贫困地区乡村治理中组织振兴的逻辑与路径探析——基于恩施“尖刀班”创新模式调查的启示

高 佳 红

(厦门大学 马克思主义学院， 福建 厦门 361005)

一、问题的提出

基层治理困境是这几年学术界研究和探讨的重点。自改革开放以来，传统的城乡二元结构不断变化调整，广大农村，尤其是贫困的内陆、边陲及山区乡村，在承接国家税费改革、资源下乡、扶贫攻坚以至乡村振兴等一系列惠农政策基本红利之外，也不断受制于“公地悲剧” “集体行动困境” “囚徒困境”等治理困局。基层治理实践者与理论界对于三十多年来村民自治在制度变迁和社会发展中事实上走向式微纷纷发出哀叹，冯仁等学者对于“村民自治已死”的论断也许过于偏颇，但各地行政村出现的行政抑制自治、他治替代自治、 自治流于形式而无法有效扭转则是不争的事实。 村级治理效能弱化前景堪忧的现象背后有着相互勾连的层层因果及多重视角，本文归纳出四个方面的主客体分析：

第一，村落无主体化。基层政府与乡村社会之间的互动有两个连结点：资源下乡与涉农政策执行。广大农民在封闭式小农经济不断瓦解的时代变迁中，面对农耕文明中常态化的熟人社会格局、村落家族文化及传统规范的逐渐消解，其长久遵循的内生价值也一并打碎，村庄的经济结构连同社会结构一同趋向“原子化”，传统宗族文化及集体经济模式下的服从意识不断消解，个人行为受个人利益导向明显，导致了集体行动的困境。表现在基层治理上，农民意志分散，集体粘合乏力，集体性与组织性的生长空间不足，对公共政治生活的参与低下甚至冷漠。尤其在不发达地区，税费改革、资源下乡、扶贫政策下的依赖型心理一定程度上强化了无主体性，村民在制度变迁下应对无措，被动等待以输血为生，而治理规则的不成熟及机制运行不健全也成为村落无主体化的外在因素。

第二，乡村治理异化。乡镇政府处于整个压力型体制末端，作为涉农政策直接执行者，他们直接面对政策对象，同时承受组织体系自上而下的逐级增压。但村干部的非体制内属性导致与乡镇政府之间并不构成体制内压力的上下级疏导，于是压力便堆积在乡镇这一级而不能再通过行政命令或其他制度路径实现向下的转移疏散。正因为没有惯常的做法和合法性机制保障，基层权力又不能代替村干部权威推进政策执行或约束其权力行使，只能进行软性帮扶、指导和适当监督。而村治权力的自治色彩及基层政府在层层加码的政策执行压力下催生的“硬任务捆绑软资源”的做法促成了乡镇与村级利益共同体的再缔造，形成村干部在对下负责与对上负责之间的角色混乱与冲突。导致部分地区村治不注重乡村内生性需求，形成所谓的“私人化治理”。

第三，基层治理内卷化。在国家税费改革之后，基层政权陷入财政困境而面临治理危机，国家随后做出应对，惠农政策下乡，各种资源往基层注入。但这种制度变迁却未能使基层有效承接，大部分村民因能力不足消极无措，而另一部分地方宗族派系、灰黑势力强势进入，呈现出所谓“摆平式”的治理路子。地方势力进入乡村治理与基层政府结盟，进行权力寻租、排除村民，蚕食乡村利益，“使得国家向农村输送的资源在乡村社会滋养了一个地方利益分食的链条”[1]61。乡村在向技术治理转型过程中公共规则未能有效建立和运行，加之无主体化导致的监督乏力无法彻底刨除村干部与基层政权的利益勾连而陷入不断侵蚀其自身合法性的 “基层治理内卷化”困境。

第四，两委矛盾常态化。村级治理权力一般由村民委员会和村党支部共同行使，由于两委无论从权力来源、职责使命、组织性质看皆有明显区别和差异，因而各成班子、各行分工。但村级治理最大的特殊性是农民在政治、经济、社会生活上的混同性，使两委在具体事务上很难做精准的职能区分，导致党的“核心领导力”与村民委员会“绝对自治权”之间在村级治理权威上的矛盾，党支部“向上负责”与村委会“向下负责”之间权力逻辑上的冲突，使两委矛盾常态化成为村级治理“先天不足”下的“顽疾”。而在基层自治背景下，基层党组织长期以来面临的组织队伍人力不够、后继补充乏力、组织功能失灵、自我建设能力不足甚至腐败等问题造成的工作缺位、领导号召力下降等，助推了党组织在村治权威中的“边缘化”，导致两委在基层治理中相互制约互相补充的平衡之势被打破而潜藏着社会风险及对党的执政能力的挑战。

