全球视域下的乡村治理及其对我国的启示

毛玉娟

（中共张掖市委党校，甘肃 张掖 734000）

无论是经济社会发展遥遥领先的发达国家，还是尚未解决民众温饱问题且多灾多难的发展中国家，乡村治理似乎都是一个无法回避的问题。党的十九大提出了“乡村振兴战略”，毫无疑问，对于农村人口占绝大多数的中国来说，这是我国进入新的历史发展方位所面临的一项极具挑战但又不得不完成的重要任务之一。所以，有必要站在全球的视角，对当下乡村治理的前沿理论、成功实践进行深入的分析研究，以期为解决中国乡村治理问题带来一些启示。

1 全球视域下乡村治理的前沿理论透析

在经济全球化、世界大融合的当今时代，乡村治理变成国际社科领域普遍关注的理论命题之一。按照著名学者詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）对“治理”一词的界定，所谓“治理”就是“在没有强权的情况下，各相关行动者克服分歧，达成共识，以实现某一共同目标”。显而易见，詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）将“治理”与传统意义上的“统治”做了本质的区分，他认为“统治”依靠的是正式权力，而“治理”更加依赖基于共同目标的协商与共识。而以罗兹为代表的“新治理学派”则更强调“治理”是依靠网络的治理，大家把这种理论暂且称之为“网络治理理论”。罗兹还进一步指出，“网络的治理”具有3个非常明显的特征：其一，治理各个组织之间相互依赖；其二，治理网络的主体成员之间伴随持续性互动；其三，治理各个主体之间始终存在利益诉求的相互博弈。显而易见，无论是罗西瑙（James N.Rosenau）还是罗兹，他们都在刻意声明“治理”与“统治”是完全不同的两个概念，“治理”理论的诞生正是基于以政府为主体、以纵向命令控制为特征的传统“层级制”管理模式已经无法应对政府面临的各种危机的社会现实。因此，近二十余年来，学术界关于国家必须简政放权，让市场、NGO（非政府机构）等多元化主体更多地参与社会公共事务处理的呼声越来越高。在这样的呼声下，乡村治理理论的天平逐渐由“国家中心论”倾斜于“社会中心论”也就成为顺理成章的事情。目前，国际学术领域关于乡村治理的主要议题集中在3个方面：第一，探讨乡村治理主体由谁担当的“公私伙伴关系”；第二，讨论更有利于实现乡村善治的治理模式（其中以主张有利于解决复杂动态又相互依赖的乡村治理难题的“网络化乡村治理”理论和针对现实中“碎片化”治理而提出的“整体性乡村治理”理论最为典型）；第三，研究乡村治理理论取向的变化轨迹（即全球乡村治理理论已经逐步实现了从纵向层级管理到横向水平治理、从单一中心治理到多中心治理的转变）。

2 发达国家乡村治理经验凝练和模式梳理

2.1 发达国家乡村治理经验凝练

传统的思想观念中，中国是一个拥有近10亿农村人口的农业大国，中国的乡村治理理论、治理经验以及治理模式理应走在世界的前沿。然而，令人遗憾的是受农村人口基数过大、自然资源条件亦不占优势，加之农业、农村现代化进程滞缓等客观条件的制约，目前我国农村经济社会的发展水平与西方发达国家相比并不容乐观，故而，在乡村有效治理的理论和实践方面均尚处于探索阶段。相反，在一些西方发达国家，乡村治理已经经历了几个世纪的发展和完善，积淀了非常丰富的乡村治理经验。这些经验可以凝练为下列5个方面：第一，部分国家提出作为乡村治理主体的各级政府应主动、积极作为，为有效的乡村治理提供法律、政策支持和人力、物力、财力等基础条件的根本保障；第二，部分国家在实现乡村善治的实践中充分发挥了“村民协会”“农商协会”等NGO乡村自治组织的重要作用，实现了真正意义上的乡村治理重心下移和乡村治理主体多元化；第三，一些国家积极吸纳城市、企业和高校作为乡村发展和乡村治理的支持者、资金源、智囊团，因势利导、博采众长，共同推动乡村经济社会大发展；第四，一些国家依靠村民自身作为乡村建设者和治理主力军，尤其是依靠乡村精英、乡村能人实现了“能人治村”和“强人治村”；第五，部分国家依托农村金融机构（农村信合、农商银行、农村金融担保公司等）作为乡村治理的“护航者”，引导其积极承担乡村有效治理的风险。

2.2 发达国家乡村治理模式梳理

除了上述乡村治理经验方面的积累，西方发达国家在多年的乡村治理实践中还形成了符合各国特色且实效性非常强的乡村治理模式，同样值得我国研究并借鉴。按照全球地域的划分，可以将发达国家的乡村治理模式归结为三大模式、8种类型。

2.2.1 模式一——“东亚乡村治理模式”。这种治理模式主要以“因地制宜型”（日本的造村运动）和“自主协同型”（韩国的新村运动）为代表，其最显著的特点是将缩小城乡差距、振兴乡村经济作为乡村治理的首要目标［1］。

2.2.2 模式二——“西欧乡村治理模式”。这种治理模式主要以“循序渐进型”（德国的村庄更新）、“精简集约型”（荷兰的农地整理）、“生态环境型”（瑞士的乡村建设）、“综合发展型”（法国的农村改革）为典范，其主要特征是在乡村治理过程中拒绝以单纯地追求农村经济指标为目的，而是更加注重乡村的整体生态环境、自然景观、风土人情等要素的综合提升。

