太行区精兵简政与加强党的一元化领导

田智红

抗战中后期，在各个抗日根据地实行的精兵简政与加强党的一元化领导的体制和机构改革，对团结带领军民夺取抗日战争的全面胜利，使在各个根据地内陆续建立起来的党领导的新民主主义社会的雏形得以巩固完善，成效卓著。地处华北敌后抗战前线、具有重要战略地位的太行抗日根据地进行的精兵简政和加强党的一元化领导的工作，受到中共中央的高度重视和广泛推广。

面临的问题

1941年11月，陕甘宁边区召开第二届参议会时，党外人士、不久任边区政府副主席的李鼎铭等提出实行精兵简政的主张。得到毛泽东等与会中央领导的支持。18日会议通过了这一施政方针，12月6日，中共中央机关报《解放日报》 发表社论《精兵简政》，指出：“今天全国所处的形势，是需要我们抗战更坚决、团结更巩固、进步更迅速的时代，是需要我们不仅善于发掘抗战力量，而且要求我们更恰当、更有效地使用抗战力量，更有计划积蓄与培植抗战力量的时代。而这样的客观形势，也便是‘精兵简政这一主张之所以被提出的主要依据。”次日，中共中央在关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示中更明确地提出：“为进行长期斗争，准备将来反攻，必须普遍地实行精兵简政。”指示规定了根据地脱产人数不得超过甚至更少于居民总人数的3%。

精兵简政政策，主要是针对根据地人民负担过重提出来的。太行抗日根据地从1937年10月创建始，除国民党政府按照协议供给一定的资金物资外，靠向当地民众征收钱粮，供给军队、政府工作人员生活必需品。国民党发动第一次反共高潮后从1940年起停止给八路军拨款和供应物资。同时，自抗战开始日军就将八路军总部、一二九师驻扎的太行区作为其在华北重点进攻的地区。随着太行抗日根据地的巩固发展，日伪投入越来越多力量接连不断“扫荡”根据地，实行“三光”政策，使根据地蒙受很大损失。1941年的严重自然灾害使太行根据地物资供应更加困难。太行根据地内驻扎着八路军总部、中共中央北方局、一二九师师部、晋冀鲁豫边区政府及其直属单位及众多部队等，都需要根据地民众担负费用物资供给。军政费用和人民负担的矛盾已突现出来，脱产人员所占太行根据地民众总数的比例远超过敌后其他根据地。太行根据地全年财政收入只完成预算的84%，而财政收入中的主要来源田赋和合理负担两项更是只完成了50%和40%，拨给驻在太行区的八路军正规军的军费只占实际支出的37.1%。到中央提出精兵简政时的1941年冬至1942年春，财政困难有增无减，加在人民身上的负担越来越重，引起许多民众的不满。太行区的实际充分反映出实行精兵简政的迫切性和必要性。

首次精兵简政

太行抗日根据地内的精兵简政工作，最初是从一二九师开始的。百团大战刚结束，刘伯承、邓小平针对官多兵少问题在1940年底提出精简整编部队。从1941年1月起，师直属队先抽出250人充实到三八五、三八六旅中，各旅团机关同样压缩充实到连队，并规定每个战斗班要保持在8人以上，不足6个班的连队不分排，6个班以上的分两个排。旅团级直属队不得超过总人数的1/8。缩编后多余的干部集中学习。一二九师后勤部门和八路军总部后勤部门合并。

1941年11月7日，中央军委发出《关于抗日根据地军事建设的指示》，提出“主力军应采取适当的精兵主义，其工作重心是提高其政治军事技术的质量，缩编与充实编制”。规定根据地脱产人员不能超过人口总数3%的原则，主力军与地方军比例，山区为2：1，平原为1：1，最困难地区主力军全部地方化。

12月17日中共中央发出精兵简政的指示后，1942年1月7日，一二九师召开精兵简政动员大会，刘伯承作《如何贯彻中央精兵简政政策》 报告，15日，刘、邓签发《关于实施精兵建设的命令》，提出“紧缩统率机关，减少指挥层级与骈指，充实机关连队”的原则，对野战军、军区及地方部队的精兵建设提出具体要求。从师部开始，调整编制减缩机关，减少人员马匹，同时抽调出一批干部到抗大和陆军中學深造。同时经营一些生产事业，安置老弱战士和荣誉军人。到5月底，一二九师整编大部分完成。师直单位、三八五旅、新一旅和各军分区共裁减151个单位、6650人，保留269个单位、20047人。

根据地内的简政工作从1942年1月展开。此前，1940年8月冀南太行太岳联合办事处成立时，就提出了简政要求。1941年9月晋冀鲁豫边区政府成立时，强调建立精干廉洁高效的政府，决定首先在太行区精简编制。当时简政的目的在于克服地方机关人员编制的漫无限制和开支混乱及浪费，以集中财力保证军费供给。

