参与式灌溉管理中的农户参与——基于河套灌区W县的调查

赵素燕，李文强，乔兆发，王紫曦

(太原科技大学 人文社科学院，山西 太原 030024)

河套灌区地处干旱、半干旱地区，水资源相对贫乏，常年蒸发量为降雨量的数十倍，自然降雨难以在数量和时间上满足作物生长需求。如果没有灌溉设施，河套地区农田将难以耕种。水资源极度缺乏的现状导致了河套地区的农业发展过度依赖灌溉设施，可以说没有引黄灌溉就没有今天的河套地区，自古也有“黄河百害，唯富一套”的说法。然而水资源的有限性也一定程度上影响了河套灌区人民的生活。加强水资源的灌溉管理对于河套地区更是意义非凡，这关涉着河套人民的农业大计、关系着他们的生存大计。

近些年在灌溉管理中出现的管理困境催生了参与式灌溉管理。参与式灌溉管理是让农户有更多主体性的发挥，但事实上农户并没有很好地参与，这是由什么原因导致的？对这一问题的疑惑是本文的问题意识。本文采用文献研究和实地研究相结合的研究方法，即充分搜集当地各种官方和非官方档案、统计资料、图片等文献资料，结合深度访谈法、观察法等方法全面收集资料；综合使用政策文本分析、个案比较分析方法进行资料分析，探求灌溉管理中的农户参与状况。

一、相关文献研究回顾

目前关于参与式灌溉管理的研究主要限于从农学、工程学、管理学的角度来做研究。韩青、袁学国以张掖地区用水协会为例，主要关注参与式灌溉管理实施后对农户行为的影响。作者分别从自然和社会环境因素、制度和经济因素、农户个人特征因素三方面分析用水者协会参与灌溉管理对农户用水行为的影响，指出协会对灌区事务的管理上不具有真正的发言权，农户对灌溉管理的民主参与并没有达到节约用水目标[1]129。张兵等学者对参与式灌溉管理中农户的参与意愿做了影响因素分析，进而把这几个影响因素又分为内部因素和外部因素。内部因素包括农户自身状况、认知水平和家庭结构，外部因素可囊括社会支持网络和政府支持。但在分析影响因素中仅仅谈到了影响因子，并未对各影响因素的影响系数作出分析[2]66。

除对“参与式灌溉管理”进行微观层面的研究之外，还有学者从制度等宏观层面对灌溉管理制度改革进行研究。韩东从参与式灌溉管理入手，从科学社会主义角度探讨当代中国公共服务的社会化改革，他指出：“公共服务是国家权力生长的缘起，是国家权力存在的价值。但是随着历史发展，国家最初因为要为社会提供公共服务而拥有的权力也将逐步回归社会。”“在参与式灌溉管理制度改革中，用水者协会是改革成功至关重要的方面。”[3]但目前用水者协会受人员构成、规模的因素影响，以及受灌溉系统的自然与技术方面等因素影响，灌溉管理举步维艰。可以看出，现有对灌溉管理制度改革的研究当中，主要侧重从农学、管理学等学科角度来研究。本研究侧重于从社会学角度对农户、用水协会、基层政府、水管单位等相关利益主体的互动研究。

随着经济快速发展、人口增加，我国的水资源环境问题也日益严峻。灌溉管理作为水资源管理中的重要部分已引起了学术界和政府部门的关注。目前从社会学角度对参与式灌溉的分析尚显不足，其中分析中涉及的国家与社会关系尚未凸显，这无疑制约着我国灌溉管理的发展、影响灌溉管理效率的提高，制约着对灌溉管理探讨的深度和广度，也无法探清灌溉管理中的真正问题所在。本研究力图结合河套地区W县的灌溉管理农户参与状况，分析在河套地区灌溉管理中农户参与的困境和实质。

二、概念界定

(一) 参与式灌溉管理

“参与式灌溉管理是国际上灌溉管理体制改革的主要方向，是20世纪80年代中期在发展中国家兴起的一种较为先进的灌溉管理模式，是针对灌溉工程由政府出资建设、国家负担沉重，但农民对工程状况和提高水的利用率并不关心的普遍现象而建立起来的，是一种让受益者参与灌溉管理的管理模式。参与式灌溉管理指按灌溉渠系的水文边界划分区域(一般以支渠或斗渠为单位)，同一渠道控制区内的农户共同参与组成有法人地位的社团组织，通过政府授权将工程设施的维护、管理和使用权部分或全部交给农户自己民主管理。协会管辖范围内工程的运行费由农户自己承担，使农户成为工程的主人。减少政府行政干预，政府所属的灌溉专管机构对农户协会给予技术、设备等方面的指导和帮助。”[1]129