广大农村是中国实现国家富强、民族复兴的大后方，基层治理的稳定有序是 “乡村振兴”的根基和关键。但乡村治理能力的弱化，尤其是基层组织力量长期空缺与式微的贫困地区，由于资源匮乏，农民自治能力低，村治权力与灰黑势力相互捆绑勾连，构成了与基层政府之间极为排他的内部共生关系，维系和分割着权力闭环内部的各自利益，成为乡村组织建设与组织振兴的关键壁垒。因而，如何有效地建立党组织在基层的组织体系，强化其在基层的组织能力，以组织振兴助推乡村振兴成为基层治理的重要探索路径。

二、乡村治理与组织振兴的相关性

治理理论在东西方理论界多有探讨，虽然对其内涵界定莫衷一是，但可以从根本上理解为“治理就是公共的或者私人的机构管理其共同事务诸多方面的总和”[2]4。中国乡村，尤其是贫困地区的乡村，其治理结构依然是一元主导的。以乡镇政府权威作为治理核心的体制机制在乡村自治能力萎缩和退化的过程中未能做出有效的适应性改变，其治理思维的僵化及疲于应对绩效压力的客观事实反而抑制了乡村社会组织化程度的提高，加速了乡村的失序与失范。

民主、多元和共治的治理结构并不一定促进治理优化，但缺乏组织体系和规范领导的治理结构必然导致社会组织、公共组织与村民群众个体无法被带入规范化运行，而基层政府作为管理者又抽离在外，“这种制度环境造成的直接后果是，以往的权威管制关系不能改变，其他个体或社会组织又不能整合进入一种组织化秩序当中。”[3]4当前贫困地区基层党政组织所呈现的一元化单中心管理结构及方式，除了无法自上而下有效整合农村不断丰富的多元主体和利益诉求之外，也无法破除地方势力的屏障以下沉到村治的最后一公里发挥组织领导力。

“对政党而言，有一个自上而下的健全稳定的组织体系是现代政党与近代政党的一个显著区别；正是由于建立了比较广泛的地方组织，活跃于庙堂之上的近代朋党与权贵党才实现了向现代政党的转变，才能去广泛联系民众、赢得大众支持、建立大众基础。”[4]38而在共产党的组织运行中，正是自上而下地逐级建立党的组织，在广大群众中广泛建立基层组织，在党组织体系之外建立党小组，以细密的层级网络组建成具有系统功能性的严密组织。这种组织体系，被认为是“共产党与资产阶级政党、大众型政党与精英型政党的一个显著区别”[4]38。

中央在乡村振兴的战略指导下提出组织振兴这一重要着力点，正是强调了基层组织体系建立与组织领导力的提升对于理顺乡村权力关系、优化乡村利益分配、密切联系群众的现实价值，组织振兴对于推进乡村治理现代化和乡村振兴战略，除了能提供组织领导力强化下的内生聚合力之外，本身就是对乡村治理体系的改革和重塑。

三、组织振兴的政策逻辑

务农重本，国之根本。在传统的中国社会，农业是国家重心，但农民却完全分散于政治的外沿。在经济和技术条件限制下，传统的治理结构中中央权力并不能直达乡间田野，形成两个极端情形：纵向政治权力聚拢于中央，构成绝对统治；而横向权力又分散于各个村落共同体，成为乡绅族长等“小主权者”处理一方事务的权利来源。“县官治县，乡绅治乡”权利格局下的广大乡村社会缺乏统一的组织架构和权利规范，各村各样，皇权统治下官僚体系与农村的长期脱离加剧着小农经济的“一盘散沙”状。所以自古以来，中国农村和农民在组织性规范性上先天不足，土壤薄脊，即使经历了人民公社时期国家强力行政化干预的特殊培育，也不过以矫枉过正的形式疾风骤雨般洗礼了一番，“农民”以其抽象的政治化概念获得政治中心地位，但作为分散化的具体农户与个体农民依然以缺乏认知水平和参与能力以边沿化形象沦落于被支配性地位。

迈入新时代，虽然国家各个产业都兴旺发展，但以农耕为生、以厚土为根的传统是天然所成，粮食的安全、广大农村的稳定依然是国家安全与稳定的根本所在。所以党中央指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略”[5]32。要全面建成小康社会、推动乡村振兴、实现中华民族伟大复兴，不能有效地在广大农村建立组织体系、创新组织模式、进行政治整合，就难以打通农村与国家的政治联系，发挥党组织在基层的战斗堡垒作用，难以有效贯彻落实国家乡村振兴的方针政策及中央精神。