2.2.3 模式三——“北美乡村治理模式”。这种治理模式主要包含“城乡共生型”（美国乡村小镇建设）和“伙伴协作型”（加拿大农村协作伙伴）2种类型。其最明显的特点是治理过程中特别提倡“城乡一体化”“城乡融合发展”，并强调要追求乡村经济、政治、社会平衡发展。

毋庸置疑，尽管以上所罗列的乡村治理模式形式各异、特色鲜明，但仔细揣摩，就不难发现这8种治理模式都从不同角度渗透并贯穿了“多中心治理”的思想。即所有模式都提倡在乡村治理过程中要注重并主张由政府部门、NGO社会组织、村民协会、乡村能人、城市、企业、高校和金融机构等多元主体共同参与，并各自发挥功能和价值，从而提升乡村治理的现代化水平，实现本国乡村社会稳定、和谐发展。

3 全球乡村治理理论、实践对我国的启示

从上述全球视域下的乡村治理理论争鸣、经验凝练和模式梳理可以看出，西方发达国家在乡村治理方面已经积淀了非常丰富的理论和实践经验，这些最前沿的理论和经过实践检验后的成功经验对我国在乡村振兴战略背景下实现乡村有效治理具有重要的参考价值和启示意义。

3.1 合理的治理结构是乡村有效治理的前提

乡村治理结构作为经济学和社会学交叉领域孕育出的新概念，不仅关系到依托制度体系规定与治理习惯而构成的乡村治理主体的法律地位、相互关联以及乡村社会内部的治理模式，还与乡村治理主体及其各自在治理活动中的权限、职能等因素休戚相关。通过前文对西方一些发达国家乡村治理结构的研究，可以确信，中国要想实现乡村有效治理，首先要做的工作就是使乡村治理结构逐步合理化，趋于最优化，以便适应乡村有效治理和国家治理现代化的更高要求。

3.2 科学的治理体制是乡村有效治理的基石

乡村治理问题错综复杂、千丝万缕，其中最关键的问题之一是乡村治理体制改革问题［2］。这是因为，乡村治理体制作为国家治理体制不可或缺的有机组成部分，其与乡村治理是否有效有着密切关系。完善的乡村治理体制是国家和社会稳定的基石，相反，先天不足的乡村治理体制势必会使治理工作事倍功半。因此，必须大力推动乡村治理体制改革，充分参考西方发达国家的乡村治理体制，并在中国历史发展的脉络中寻找乡村有效治理的规律和基因，在中国特色社会主义行政管理体制架构内，深刻反思近年来我国乡村治理的困境、存在的问题，大胆改革、不断完善乡村治理体制，提升乡村治理现代化水平。

3.3 因地制宜的治理模式是乡村有效治理的实现途径

乡村治理模式是为了实现乡村有效治理而选择的途径和方式。前面梳理的西方发达国家的乡村治理三大模式可谓是各有千秋。中国是“农业大国”的基本属性和农村问题的复杂性决定了对所有乡村实施有效治理很难找到“放之四海而皆准”的统一模式。选择何种乡村治理模式必须因地制宜，联系实际。尤其对地处经济较发达的东南沿海省份乡村和地处经济欠发达的西部省份乡村，在治理模式的选择上一定要立足实际，大胆创新，在借鉴经验的基础上探索出符合自己本土特点、能解决当地实际问题、行之有效的治理模式并积极推广，避免“东施效颦”、生搬硬套。

3.4 健全的治理体系是乡村有效治理的根本保障

乡村治理体系是整个国家治理体系的重要组成部分，乡村治理体系是否健全直接关系到乡村能否实现有效治理。通过前文可以发现，西方发达国家在乡村治理体系建设方面不约而同地显现出了一个共同的特征，即都主张必须要为乡村治理提供坚强有力的法律保障；必须注重发挥乡风、民俗等思想道德对人的约束作用：必须实现乡村治理重心下移和乡村治理主体多元化，依靠村民自身作为乡村建设者和治理主力军，并充分发挥“村民协会”“农商协会”等NGO乡村自治组织在乡村治理中的重要作用。事实上，早在我国乡村治理结构历经“乡遂制”—“乡亭制”—“职役制”—“保甲制”的变迁过程中，我国的乡村治理体系也逐步得以构建，并呈现出以“自治”为主、“法治”和“德治”为辅、“三治”结合的雏形。因此，未来我国必须进一步推广“法治”“德治”“自治”三治融合的现代化乡村治理体系，为实现高质量的乡村治理保驾护航。

3.5“共建、共治、共享”是乡村有效治理的必然格局

如今的世界是一个开放的世界，放眼全球乡村治理的成功实践来看，“共建、共治、共享”正在成为引领全球治理思潮的主导声音。尤其对于农业人口占比较大的中国而言，“共建、共治、共享”既可以最大限度地彰显我国“人民民主专政”的政体优越性，又可以调动广大农民群众参与社会治理工作的积极性，从而节约治理成本，同时能通过强化农民的“主人翁”精神，提高民众的安全感、获得感和幸福感，真正实现乡村有效治理。