基层民主选举的困境及对策研究

丁粮柯

党的十九大报告指出，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。基层群众自治制度是我们国家的基本政治制度，本质是建设一个以人为本、有更多公民自治内容的基层社会，这就需要在群众自治领域充分尊重民众的选择，以民主选举的方式选出自治组织的领导与成员。目前，基层民主选举在实践过程中存在诸多现实问题，所以，应通过深化政治体制改革等方式不断完善基层民主选举制度，充分发挥社会主义民主制度的优越性。

一、基层民主选举的困境

（一）群众参与意识淡薄

在我国广大农村，民主选举是公民参与政治生活的基本方式，也是实现其利益诉求表达的最主要渠道。但是，在很多偏远地方，尤其是经济比较落后的地区，广大基层群众参与选举的意识却十分淡薄。

中国经历了长达两千多年的高度中央集权的封建社会时期，以皇权为核心的统治使得等级观念和官本位思想根深蒂固，深深影响着广大群众。政权与民众之间一直处于统治与被统治的分化状态，导致民众缺少民主参与意识。虽然，随着中华人民共和国的建立、改革开放的进行、中国特色社会主义的建设，基层群众的政治参与意识有了质的飞跃，但对于基层群众尤其是广大农民而言，对基层民主的认识并不深刻，很多村民仅知道自己是国家的“主人”，但究竟如何去做这个“主人”、到底拥有哪些权利、如何享有这些权利、怎样参与政治、如何进行民主选举等等都一无所知，从而大大降低了村民的参与热情。对于目前生活水平并不高的广大农民而言，在追求物质生活保障和自我权利意识方面，追求权利意识更加容易被忽略。此外，在市场经济条件下，青壮年普遍到大中城市务工、生活，因此客观上缺少主要参与主体，参与意识更加难以得到提高。

（二）相关法律制度不完善

在广大农村地区，农民对于基层民主选举基本上持一种冷漠态度，造成这种情况的原因不仅是农民普遍文化水平偏低，还有选举制度不够完善。自基層选举实施以来，由于选举制度的不健全致使部分地方基层民主选举出现偏差，没有得到有效的监督和规范。随着社会的不断发展进步，虽然《村民委员会组织法》已经作出了多次修正，但仍然不够全面。《村民委员会组织法》当中所提到内容都是一些基本框架，或是一些比较笼统的规定，很多内容难以具体界定。比如说，在《村民委员会组织法》中，存在一些关于警戒发生贿赂选举的要求，但没有详细的规定，什么样的行为属于贿赂选举？当发生金钱贿选时，数额的界定范围是什么？法律制度上的不健全，在一定程度上影响了基层自治的实行，影响了基层民主建设。

（三）选举程序不规范

基层民主选举中，规范的程序能够使公民真实表达出自己的诉求，能够保证选举的公平、高效。但是，在实践当中，基层民主选举并没有严格遵守选举程序，存在以下问题：选举操作不规范，选举程序不合法；重选举组织、轻选举监督；重选举结果、轻选举过程；整个选举过程缺乏有力的监督和科学指导，选举程序得不到强有力的保障。不遵守程序的行为主要有以下几种情况：其一是违反直接、无记名的选举原则，选民通知不到位，擅自代替选民投票，碍于情面或者怕事后报复而不能按个人真实意愿填写选票；其二是登记选民数和统计投票数目的方式不够准确甚至违法，外出务工人员、妇女、求学人员等全部被排除在外，只简单地自行计算选票，票数公布模糊甚至不公布；其三是产生候选人的方式混乱，候选人内定，只有具有一定身份、地位或有一定资产的人才能参与竞选等；其四是投票选举不依照法定程序举行，没有任何监督行为，也没有可以提出异议或者意见的通道；其五是一旦当选，难以罢免，没有科学的防范措施或者事后纠正的程序，形成当选容易罢免难的局面，当选之后无论是否称职，都难以纠正。

（四）选举被各种利益团体操纵控制

在基层选举过程中，部分地方存在金钱操控、利益拉拢、宗亲影响、黑恶势力控制等现象。

基层选举更多的是面向基层农民，由于农民的民主法律意识还很淡薄，他们并没有意识到自己手中掌握着权利，也不知道如何运用自己的权利，加之法律制度中相关内容也不健全，从而导致部分村民为了获得一点点利益拱手让出自己的权利。例如，有的候选人给村民一些金钱或财物，施舍一点小恩小惠，上门“宣传自己”，笼络一下所谓的血缘亲情甚至开一个空头支票；还有的候选人会利用不识字的选民填写选票的机会，代笔填上自己的名字；更有甚者，很多人压根没有见过选票或者不知道何时举行选举。诸如此类的现象，严重干扰了选举，破坏了基层民主的发展。

对广大基层地区而言，由于其人口普遍稳定，每个乡镇、村落更像是一个稳定的大家庭。虽然以血缘关系为基础、以宗族制度为核心的封建社会管理模式早已不复存在，然而，“三纲五常”“大家庭思想”却保留了下来，并且成为不少群众的基本价值观。在基层选举中，“户门”相对比较大的“主事人”为了能当选，常常利用自己的宗族血亲，打着维护全体宗族利益的旗号，进行家族动员，甚至操纵宗亲，形成了一种黑恶势力。“乡霸”“村霸”操纵着大量的选民，相互勾结牟取利益，破坏选举，使选举违背公平原则。

二、对策

当前基层民主建设尤其是民主选举存在的一些问题，既严重影响了基层民主建设，又严重影响了社会主义现代化进程。民主选举是基层民主自治、基层政权和社会团体与组织在民主实践中所必须运用的民主机制。在基层，民主选举作为基层民主的一个重要实现形式，是群众参与国家政治生活的基本方式，是基层群众组织和社会自治组织实现新陈代谢的有效机制，也是基层党与政府收集民意获取群众认同的重要渠道。基层选举的发展有利于充分激发人民群众的主动性，提高基层群众的政治素养，进一步巩固社会主义民主制度。因此，笔者提出一些行之有效的对策。

