农民工工资拖欠问题为何“久治不愈”

王亚柯 谭中和

农民外出务工是我国农村富余劳动力就业的主渠道，特别是中西部欠发达地区农民实现家庭增收、脱贫致富最直接、最有效的途径。依法维护农民工劳动报酬权益，有利于保障社会民生、构建和谐劳动关系、维护社会公平正义，有利于缩小城乡收入差距、实现区域均衡发展、加快全面建成小康社会。从2003年开始，党中央和国务院有关部门先后下发系列文件，对农民工工资拖欠问题进行部署，各地也先后出台了不少治理措施，每到年关还集中解决农民工工资拖欠问题，治理取得了较好效果。但受制于种种因素，“年年讨薪年年欠”等现象仍然存在，暴力讨薪、群体上访等现象也时有发生，甚至出现了从传统的工程建设领域向加工制造业、工矿业、餐饮业扩展的趋势。现实表明，根治农民工工资拖欠问题已经成为一个亟待解决的课题。

研究发现，制约农民工工资拖欠问题的因素有：重视讨薪而忽视从源头上进行风险防控、重视显性欠薪的解决而忽视隐性欠薪治理、依赖运动式集中治理而没有建立工资支付保障长效机制、工程建设领域内一些痼疾没有改变、农民工工资支付机制未有变化、新常态下劳动密集型行业经营风险增大。有效防范化解农民工工资拖欠风险，应紧扣农民工工资支付链条中存在的支付源风险、中间人风险、道德风险、市场风险，厘清风险责任和管控主体，建立农民工工资支付保障长效机制，综合施策。

一、农民工工资拖欠问题的现状

目前，农民工已经成为我国建筑、采掘、一般制造业和服务业的劳动者主体，其工资拖欠问题也日益受到社会关注。总体上看，农民工工资拖欠问题具有以下几个特点。

（一）农民工弱势地位明显

农民工往往处于弱势地位，各地各行业用工方多扣、少给、拖欠工资等现象普遍。虽然逐步显现的劳动力短缺现象，一定程度上有利于增强农民工在劳动力市场上的议价能力，但短期内其弱势地位仍然难以改变。

（二）工程建设领域问题突出

虽然我国建筑市政、交通、水利等工程建设领域吸收了大量农民工就业，但这些领域内的工资结算周期往往较长，因工程质量、进度、价款、合同等引发的纠纷较多，不仅难以保证按月结薪，还容易造成农民工工资拖欠。

（三）农民工劳动合同签订率低

多数农民工未与用工方签订正规劳动合同，很多时候只是与包工头（劳务公司）进行口头约定。一旦出现工资纠纷，农民工通过法律途径维权经常会遇到举证难的问题。

（四）农民工维权成本高

农民工具有流动性大、经济基础薄弱、法律知识缺乏等特点，在没有外部力量援助的情况下，单一的个体难以承受依法维权的时间成本和经济成本，多数情况下选择吃亏了事，个别情况下容易以极端方式表现出来。

二、形成原因

（一）资金源头出现问题

很多欠薪情况的出现，是企业资金紧张、建设资金落实不到位所致。一些民营企业盲目上项目，不少开发商随意占用应付工程款扩大投资，导致资金链紧张甚至断裂。一些政府投资建设项目未批先建，由施工企业垫资施工，最后因财力困难无力支付。有些项目资金虽然到位却被违规挪用、随意支配，人为造成资金支付问题。

（二）工资支付链条过长

工程建设领域内，通过建设单位→总承包方→分包商→施工企业→包工头→农民工的资金支付模式，各个市场主体才能够获得利润。其中各个主体环环相扣，形成一条很长的“债务链”，中间环节如果出现资金截留、挪用问题，就会侵害处于链条最末端的农民工的利益。

（三）用工管理不规范

工程建设领域用工方往往不直接与农民工签订劳动合同，而是采取“以包代管”的方式，由劳务公司或包工头代管农民工及代发工资。项目层层分包、转包后，整个资金支付过程不透明，支付环节及利润分配次数较多，只有劳务公司或包工头与上一层级单位结算工程款后，农民工工资才可能发放。不规范的用工管理方式，为欠薪的发生留下了空间。