(二)农民用水协会

农民用水协会作为当前参与式灌溉管理的主要实现形式，是指由同一条渠上的农户组成，按水文边界(支渠或斗渠)由渠系内的农户共同参与，组成一个有法人地位的社团组织。组建这一社团组织意在实现用水者自己管理灌区事务，农户可以选举自己信赖的人员作为农民用水协会的负责人，当然也可以自己参与到灌溉管理当中，真正达到用水自主的目的。灌溉管理中一般以渠系为单位进行管理，同一条渠上的农户也因此被联结起来。在W县以渠系为单位的管理组织中，农民用水协会是较为常见的参与式灌溉管理实现形式。表面上看来协会的确有很多自主权，如协会收取水费使用等。但所有的自主权犹如空中楼阁一般，依然是建立在原始的行政力量之下。

三、W县参与式灌溉管理状况

在W县我们主要围绕用水协会展开调研。为了能够涵盖不同类型的参与灌溉管理形式[注]参与式灌溉管理中最常见的实现形式是农民用水协会，但除此之外还有承包、股份合作制等。，调研中我们选取了运行较好的W县RM渠用水协会和另一运营不太好的YZ渠用水协会[注]尽管目前YZ渠用水协会已经解体，但用水协会存续期间和解体后的农户群体是一样的，这里仍采用用水协会的叫法。作为调研对象。

(一)农民用水协会基本介绍

1.RM渠用水协会概况。RM渠用水协会成立于1999年，其所辖范围涉及Y行政村七个自然村和另一乡镇两个自然村的部分土地。RM渠上总体来说农户群体较为单一，基本是一个行政村共用一条渠系。用水协会的领导机构一般由三人组成，分别是会长、副会长和协会会计。所有的灌溉农户为协会会员，会员分若干小组，各小组组长(一般是各自然村村主任，两种称谓代表协会和村委会两种不同组织)是连接协会和会员之间的纽带。RM渠用水协会领导是由村委会干部同时担任的，村支书担任协会会长、村主任担任协会副会长、村会计担任协会会计。担任会长的村支书GWL已担任支书30多年，是自治区优秀干部，2010年已转为公务员身份。由于村支书的魅力型领导且RM渠同属一个行政村，RM渠管理较好，是河套灌区的用水协会示范基地。用水协会与村委虽分属两个性质不同的组织，但在实际操作过程中，由于农户更容易认可村委会的权威，事实上二者在人员构成上经常是重合的。对于农民用水协会来说，其主要职责包括收取水费、协调用水秩序、清淤保证灌溉通畅、工程维护等。其中收取水费是目前协会工作中的重头戏。RM渠的水费是由各小组组长收取交给协会会计，最后再由协会会计上交给管理所。RM渠水费由国管水费和群管水费两部分构成，国管水费是由协会代收然后再上交水管部门的部分；群管水费主要是用来维持协会运营的费用，包括人员开支、维修桥涵口闸、清淤等费用。每年协会会长和副会长工资各6000元、会计工资5000元、各小组组长工资1000多元。这些人员工资都由群管水费支出。在灌溉管理中每次行水时，副会长及各小组组长都需前往田间查看水情及协调农户的灌溉秩序，适合勘察水情的交通工具如摩托车耗油不少，微薄的协会工资收入之所以还能够使协会负责人及各协调负责人保持一定的稳定性，主要是基于他们的双重身份，即乡政府的行政收入和协会工资合在一起还勉强能够满足各负责人的需求。调研中发现RM渠一个行政村共用一条渠的情况比较少见，因此相对较好管理，水费收取比较顺利，但人们普遍反映水费增长较快。