从建党之初共产党就致力于“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”[6]601。政党作为一种为了实现一定的政治目的而按一定组织形式建立起来的复杂组织，为了获得广泛的支持而需要亲近群众、联系群众并且一定程度地代表群众的利益。

党章新修改的部分对基层组织给出了新的定位：“要求街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，不仅要领导本地区的工作，还要领导基层社会治理，突出强调基层党组织对基层社会治理的领导作用。”[4]45

2018年3月，习近平总书记在全国人大山东代表团参加审议时提出了乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴、乡村组织振兴的科学论断。“五个振兴”相互助力，既有着逻辑上的层层递进，又有着现实中的相互依托，以乡村为主体为场域与国家“五位一体”的总布局遥相呼应。而组织振兴作为乡村振兴在政治基础上的根本保障，是基层领导核心的来源与权力保障，振兴科学高效的基层组织体系，理顺乡村权力关系逻辑，疏通原有压力型体制下基层执行阻滞，保证党在农村的政治效能，都是组织振兴在乡村振兴战略图中行进路线与目标任务所在。

四、恩施“尖刀班”组织模式创新

湖北省恩施州作为内陆少数民族聚居的山区自治州，自中央于2013年精准扶贫思想落地后，恩施州政府对州内337万农民进行全面摸底、界定，通过四十多项问卷调查，最终确定108万贫困人口，自此开始了恩施州艰巨的扶贫攻坚之战。2013年摸底调查的时候，整个恩施州农村的贫困发生率高于13%，深山里四散分布的重点贫困村的水、电、路、气、通讯皆不通，除了基础设施的严重滞后，村治的混乱无序是造血困难、扶贫后续乏力的重要因素。贫困地区农民思想守旧落后，既缺乏自我改造的能力，又集体意识淡漠，农村的组织动员极难开展，反而趁着资源下乡、政策下乡的时机养成了等、靠、要的依赖思想。而与扶贫的政策优势下基层资金注入、项目入驻、压力升级相伴而来的基层治理异化、治理内卷化问题也逐一呈现。针对习近平总书记提出的2020年全面脱贫的攻坚目标，恩施州政府2018年“一号令”的发布与施行，以组织体系调整为重要突破口，在扶贫工作部署上做了全新升级，在我们调研组深入了解各个村庄的扶贫工作进度过程中，总结“一号令”下的恩施经验为：以“尖刀班”为创新组织形式，以精准扶贫任务为项目导向，集结州内有执行力的优质人才进行重新组合优化配置，下沉基层连同群众形成战略性群体，并以快节奏、强压力、硬任务的作战模式推动扶贫工作进程。目前来看，“尖刀班”组织模式创新的成效已有明显显现，其组织创新模式对组织振兴研究也颇有借鉴价值。

(一)项目导向的作战式攻坚

“尖刀班”一词来源于电影《尖刀班》，寓意为战争中红军先遣部队当中一支枪法最好、战斗力最强的先锋小分队。恩施州政府以完成中央下达的关于2020年之前全部脱贫的指示为根本任务，明确领导机制，成立扶贫开发领导小组，其州长、书记任组长和常务副组长，由扶贫办统筹扶贫事宜，并加了“脱贫攻坚指挥部”这块牌子，下设11个工作组，以分管的州领导担任组长指挥开展工作。2018年州政府发布恩施扶贫“一号令”成为推进恩施精准扶贫工程的强心剂，此文件下令组建临时组织“尖刀班”，由州扶贫办联合省级、市级各机关单位层层分派任务指标到州县、到乡镇，再具体到村，由具体人员跟进执行具体任务，“人”“事”协同，职责明晰。除此之外，在动员方式上也颇具创新色彩，自州政府往下逐级建立作战指挥部，要求绘制精准任务部署及阶段路线作战图，设立严格考评机制和目标任务，使得整个恩施州的领导班子从上至下都时刻弥散着工作紧、任务重的紧张节奏。

(二)干部下沉机制创新

恩施州建立驻村扶贫机制，调动了州内近50%、约两万名干部下到乡村，以个人身份与当地两委、村医村教等人员组成临时队伍“尖刀班”，集中资源与精力投注到108万贫困村人口，729个重点贫困村。驻村帮扶落实到恩施州的尖刀班成员，从中央司局级干部，州干部到乡镇级干部，皆带着各自任务指标下乡，听从两委安排，虽然自有原职务级别的高低关系着所携资源的区别，但在地方上以配合两委安排完成任务为主，在组织领导上以“尖刀班”的主体形式服从县里统一管理调配，以条块结构与网状结构相结合，做到存量与增量的打通。