（四）欠薪违法成本低

在现有相关法律法规下，多数欠薪行为只能给予行政处罚，对欠薪者来说，处罚力度小，违法成本低，震慑作用不足。繁杂漫长的法律程序和较高的维权成本，抑制了农民工个人维权的积极性。一些地方政府职能部门日常监管不够，协同工作机制不畅，执法不严甚至“缺位”，使得很多欠薪行为没有得到及时纠正。

综上所述，农民工工资拖欠问题并不是一个单纯的经济问题，而是一个包含了经济、社会、管理、法律等诸多因素的综合性治理难题，只有多方参与、综合施策，才能取得根本性治理效果。

三、农民工工资拖欠问题“久治不愈”的原因分析

（一）重视事后帮忙讨薪而忽视整体性风险防控

地方政府通常把欠薪问题视为经济领域的偶发现象，从维稳角度出发把由欠薪引发的纠纷作為社会突发事件，“发现一起、处置一起”，没有把农民工工资拖欠作为一种客观的经济社会风险，从源头出发进行风险预防和控制。“事后帮忙讨薪”的运动式治理，虽强化了政府的政治责任，却淡化了其他主体的管理责任，既无法实现事前风险预警，也缺乏事中事后的风险管控，即使人力物力投入不少，很难从源头上有效解决问题。

（二）重视显性欠薪的解决而忽视隐性欠薪的治理

农民工欠薪可分为隐性欠薪和显性欠薪。现阶段的治理重点集中在那些以堵路堵门、群体上访、暴力自杀等极端方式暴露出来的显性欠薪。由于农民工工资支付多为长周期结算而非按月结算，欠薪问题平时隐伏不显，只有到了年关岁尾需要集中兑付时才会突然显现。如果此时资金来源或支付环节出现问题，相关责任主体又协调不力、处理不当，隐性欠薪就容易转化为显性欠薪。只有把治理关口前移，将隐性欠薪作为治理重点，才能防止“按下葫芦浮起瓢”，避免出现“年年讨薪年年欠”“年年治理年年忙”的现象。

（三）没有建立工资支付保障长效机制

农民工工资拖欠问题有着复杂的国情特点和行业特性，需要综合运用行政、法律、经济等多种手段进行治理。运动式治理可以解决部分显性欠薪问题，但如果没有转化为制度化、综合性的工资支付保障长效机制，很难从根本上遏制欠薪现象的发生。目前治理手段中行政措施多于法律手段，部门规章和地方性规章远不能回应司法实践的客观要求，相关政策措施虽然针对性很强，但实施中普遍存在各地执行标准不一、各部门协同不力、落实很难到位等情况，一定程度上影响了治理效果。

（四）工程建设领域一些痼疾短期内很难改变

低价中标、违法分包、层层转包、挂靠承包、垫资施工等是我国工程建设领域的普遍现象，这些行业痼疾与农民工工资拖欠问题密不可分。现实中工资拖欠往往与工程款结算纠纷相互纠缠在一起。一些分包方或包工头（劳务公司）为了自身经济利益最大化，有时故意不及时支付或部分支付农民工工资，甚至有意指使农民工以拖欠工资为名，向建设方和总承包方施加压力要求追加工程款。

（五）工程建设领域农民工工资支付机制未有变化

发包方→总包方→分包方（施工企业）→包工头→农民工的资金支付链条，支付层次和利润分配次数过多，支付过程不透明，链条关系相对脆弱，一旦某一环节出现资金挪用、截留，风险就会层层传导，容易侵害链条终端农民工的利益。现阶段这种层级式的总包、分包、转包的项目运作模式虽然具有某种合理性，但与之伴生的自上而下转移支付的工资支付机制，中间环节过多，人为增大了农民工工资拖欠风险，迫切需要进行改变。

