对低碳发展政策评估研究的评述

宁洪峰

2014年IPCC的第五次评估报告指出，气候变化带来的问题，全球各地都将受到影响。为实现人类社会与自然环境的和谐可持续发展，开展低碳工作势在必行。英国最早提出了“低碳经济”的概念并于《能源白皮书》中提出温室气体减排目标，美国颁布了《能源政策法》，中国颁布了《中国应对气候变化国家方案》，并相继提出“十二五”规划、“十三五”规划，明确规定了节能减排目标。

美国政策学者G·艾利森曾指出：“在政府工作中，为了实现政府政策目标，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”由此可见，对目前低碳发展政策进行评估很有必要，而对评估进行综述能够为下一步低碳工作提供指导，逐渐完善、升级低碳发展政策体系，最终实现经济与环境的协调发展。

本文主要对目前低碳发展政策评估研究进行评述，指出其存在的不足，并根据不足提出未来研究的方向，以期对未来相关研究起到理论参考作用。

一、低碳发展政策评估的概念

综观政策评估历程，随着政策评估实践的不断发展，对政策评估概念的理解产生了不同的派别，总体来看，大致可分为以下几种：第一，工具论。政策评估作为一种分析工具，主要作用是为决策者提供有关政策执行过程和执行结果的相关信息，决策者可利用这些信息进行下一阶段政策设计。第二，方案论。政策评估是针对政策的“事前评估”，通过比较不同政策方案的优缺点，选择高质量方案。第三，过程论。政策评估是对政策全生命周期的评估，即从政策的设计制定，到政策的落地执行，直至政策的监督终结的每一个环节都予以评估。第四，效果论。政策评估就是对政策执行结果的评估，通过对政策执行后的结果进行核实、分析，判断政策执行结果是否满足预期的目标。第五，多要素论。将方案、过程、效果三者协调混搭，认为政策评估可以是对政策效果和政策过程的评估、也可以是对政策方案和政策实施结果的评估等。

目前，效果评估论是学术界的主流观点，支持这一种观点的学者也最多，他们之间的差别是政策评估标准的侧重点不同。

二、低碳发展政策评估研究中存在的问题

政策评估工作的缺陷会导致政策制定及实施中出现各种问题、政策目标无法如期实现或政策绩效低下。因此，有效组织政策评估工作意义重大，政策评估在整个公共政策过程中占据十分重要的地位。

低碳发展政策评估活动起步早，随着可持续发展理论等低碳发展政策评估理论的丰富与完善，低碳发展政策评估活动也日益系统化、复杂化。伴随着越来越多利益相关者的参与，其不同的价值判断使得评估主体、评估标准向多样化演变；评估对象的广泛性与针对性也反映了各国对气候变化问题的重视及各自的利益主张；评估方式由一开始政策实施后的单纯效果评估演进为政策全生命周期的评估；评估方法也呈现多元化特点，多学科的交叉融合为低碳发展政策评估提供了多种既相互独立又彼此联系的途径。从总体上看，低碳发展政策评估活动向多样化、系统化、完善化发展，但不可否认的是，评估研究中仍存在一些问题。

（一）评估环境不完善

虽然目前针对环境政策开展了相关评估活动，但仍然缺乏科学规范的环境政策评估体系与管理制度，众多的评估研究最终沦为“纸上谈兵”，缺乏实践性。此外政策评估缺失和结果不透明等问题往往使得政策效果不尽人意，无法达到预期的效果，这些评估的“失误”也会使得研究者陷入混乱，从而扩大误差，影响研究的准确性。

（二）评估主体的局限性

现阶段评估者往往独立进行评估工作，很少与政策接受者进行交流、调查他们的感受，也往往忽略了利益相关者的需求。利益相关者的主张得不到满足，不但会使政策的实施困难重重，其实施效果也很难达到预期目标。此外，虽说评估主体向多元化发展，但实际效果仍不理想，尤其是公众参与意识薄弱。

（三）评估方法的限制

有时候难以获得有效数据，致使评估者不得不根据能够获得的数据选择评估方法，也有不少政策评估偏向于“理论上”的分析而不是运用真实的信息去判断。此外，对比国内外低碳发展政策评估方法，可以发现其中明显的差别。

一是从低碳、气候政策的评估方法研究现状看，定量研究方法远多于定性研究方法。就定量方法来看，国外学者注重于构建评估模型，包括自顶向下模型、自底向上模型及混合模型，且大多都进行了政策模拟；国内学者则注重于评估指标体系的构建，大部分进行了实证分析，其次为模型的构建，主要有自顶向下模型及自底向上模型，其中又以CGE模型居多。就定性方法来看，国内外应用数量不多，主要有陈卫锋（2012）、Never（2014）等运用调查法、比较法等定性分析方法进行了研究。

二是从低碳、气候政策评估的对象看，国外评估主要针对能源政策、碳税政策、气候政策、环境政策；国内研究包括能源政策、碳税政策、低碳交通政策、低碳建筑政策、住宅、客运等方面的低碳发展政策，即国内学者大多是针对某一细分领域的低碳相关政策进行评估的。

三是从低碳、气候政策评估的时间看，国外研究早于国内研究。

三、低碳发展政策评估研究的展望

针对政策评估工作中存在的问题，国内外学者试图从几方面探讨其改善措施。

（一）评估主体的多元化

正如前文提到的，现阶段还需引导评估主体进一步向多元化发展，政府在评估自身的政策绩效时，要充分发展独立的第三方评估机构、组织，鼓励政策的实施对象、公众积极参与，甚至逐渐演进为以外部的评估机构、组织为主体的评估格局。例如Hanberger（2001）强调必要时评估者要代表公众的利益。除了组织公众的参与，Laura（1999）、Pitcher（2002）建议让不同的相关者参与到评估工作过程中，以获得充足的信息和数据。

（二）完善评估考核体系

把好评估人员选拔关，使绩效考核活动切实成为低碳发展政策实施的积极保障，通过考核扭转地方官员的政绩观，避免相关人员进行政策评估时过于甚至只重视对经济的影响而忽略对环境的影响。例如，刘颖（2011）提出把节能和环境绩效纳入官员的绩效考评中，实行“绿色GDP”的政绩观考评体系。

（三）进一步促进评估方法、方式的多样化

评估时间不能集中于政策执行中或政策实施后的某一时点，应贯穿政策设计至政策落地的整个过程，即在政策的全生命周期中组织政策评估工作，力争做到源头上科学合理，执行中可行高效，实施后达到预期目标。此外，无论是定性方法还是定量方法，都有其局限性，因此需要发掘更多科学规范的评估方法，互相补充，进一步完善低碳发展政策评估方法体系。

四、结语

本文對低碳发展政策评估研究进行了评述总结，认为目前的研究存在低碳环境政策评估环境不完善、评估主体具有局限性、评估方法受到限制等不足；同时提出相关建议，即后续的研究应该提高评估主体的多元化、完善评估考核体系和进一步促进评估方法方式多样化。

（作者单位：广州市番禺区广播电视大学）