2．YZ渠用水协会基本概况。YZ渠用水协会成立于2009年，涉及五个行政村，十一个自然村。协会会长由位于该渠上游所在行政村村支书担任，协会副会长则是由该渠系中另一行政村村主任担任，由于水费的收缴主要是由各自然村自己内部完成并不通过协会会计上缴，协会中自然少了会计的职位。调查中了解到，对于几个行政村共用一条渠的状况，一般会长都是由该渠上游所在村村干部担任。由于水的自然流向是经由上游通向下游，下游农户很难控制上游农户的用水状况所以选取上游村干部担任会长，基于“在其位，谋其政”的考量，会长将会顾及整体利益的均衡。因此这种模式是数个行政村共用一条渠系选举负责人的通行办法。在YZ渠中，由于涉及行政村落较多，各自为政的多行政群体内部彼此互不认同，难以形成统一的协会领导权威。协会会长管辖行政村位于镇政府所在地和渠系的上游，他作为会长是由镇政府直接指定的。由于村委会和协会的人员构成不重合使得协会负责人的工资收入仅限于农户几毛钱的亩均摊，因此协会缺乏使其存续下去的组织和资金基础。

在2013年的换届选举中，协会会长不堪忍受其在工作中的协调难度， 表示不再担任此职。而其他所涉村落中也无人愿意继任，最后在管理所、乡镇和各行政村的多方商讨下，将YZ渠承包给私人经营。

(二)农民用水协会参与内容

1.用水管理。首先是登记、核查灌溉面积。每年协会要登记并核查各供水闸口和农户的灌溉面积，以此作为协会了解用户需求、制定需水计划的依据。每年春灌前，农户登记灌溉面积。由于农户的灌溉面积相对固定，所以每年春灌前不一定重复此类工作。其次是编制用水计划。每年年初，用水协会根据已掌握的本年度农户作物种植状况编制本年度用水计划。从程序上来讲，是必须要经过登记核查面积等步骤，但由于农民的田地相对固定，且近些年来实行水费收取均摊制，因此每年年初协会基本上都是根据上一年的计划来上报，如果有出入再加以协调。最终用水计划张榜公示，让农户都了解用水时间、计量方法、水价及收费方法等。

2.工程管理。工程管理是指对协会所管辖范围的工程设施进行养护、维修、管理等方面的工作。协会对所管辖范围内的工程进行管理，包括灌溉渠道(排水沟)和渠系建筑物的管理与维护两个方面。比如，每年灌溉期开始前，应对渠道清淤、除草、整修加固等，对工程设施进行全面检查；放水过程中，流量逐步加大，避免发生冲刷等[4]。1949年以来，水利工程建成后的工程管护、运行管理完全由政府委派的下属机构全面负责，而农户只享有受益的权利，不承担任何责任。由于政府财力有限且大部分灌区专管机构财务入不敷出，无法对水利工程进行良好的维护，对于斗渠及以下的工程管理、维护更是力不从心，导致灌溉设施长期管理缺位，维修缺位。参与式灌溉管理注重让农户自己管理，让农户以“主人”的身份参与灌区规划、施工建设、运行维护，不仅包括用水管理，同时还包括工程管护。事实上，工程管护过程中一般管渠人员对工程的管护主要限于防止渠口决口或者启闭机螺丝松动等的维护，没有系统维护的思维和惯性，而水管部门对于工程管护也疏于管理。

3.水费的收取和管理。水费收取和管理是用水协会所有工作中农户最关心的内容。水费只能专款专用，不能挪作协会运行管理以外的开支。水费主要用于以下方面开支：购水费用、协会工作人员的误工补贴、渠系工程的管护费用等。水费一般收取后要上缴，如果是国管水费则不退回，若涉及群管水费最终接受审计后将原额返还协会使用。水费管理中主要指群管水费的管理，在上文提到的RM渠中涉及群管水费管理，像YZ渠等大多数的协会并没有群管费用，因此不太涉及水费管理的内容。

四、参与式灌溉管理中存在的问题

(一)农户反映水费涨势过猛，成为“水老虎”

参与式灌溉管理实施后，农户有了参与自主性，农户是否会对灌溉管理满意呢？在对农户的访谈中，农户普遍反映对渐涨的水费难以忍受，尤其是近两三年水费逐年攀升。RM渠尽管收取水费较为顺畅，但农户对水费的抱怨同样强烈。水费究竟是由哪些部分构成，为何农户有2000年后水价一直在涨且近几年涨势过猛的判断呢？带着这样的疑问，我们对河套灌区下设的YC管理局进行了访谈，以下是有关水价近几年的变革内容。