（六）经济新常态下劳动密集型行业经营风险增大

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，实体经济特别是劳动密集型行业面临深化供给侧结构性改革压力，市场竞争日益激烈，企业兼并重组、转产、倒闭等现象有所增多，因市场经营风险导致企业工资支付能力不足现象相应增加。直接的表现就是农民工工资拖欠问题出现从传统的工程建设领域向加工制造业、工矿业、餐饮业扩展趋势。

以上分析了农民工工资拖欠问题产生的主要原因，具体到个案，则可能是一到二个原因，或者是多个原因共同推动。这对如何有效治理农民工工资拖欠问题提出了很高要求，只关注或解决某一原因，很容易产生“久治不愈”现象。

四、农民工工资支付风险分析

风险管理是组织或个人通过对风险的识别、衡量和分析，运用多种手段，以最小成本换取最大安全保障的管理方法。从风险管理视角出发，农民工工资拖欠问题本质上是一种工资支付风险。有效地防范和化解这一风险，需要治理者主动认知工资支付链条环节的风险，积极进行干预和控制，提升治理能力，以减少损失、化解风险。

深入研究农民工工资支付链条的形成过程，可以看到存在以下风险：

（一）支付源风险

即“无（少）钱可付”的风险。“大河有水小河满，大河无水小河干。”资金不足是引起或增加农民工工资拖欠问题产生的客观原因。建设单位（业主）或用工企业是农民工工资的支付源头。如果支付源頭资金不充裕，支付风险就会向下层层传导放大，容易出现工资拖欠问题。处于工资支付源头的建设单位或用工企业的资金状况是影响农民工工资拖欠风险的关键节点，也是风险管控的重点。

（二）中间人风险

即资金截流、挪用风险。中间人风险主要存在于资金支付链条较长的工程建设领域。处于工资支付链条中间环节的各个市场主体（总包方→分包商→施工企业→劳务公司或包工头）为了自身利益最大化，都有努力向上争取更多利益、尽力向下拖延或减少资金支付的利益驱动，“留足自己的，剩下才是别人的”。现实中的资金截流、挪用或者延迟支付等行为，阻隔了资金正常流动，放大了农民工欠薪风险。

（三）道德风险

即“有钱不付”的风险。道德（失信）风险是与人的品德修养有关的无形因素，即由于个人不诚实、恶意行为或人为地制造风险事故，以致造成损失或扩大损失程度的情况。现实中，部分民营公司、建筑企业、劳务公司的负责人和包工头文化水平相对不高，法律意识淡薄，容易做出故意占用、挪用、克扣农民工工资等行为，从中牟取不当利益，甚至恶意欠薪，严重侵害农民工合法权益。如果相关管理部门执法不严、执法不力，容易产生反向激励效果，加大道德风险发生的可能。

（四）市场风险

市场经济条件下，原材料价格变化、人力成本上升、产品销售不畅、回款不力等经营风险客观存在，需要市场主体拥有较强的风险管理能力。现实中不少企业因为平时忽视市场风险管理，导致经营不善、资金断链，甚至破产倒闭，负责人“跑路失联”，使企业员工讨薪无门。

有效防范和化解农民工工资支付风险，必须按照“谁受益谁担责”“受益越大责任越大”的原则，进一步厘清不同风险的管控责任主体并作出制度性治理安排。对于支付源风险，建设单位（业主）或用工企业是主要受益方，理应是风险管控的直接责任主体，地方政府相关职能部门负有风险监管责任。对于中间人风险，建设单位（业主）、总承包单位、分包单位、施工单位都是相关受益方，应该通过法律、经济、管理等手段，按照受益大小和管理关系合理分担风险管控责任。对于道德风险，司法部门和政府相关职能部门要完善管理制度和工作机制，加强监管力度，加大执法频次，努力营造出不敢欠薪、不能欠薪、不愿欠薪的社会氛围。对于市场经营风险，政府相关职能部门要创新管理理念和手段，推动企业加强风险管控能力，同时实施嵌入式监管，及时发现问题，及早介入处理，防止风险蔓延扩大。