针对驻村干部实行特殊激励机制。除了任职尖刀班班长、第一书记的标杆典型，州、县、乡三级两万余名干部，全部奉行“吃住在村、工作在村、岗位在村”的工作规范，而各级各单位则对驻村干部提供较为完善的生活保障，解决住房问题，进行食宿补贴，购买人身意外保险，并且驻村干部依据驻村期间的工作表现及绩效成绩在保留原单位原级别职务的基础上享有干部选拔上的优先权。在驻村干部的职业衔接、工作能力、干群关系问题上，首先做到的是责任明确，各级党委政府负资源整合统筹上下的主体责任，而驻村干部派驻乡村承接的是帮扶责任，带着自身资源和能力配合村级领导班子执行任务。各主体找到自身在整个脱贫攻坚战中的准确位置，找准各方关系中的自我定位是恩施“尖刀班”制度创新在开展工作中遇到基层矛盾和阻力较小的重要因素，而这又与第二大重点宣传工作做到位有重要关系。充分做足精准扶贫政策的宣传和解读，解读中央基本精神及政府执行思路，各个贫困村定期公示战略路线、步骤、负责人员名单等，“尖刀班”成员就贫困户挨家询访，分析利弊、讲解难处，在思想上扭转了群众的许多误区，避免了很多摩擦和阻抗的发生。

(三)能人治村模式创新

“尖刀班”组织模式的另一个特点在于：除了班长和第一书记通常由党员担任，其他部分班组成员选拔于当地的村医、村教、乡绅乡贤等知识能人，一方面他们具备地方经验和熟识度，能够为“尖刀班”工作带来便利，与其他班组成员形成优势互补；另一方面，在能人不足地域偏远的乡村，村医村教进“尖刀班”，进“两委”的变通举措除了意在提高人力资源利用率之外，也在得到工作锻炼的同时为组织队伍储配了后备力量。这种非常态模式虽然存在一定的制度性缺陷，在个人意愿、岗位间协调、薪资管理及身份归属上也有所分歧，但以能人治村为基层干部能力建设的一种思路，在恩施扶贫经验来看是有所助益的。

五、 乡村组织振兴的路径思考

(一)下沉组织队伍，以人才振兴助推组织振兴

之前很多学术讨论都关注农村扶贫攻坚中党组织带头人的作用，因为带头人扮演着深入扶贫一线的“指挥官”“策划组织者”“调度执行者”等多重角色，从“农村富不富，关键在支部；支部强不强，关键看班长”这样的口号就不难看出基层的很多治理问题依托于组织内部的能人身上。但在真正的区域性贫困地区，原本就资源匮乏交通闭塞，人才流失常态化，如湖北建始县店子坪村靠个人能力挑大梁开山通路为民致富的王光国书记毕竟是少数，但“尖刀班”模式下组织队伍下沉基层的做法有立竿见影的效果，值得借鉴。首先，应对乡村振兴过程中具体治理环节的需要，确立有专业相关性或经验相关性的各级政府机关单位党组织作为人才输送单位，一定程度解决了知识职能的匹配度问题；其次，驻乡镇或驻村党员进入当地党组织队伍，以任务为导向配合原组织队伍开展工作，带资源下乡，严格遵循吃住在乡、工作在乡、岗位在乡的组织纪律以提高下乡人员的环境适应性和工作熟悉度，提升了工作效率；第三，责任制和期限制并举，按目标要求设定阶段性工作任务和时间期限，定期接受审查和考核。第四，地方政府通过财政转移支付等方式为下沉组织的工作人员、驻村干部提供必要的酬劳、保险及其他生活工作上的便利和保障，对于工作出色的人才，地方应该出台更多的政策倾斜给予重要职位和好的待遇鼓励人才留用，以激励更多的人自愿下乡下村建设基层，以人才振兴反哺组织振兴，再以组织振兴保障乡村振兴。