“随着河套灌区建设的不断完善，灌区用水水价和计收方式也在不断改革，1981年以前实行按亩收费制度，1981年开始至1987年实行以渠首为计量点，采用按方计费制度。1988年后按国务院《水利工程水费核定计收和管理办法》的精神对灌区水价进一步改革，以斗渠口为计量点0.6分/m3，1995年后按照‘小步快走’的水费改革原则逐年上调了水价，1995年斗口为1.7分/m3，1997年测定以斗渠口计的成本费用为5.516分/m3，1998年内蒙古物价局、水利厅以〔内价工发〕87号文对河套灌区农业水价批复为5.3分/m3执行，其中在1998年执行3.3分/m3，1999年执行的是4.5分/m3，2000年执行的是5.3分/m3。但是原巴盟行署考虑到农民的承受能力，实际执行水价为1998年3.3分/m3，1999至2002年平均按4.0分/m3执行，仅占成本价的75%。”

从近些年水价调整的政策我们可以看出，20世纪90年代末农户觉得水价较低是当时并没有执行成本水价，且水价基本是恒定的。但从2002年开始，为提倡节约灌溉，实行了“分时段计价，超计划用水加价”的政策。水管部门也表示每年都会下去进行宣传，农户对超计划用水也有一定的了解。但由于均摊的收费方式，农户一般都会多浇水。当农户面临“为何不节约用水以限制超计划用水的水量”的诘问时，“反正最后还是大家承担费用，均摊到个人应该没有多少”是他们共同的回答。不排除水价逐年上升有农户个人理性所导致集体理性失败的原因。但本研究更关注参与式灌溉管理提倡农户参与的背景下，为何农户参与了还有如此的不满？从上面水价政策的调整来看，似乎水费成本本身并没有增加，但是计算方式发生了巨大变革尤其是2011年之后的水资源管理费收取呈倍数增长，这是不是一种变相的涨价值得我们深思。为何在每次水费收取方式的改革前夕，农户没有任何知情权和参与权，只有方案出台后执行的义务。参与式灌溉管理提倡让农户自己管理自己，但在与农户最利益相关的水费制定过程中W县农户并未参与其中。这就使得农户尽管自己管理自己但却有“水老虎”的喟叹。

(二)农户对水管单位的不信任

由于河套灌溉面积大，灌区渠系纵横，灌区用水管理非常复杂，经多年摸索改革将原来由水管单位直接管理逐步摸索出一整套末级渠系农户参与式的用水管理模式、五到直口(配水到直口、水量包干到直口、测流量到直口、水费计收到直口、开票到直口)的用水计收模式、按渠道级别分级水价的定价模式。管理所测流量仅仅能够测到直口即仅能测到斗渠或支渠的总流量，有的农渠毛渠并没有精确的流量测定。比如对于RM渠来说，管理所仅能测到RM渠渠口的流量，至于普通农户的水费则是由共用一条渠的各自然村按纳税面积土地[注]税费改革以后，尽管取消了农业税，不存在土地纳税的问题，但是仍沿用了这一叫法，即国家发粮补的那部分土地。除此之外，还有自己开垦的荒地。一般共用一条渠的各自然村按纳税面积平分水费，然后各自然村内部再根据情况平摊水费，一般到自然村内部水费按过水面积来均摊(即包括纳税面积和荒地面积)。亩数均摊，这样亩数没有流量直观，农户始终觉得水费有些笼统，其中有猫腻。但是对于水管单位来说，尽管它们属于事业单位，但实行的是自收自支的经营模式。目前收取水费还达不到成本水价，它们自身的运营本身也存在困难，这样无论是从投资还是技术上测流量到农渠毛渠都是不现实的。末级渠系纵横复杂，难以从技术上操作，且大量的人员投资对水管单位也构成了挑战。

(三)无人问津，被边缘的工程管护

工程管护作为灌溉的后台保障，水费收缴作为灌溉顺利进行的必要条件，二者的管理同等重要。拖欠水费和工程损坏对灌溉的影响都不可小觑，但由于水费和人的心理距离更近，而工程管护作为灌溉的“底色”和农户的心理距离较远，这使得工程管护并没有受到农户的关注。