（一）加强宣传教育，培育民主意识

由于农村地区经济不发达、师资力量配置少、教育设施简陋、教学水平相对较低，农村地区人口的整体文化素质相对偏低。阿尔蒙德的调查研究表明：教育层级与政治参与度成正比。受教育程度高的人能清晰地意识到政治决策带给个人的影响，相对来说也有比较广泛的政治信息来源渠道，民主意识较强。相反，受教育程度低的人对政治决策的感知不强，政治信息的来源渠道也比较单一，对政治问题缺乏见解，政治态度比较消极，民主意识不强。如此看来，培养村民民主意识的最重要途径在于提高农民的整体文化素质。因此，要加大对乡村地区的教育投入，选派优秀教职工轮流到乡村任教，逐步改善教学环境，营造一个良好的教育环境。

应增强宣传，强化引导，切切实实地提升村民的自治意识和参政能力，让群众了解自己手中的权利，并正确地去行使。通过宣传，使群众对相关法律政策有所了解，并培育其大局意识，目光长远、放眼全局，不计较暂时的得失。与此同时，政府机关和社会组织应引导公民清除封建残余思想，摆脱宗亲观念束缚，继承优良传统，剔除糟粕。例如，加强文化教育阵地阵地建设，一方面可以为农民讲解农业种植知识，另一方面可以为大家讲解国家政策、法律法规，增强民主法治观念，通过提高科学文化素质、丰富文化娱乐生活来改变单调的宗族生活，使得广大村民通过学习，对基层民主有进一步了解，领悟民主的内涵，从而更好地行使自己的权利。

（二）深化政治体制改革

进一步深化政治体制改革，建设人民满意的服务型政府，为基层民主建设提供坚强的后盾。乡镇政府作为最基层的国家权力机关，应积极落实习近平总书记全面深化政治体制改革的讲话精神，在履行管理职能的同时，加强服务职能，切实为基层群众提供社会公共服务。合理划分乡镇政府与村民自治委员会之间的权力界限，做好指导工作，在坚持党的领导前提之下，合理放权，加强自治活力，激发其创造性和积极性。另外，从中央到地方要高度重视，多关注基层的具体问题，从实际出发，认真对待。作为乡镇政府的基层行政人员，应当适时了解政策实行的具体情况，积极反馈，同时要提高法制观念，依法行使权力。还要推动政务公开化、服务透明化，杜绝暗箱操作，拓宽群众的利益表达渠道，加强政府与公民之间的交流。

（三）规范程序，有法可依

程序民主是民主发展的基本前提，程序公正则是程序民主的核心要求，选举程序的公正与否决定民主选举质量的高低。罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”

程序严谨合理对基层民主建设有着重要的作用，在程序上即使是微小的问题都有可能使得公民应有的权利得不到保护，因此，要使全部程序在选举进行之时有章可循、公开透明。我国的《村委会组织法》为了使选举的程序能够从各个地方的具体情况出发，使其更具有操作性，并没有统一规定具体办法，而是由省、自治区等视具体情况自行规定。实际上，各地实行的选举办法不仅在程序上存在着不同，甚至在某些需要严格遵守的原则问题上都存在着巨大差别。由此就出现了这样一种情形，基层自治是一个统一的要求，基层选举是一种重要的办法，但是各个地方的“地方化”模式十分严重，存在很大的不同。为了尽可能保持基层民主选举的严肃性，使公民的选举权利得到应有的保障，我们必须实事求是，从具体情况出发，认真总结经验，求同存异，制定出台选举程序法律法规，从根本上来解决问题。

（四）加强监督机制的建设

第一，加强政府职能部门的内部监督，派出监察部门的工作人员要对整个选举过程进行记录监督，有权对各种违法现象进行整改，并对此负有一定的责任。第二，建立外部监督机制，以党员或者党员代表和社会媒体为主体，参与整个选举过程，对整个过程进行跟踪观察，以预防不合法现象的发生；此外，一旦发现违背选择原则或者发生重大问题，可以及时纠正，提出合理化建议并进行备案，以免造成更加严重的后果。第三，进一步完善信访制度。信访制度构建起了一座桥梁，不仅能使政府和公民进行有效的交流，也可以使政府了解公民的要求和政策落实情况，是一个良好的反馈渠道；同时，也是公民表达自己的利益诉求、政治看法的一个重要途径，可以对行政人员的工作进行有效监督。因此，应进一步完善信访制度，让基层公民有一个表达诉求的渠道，同时，要严格监督，不能流于形式，要实实在在地接受批评、接受监督，及时处理问题。

（五）建设高素质基层干部队伍

第一，从县（市）机关、事业单位中选派优秀的工作人员轮流下乡、村任职，保留原有的工资待遇，给予一定的补助，设定一定的任职期限，对表现优异者优先提拔。第二，从大学毕业生中选调一部分优秀毕业生到村任职，最好是其所学专业有助于基层建设，在基层得其所用。第三，推进干部队伍年轻化，激发创新活力，将公务员队伍中的年轻人才安排到乡镇进行锻炼。第四，推动干部轮岗交流，县、乡（镇）之间的干部可以进行一定期限的交流任职，这样既可以提高干部隊伍的整体素质，增强执政本领，又可以避免乡村之中宗族、派系林立，提高民主水平。同时，还要提高服务意识，采用老中青相结合的干部队伍，相互协助配合。

（作者单位：中共中央党校）