(二)村企村社联建，推进城乡组织建设一体化

贫困地区农村在改革开放的过程中，一方面许多青壮年抱着较大的市民化意愿进行跨区域流动，甚至举家迁往城市打工，只剩老弱病残的“空心化”村落没有足够的党员数量做组织建设；另一方面，快速的体制改革变迁打破了乡村传统文化格局下地缘、亲缘为基础的社会关系，导致公共事务的治理冷漠，农村的集体行动被认为面临着“政府失灵、社会失灵、市场失灵”的严峻形势，在基层整体治理资源都呈现萎缩的状态下，需要以输送组织资源为入口，自上而下在城乡一体化的道路上整合并综合运用城乡党建要素资源重新组建基层组织体系。除了运行组织队伍下沉、城乡互通互动的党员工作体系之外，适当地打破行政区划的固有治理界限，以省、市级领导担任牵头督办人，以各级政府部门、组织建设良好的企事业单位为帮扶主体，与需要帮扶的村落建立以企业带村、以社区带村的共建制新型支部形式，一对一帮扶、一对一监督，展开资源、人员、体系、经验上的多层次多领域互联，从而强化城市组织体系对乡村组织体系的带动作用，扶助农村的基础党组织建设。

(三)确立目标导向，发挥内源性作用

基层党组织除了基本的政治引领、思想引领功能之外，贫困地区的党组织还需要肩负和发挥致富引领的作用，承担着新道路、新产业、新项目的“先锋带头人”“先行者”角色，基层党组织需要承担“多种角色扮演”的复合型人才功能。可是，这种苛刻的要求与基层党组织成员的受教育程度较低、知识储备有限、战斗凝聚力不足等基本面素质形成正向矛盾，在这种人力资源储备乏力的环境下，只能一定程度上舍弃资源配置的科学优化性，以明确的目标要求为导向，设定清晰精准的目标准则、任务分配、职位权责和时间期限，就如精准扶贫攻坚战略的实行一样，借助既有的压力型体制，以苛刻的任务形式和奖惩机制约束职务行为，最大限度调动起基层组织和党员的能力和精力。发挥战斗堡垒作用是改革开放以来基层党组织的根本功能，党组织的功能发挥就需要具备应时应需的组织弹性和应变张力，以促使组织内部战略性群体的形成。

(四)创新党建机制，多形式嵌入基层社会组织

改革开放以来农村整体经济形势虽然赶不上城镇，但资源下乡政策利好的大环境还是鼓励了非常多的农民“靠山吃山、靠水吃水”进行产业致富，农村的人际依赖形式也从血亲家族关系变成了主要以经济利益联结的各种小团体，比如农学会、种植协会、电商协会、志愿者组织等。这些非政府自治组织往往能吸纳基层较多的村医村教、乡绅乡贤、致富能人、农民企业家、毕业回乡的大学生等，在它逐渐成长为支撑村落生产生活的重要载体的过程中，借助着利益趋同性和行属一致性的优势形成一定的向心力。在农村公共治理意识稀缺的生态下，借助基层组织原生的凝聚力嵌入党组织进行基层社会的领导和整合不乏为乡村组织振兴的通路之一。自2006年的广东、上海等几个大城市就陆续展开了社会组织当中党组织扩大工作覆盖、加强制度落实和党员管理的多项举措，取得了客观的实践经验。虽然目前来看，农村基层，尤其是贫困地区村落的社会组织，离人数多、严密高效的组织化目标还较远，但跳脱出单个村单个乡的地域局限，与地理位置就近的乡镇组织共建支部、共享制度体系和活动内容同样具有可行性。它可以是不同层级同行业协会的联结，也可以是村落间同行业组织的联结，同样可以是地域范围内不同性质组织进行共建，因为“社会组织党建的有效开展对引导社会组织有序参与公共服务和社会治理具有全局性的战略意义”[7]11。它把离散于政治外延的组织力召回，整合于党的领导力当中，等于在突破覆盖面的方式中构建了社会—国家之间新的通道，它的组合形式可以灵活调整。而国家、党组织多形式嵌入社会组织本身就能够“为社会组织成长提供资源支撑、发展战略、机制保障、体制结构与制度安排等”[7]11，对于落后乡村的社会组织建设具备现实价值。

(五)强化价值导向，建立党的基层话语体系

思想的认同才能保障组织形态的稳定和长效发展，经济利益冲击和传统村落家族文化解体下的中国农村正缺乏系统的文化价值为农民的意识形态形成支撑和引导。所以基层党组织首先要加强党员自身的思想建设，开展有效的教育学习活动，并变更以往单调刻板的灌输方式，结合地方特色运用新的工具平台，与时俱进。创新思想教育模式和途径积极宣传和弘扬社会主义核心价值观，树立起基层党员有组织有纪律有信念的正面形象以培育在群众心中的公信力和思想文化的话语权；其次，提升基层党员的服务意识，时常深入群众，倾听群众诉求、了解群众疾苦，在与群众共同进退的工作信条中锻炼提升党员的基层工作能力，重建村治权力格局中的组织权威，以身体力行的方式引导基层意识形态的价值导向和社会主义文化建设方向，促进党支部组织能力的振兴。