调研中发现，除RM渠是一个行政村共用一条渠之外，其他大部分渠系都是由数个行政村共享。河套地区即便是一个行政村有的也涉及数个自然村，像RM渠所涉及行政村共由7个自然村组成。淌水时各自然村为一个单位，但工程管护主要是以一条渠系为单位。因此工程管护一般至少涉及一个行政村或数个行政村。工程管护群体大于淌水群体，不利于工程管护所涉群体的集体行动。一个人是否参与集体行动，是其对参加集体行动的成本与集体行动能够给其带来的收益比较的结果，成功的集体行动与团体的规模、团体的同质性相关。奥尔森分析了集体规模对集体行动有效性的影响后认为，某些小集团之所以会为自己提供公共物品，是因为集团中的成员数目少，组织成本较低，每一个成员发现他从公共物品获得的个人收益超过了提供一定量公共物品的成本。集团规模越大，由于难以对搭便车或不遵守规则的现象进行有效的监督，导致个体成员对集体利益缺乏信心，从而难以为集体利益做出贡献。因此，集团越小，采取集体行动的可能性越高；集团规模越大，越是不可能采取集体行动[5]。因此每个农户淌水所属的小团体与工程维护所涉的大团体不具有重合性和同质性，且每个农户从维护后的公共收益来看可能会小于自己提供公共服务的成本，最终导致了工程管护的无人关注。水管部门和乡政府的水工单位也未在工程管护方面给予支持。

五、结论与反思

我国的水利事业在1949年之后取得了长足的进步。人民公社时期由于具备“政社合一”的制度特征，因此人民公社在农田水利建设和管理中，更多地贯彻了国家的意志，农户不具备自主参与的环境和能力。家庭联产承包责任制以后，人民公社解体，灌溉管理也丧失了国家强有力的组织基础。这一时期国家的财政制度改革频繁，20世纪80年代初的“分灶吃饭”到90年代初的“分税制”改革，引起了基层社会的巨大变化。尤其对于乡政府来说，二三十年间经历了风风雨雨。国家给予地方政府更多的自主权，不仅调整了中央政府和地方政府的关系结构，也改变着地方政府和基层社会的结构，这一时期在收取农业税的基础上把“乡提留、村统筹”作为农田水利建设的资金来源，并且从制度上规定农民有义务通过“两工”(农村劳动积累工和义务工)的方式来参与农田水利设施的维护与修建。但由于税收的承重负担，部分农户选择放弃土地耕种，这样农民多样化的职业选择使得农户合作成本增加，出现了搭便车等现象，农户参与灌溉管理受到影响。分税制改革后由于地方政府很大比例的税收上缴使得乡政府对灌溉的投入较少。税费改革后，农业税的取消，许多乡政府财政陷入困境，这进一步制约着乡政府对农田水利灌溉的投入。与此同时，受国际上灌溉管理体制改革的影响，我国也在2000年初倡导参与式灌溉管理，让农户自己管理自己，避免设备无人维护、工程无人管护、水费难以收缴的状况进一步恶化。事实上，农户的参与式灌溉管理仅限于基本上维护灌溉管理的运行，工程管护遭到“冷遇”。实际运作中农户发现，国家一方面提倡自己管理自己，但另一方面农户却是“身不由己”，最关乎农户切身利益的水费制定农户却没有任何参与决定权。在面临地方政府关于水费的调整时，他们也显得很无力，只能发出“水费就是水老虎”的喟叹。从人民公社时期到现在，农民感到国家的直接统治逐步从他们的视野中淡出，人民公社时期的“集权式动员体制”已经远去，家庭联产承包责任制后，农户参与有了一定的自主性。参与式灌溉管理实行后，农户自己管理自己，自主性进一步增强。但必须指出的是，参与式灌溉管理实行后，和农户最密切相关的政府主体——乡政府和水管部门，由于其自身生存需要，对参与式灌溉管理没有发挥应有的作用。无论是乡政府还是水管单位都需要借助国家力量，争取“项目”方可维持自身的存续。一定意义上说，国家对地方政府的放权，并没有使地方政府真正“有权”，国家的财政制度改革使得中央政府更加集权。目前看来，农户的参与自主性是没有实质性的自主，这在一定意义上影响着参与式灌溉管理的发展。如何理顺参与式灌溉管理中水管单位、乡政府和农户三方关系，如何使农户真正自主、实在参与，使得灌溉管理更加有效，是我们需要进一步思考和研究的问题。