ICSID争端解决机制的教训，严格规定每一步骤的时限，避免久拖不决的现象出现；参考沿线国家的经济实力，合理确定仲裁费用标准；尽量从沿线国家中挑选仲裁员，扩大来自发展中国家的仲裁员比例，并且提高仲裁庭的透明度。同时学习WTO争端解决机制，为监督仲裁程序而建立必要的上诉机制，对裁决在事实调查、实体法适用和程序公正进行复审，在解释相同及类似条款时保持相对一致性。

3.完善赔偿标准与执行问题。“一带一路”争端解决机制可以在ICSID投资争端解决机制的赔偿标准上进行修改与完善，规定具体的赔偿金额和计算方法，考虑到沿线国家的经济实力，计算赔偿额要扣除已得到的赔偿款或补偿，赔偿金不应作为对东道国的惩罚性措施，所以总数不能超过投资者实际造成的损失。投资争端解决中心可以做出强制执行措施的规定，但是在实践中要尽量减少使用。中心组织争端双方就执行的数目、方式进行协商，最终确定双方认可的执行时间，执行整个过程中，争端解决中心要尽到监督和督促的职责，直到执行完毕。建立诚信系统，与亚投行等金融机构共建一个相互联通的信用评级体系，拒绝执行和故意延迟执行的国家被纳入黑名单并进行公示，从而造成信任危机，以拒绝提供贷款为主要措施向败诉方施加影响，督促其尽快履行裁决结果。

除了从上述方面构建争端解决机制外，还应该完善国内的投资立法。东道国国内救济是国际投资争端的主要救济方式之一，只有加强立法，完善国内行政、司法体系才能为投资者提供有效的救济。《中华人民共和国外商投资法》将于2020年1月1日生效。从企业组织法转型为投资行为法、更加强调对外商投资的促进和保护、全面落实内外资一视同仁的国民待遇原则以及更加周延地覆盖外商投资实践[9]。但该法是一系列原则性和一般性的规定，还需要尽快出台实施细则、司法解释等具体落实保障实施。同时要进一步提高行政和司法救济的透明度，政府可以着手建立法制信息化平台，为涉外投资纠纷的解决提供良好的法制保障。并且提高案件的执结率，与“一带一路”各国尽快建立起国家间的司法援助体系。此外，针对撤销、不予执行中国涉港澳台、涉外仲裁裁决、拒绝承认和执行外国仲裁裁决的司法审查流程予以深入地研究，避免司法尺度出现差异，为仲裁的长久发展提供助力[10]。

“一带一路”投资争端解决机制的建立是一个复杂庞大、循序渐进的过程，依托国内现有的仲裁、调解、诉讼制度，我们要继续完善顶层框架设计，进行全面详尽的制度安排，建立一个灵活、正当、合理、合法的调解机制，避免调解过于灵活带来的有损公平的情况，公正有效地解决争议，更好地平衡争端主体各方的利益，维系和巩固各国的友好合作关系。