五、基于风险管理理念建立农民工工资支付保障长效机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会的全局和战略高度十分重视农民工问题，先后出台《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）、《关于构建和谐劳动关系的意见》（中发〔2015〕10号），以更大力度、更务实的举措解决农民工工资拖欠问题。2016年，国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），从全面规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、推进企业工资支付诚信体系建设、依法处置拖欠工资案件、改进建设领域工程款支付管理和用工方式等各方面入手，作出了一系列切实保障农民工劳动报酬权益的制度安排，并提出到2020年形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。2017年，人力资源社会保障部办公厅印发了《治欠保支三年行动计划（2017—2019）》（人社厅发〔2017〕80号），提出以解决工程建设领域欠薪问题为重点，综合运用法律、行政、经济等手段，健全源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度保障体系，用3年左右时间，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，实现被欠薪农民工比重逐年下降，力争到2020年实现农民工工资基本无拖欠的工作目标。上述文件是对已有治理经验的总结和进一步创新，为下一步有效治理农民工工资拖欠问题指明了前进方向、提供了路线图和时间表。

有效解决农民工工资拖欠“久治不愈”问题，必须认真贯彻落实上述文件精神，特别是《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》《治欠保支三年行动计划（2017—2019）》的具体要求，树立风险管理理念，尽快建立完善农民工工资支付保障长效机制，逐步健全源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的风险管控体系，不断完善市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处的工作体系，切实保障农民工劳动报酬权益。

农民工工资支付保障长效机制是一个系统工程，主要包含以下几个方面。

（一）强化资金支付源风险控制，预防和化解支付源风险

1.加强对政府投资类工程建设项目的审批监管。强化立项审批管理程序，对资金来源不明确、资金落实缺乏保障的项目一律不予批准。重大建设项目和重要民生工程必须经同级人大审议通过。严格控制地方PPP项目的数量和规模，减少地方债务风险。财政、审计部门要加强资金监管，及时纠正违纪违规使用资金的行为。纪检监察部门要将违法违规立项施工、侵占挪用专项资金等纳入重点监管和巡视范围，强化主要领导问责制，明确离任责任倒查和追究制度。

2.建立企业资金流动性风险预警工作机制。税务、工商、人力资源社会保障部门和银行机构，要联合建立企业资金流动性风险预警平台，将本地规模性以上企业的流动资金（工资支付）情况纳入日常监控范围。凡欠薪超过二个月的企业，视为出现流动性风险信号，启动重点监管程序。凡欠薪超过三个月的企业，视为出现重大流动性风险，实施介入管理。

（二）强化管理源风险控制，预防和化解条款及制度风险

1.利用招投标环节控制风险。充分发挥招标单位（建设单位）的主体责任，利用招投标环节过程进行风险前置控制。明确要求投标企业在标书中必须提供企业劳务用工管理制度、近五年农民工工资支付情况、企业为员工购买工伤及人身意外险等具体内容，重点审核投标企业有无拖欠工资、违约失信等不良记录。应通过相关行业主管部门诚信信息平台或政府公共信用信息服务平台，对入围单位的资质、信誉等进行严格把关。凡五年内发生过拖欠农民工工资事故且未得到及时解决的投标企业，实行一票否决。

2.利用合同条款控制风险。项目合同中要明确规定涉农民工工资的相关责任义务、管理制度、保障措施等专门条款。如工资工程款两条线拨付、工资按月支付、用工实名制管理、农民工工资（劳务费）专用账户管理、涉农民工工资特别条款等。

3.规范劳务用工管理。建设单位要督促检查总包单位和施工企业全面落实劳务合同的签订、劳务人员实名制，进行网络登记管理，并与农民工专用账户、企业资金流动性风险预警信息平台对接，使所有劳务用工情况实现“网络化”“透明化”。

4.推行銀行代发工资制度。税务、工商、人力资源社会保障等部门要积极推动各类企业认真落实银行代发农民工工资制度，减少工资支付中间环节，畅通工资发放渠道，并与企业资金流动性风险预警平台对接，确保每月工资顺利直达农民工手里。

（三）强化过程风险控制，规范使用各类款项的相关行为

这一机制主要应用于项目分解承包、用工较为复杂的工程建设领域。

1.利用合同条款规范劳务用工、明确工资支付各方主体责任。总承包单位要认真选择劳动用工规范、无劳动纠纷记录的企业作为分包单位，并在双方签订的正式合同中明确要求分包单位（劳务公司）与农民工签订正式劳务合同、建立员工名册并办理劳动用工备案、为员工购买工伤及人身意外险、工资与材料款等相分离、工资款直接缴付农民工工资（劳务费）专用账户等。

2.落实农民工月工资制度。各地人力资源社会保障部门和住房城乡建设部门要制定专门条款，积极推动劳动密集型加工制造业和服务业率先实现月工资支付制度，推动工程建设领域2020年前逐步实现月工资支付制度。

3.规范工程款支付和结算行为。全面推行施工过程结算，建设单位应按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款，建筑总承包单位应该专户足量储备工资支付专项资金。

（四）加强企业失信风险联合惩戒，防范化解道德风险

1.建立企业拖欠工资等违法信息的归集、交换和更新机制。建设部门和人力资源社会保障部门要将劳动用工、工资支付情况作为企业诚信评价的重要依据，实行分类分级动态监管，建立拖欠工资企业“黑名单”制度，将查处情况及时纳入相关信用信息服务平台，实现互联互通、互认共享。

2.加强对企业失信行为的部门协同监管和联合惩戒。对拖欠工资的失信企业，有关部门在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面依法依规予以限制，使失信企业在全国“一处违法、处处受限”。

（五）强化外部执法监督，营造良好社会氛围

1.依法处置拖欠工资案件。完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制，建立涉农民工工资拖欠问题部门协作机制，设立农民工维权绿色通道，及时审理欠薪案件，提供法律服务和法律援助，降低农民工维权成本。

2.完善欠薪突发事件应急处置机制。完善欠薪应急周转金制度，探索建立欠薪保障金制度，完善涉农民工突发事件协调机制，及时妥善处置因拖欠农民工工资引发的突发性、群体性事件。企业破产清算时，优先清偿所欠职工工资和医疗费用。

3.加强法制建设和普法力度。立法机关应加快工资支付保障相关立法，司法机关应认真执法并及时公布相关典型案例，充分利用新媒体做好普法宣传，形成高压震慑，督促企业增强依法用工意识，引导农民工依法理性维权。

（六）完善农民工利益保障渠道，疏导化解相关社会风险

1.发挥流动人口党支部作用。在流动人口集中流入地建立流动人口党支部，接受原籍地（流出地）上级党组织的领导，积极参与流入地基层党组织活动，为农民工权益保护提供制度化、组织化的平台机制。

2.建立服务流动人口的社会工作机制。积极探索党政主导、项目运作、社会协同、专业服务的社会工作服务模式，为外来人员参与常住地社会治理、反映合理利益诉求、融入城市生活提供服务平台。

3.发挥工会组织作用。工会组织要主动进入当地企业成立基层组织，吸纳农民工加入工会，充分保障以农民工为代表的流动人口的合法权益。充分发挥基层工会身处一线的优势，向有关部门及时报告欠薪情况、协助排查欠薪隐患、处置欠薪群体性事件，及时救助因工资被拖欠出现暂时性生活困难的农民工。

4.充分发挥劳动争议调解仲裁机制。劳动争议仲裁机构要开辟涉农民工劳动争议处理“绿色通道”，简化办案程序，改进工作方式，努力将涉农民工劳动争议化解在基层。

【本文受国家社科基金重点项目（16AJY007）、北京市社科基金项目（16YJB026）的资助】

（作者分别系对外经济贸易大学保险学院教授、博导，中国劳动保障科学研究院副院长、研究员）