而这一时期简政的着眼点是减轻人民群众的负担，提高工作效率。制定简政方案的依据，是根据地民力物力所能承担的脱产人员和支持抗战的能力。因此，晋冀豫区党委首先组织调查研究，计算出全区可负担脱产人员的能力。调查显示，1942年1月，太行区根据地和游击区共有180万人口，根据地1人算1个负担人口，游击区2人算1个负担人口，全区负担人口为150万。根据地内有耕地398万余亩，一般年产量以小米计算可产40300万斤粮食。按当时群众的生活水平，全区每年可负担8100万斤，每人平均负担54斤。正常年景每94人可养活两个战士、一个干部。再加上其他费用，太行抗日根据地群众每年可负担4.5万多脱产人员。因此，除战士外确定太行区党政民等脱产人员为1.5万人。

第一次简政工作从1月到3月，以调整机构为主。由于边区政府兼行署工作，因此，1月19日，晋冀鲁豫边区政府召开会议，讨论研究太行区的简政工作，确定多减上层、加强下层，多减事务人员、加强对区村的领导等原则，决定4个专署所在县的工作由专署兼理，若干县政府兼区公所工作，小县不设区等。对现有区合并，减少40%的区。把全区各县分为甲、乙、丙、游击4种。合并行政村，减少村干部。

这一方案经太行军政委员会批准，1月26日，区党委召开县委书记、县长联席会议，研究实施办法，将简政方案具体化。经过近两个月工作，包括边区政府在内的太行区，基本结束了第一次简政，全区党政民学脱产人员压缩到1.5万人，其中包括半脱产的村干部（3人折2人）、中学以上的在校学生、小学教师和残废军人。调整机构中，将获鹿并入井陉县，邢东、邢西合并为邢台县，由专署兼理，平顺、和西、沙河、涉县的县政府工作分别由专署兼任。将小村合并为大村，主村设正副村长，副村设副村长，村委会半脱产干部减为4人。这次简政后，太行区有8个甲等县、7个乙等县、7个丙等县、10个游击县和1个新建县共33个县，减少了5个县的建制。合计小区133个，行政村2950个，达到裁区40%的目的。

简政工作告一段落后，经受了5月日军大规模“扫荡”的考验，发现简政工作仍存在问题。时任区党委书记李雪峰后忆：“战争一来，干部在主村，而战争以自然村为单位进行，村指挥部在主村，自然村处于无领导状态，主村孤立无援，受损失较大，山区行政村地域辽阔，开会较困难，各种问题无法及时解决。专署兼县后专署事务增多，削弱了对县的领导，妨碍了县工作的深入，贻误了战争，因此第一次简政不完全成功。”

第二次精兵简政

1942年4月22日，中共中央为总结并继续研究精兵简政问题，发出《关于精兵简政问题的通知》，要各根据地将执行精兵简政中的经验教训报告中央。《通知》 指出精兵简政包括两方面问题：要从长期坚持根据地着想，注意节省与积蓄民力；要从战争与农村环境着想，注意组织精干，分工合理，使政策能贯彻下去，使工作效率能大大提高，使军事行为能灵活便利。《通知》 要各地报告两大类16个方面的问题。第一类：根据地现时在我统治下有多少人口；脱离生产的人数是否符合中央规定的3%，超过的须说明原因；每个脱产人员1年要多少费用，多少人才能养活1个人；年均人收入多少、消费多少；人民负担占其全部收入的百分之几，富人最高负担多少，贫农最低负担多少，各种负担占国民收入的百分之几；各根据地每年 （按普通年计）产多少石粮食，除民食外有多少余粮，如再增加兵员是否有吃的；18至45岁壮丁有多少，除壮丁外能参加生产和半生产的有多少，农用牲口有多少，是否够用；各种人力、牲口的动员是否有制度，每个能服役的人及每匹牲口1年要支出几天；敌占区友军区与我根据地的人民负担孰轻孰重，人民对此有何反映；在敌人“扫荡”更残酷，根据地可能缩小的情况下，在财政经济上有何办法可以长期坚持等10个。第二类：党政军民各级原有脱产人数与精兵简政后新编人数；党政军民组织是否还有机关庞大，头重脚轻，上下隔阂，政令不能贯彻现象；党政民组织是否还有组织太多，会议太多，干部疲劳，群众厌烦现象；各政民组织是否还有重叠可合并的机关和无事可做的工作人员，还有分工不合理，遇事多绕圈子，效率迟慢现象；是否有后方庞大，行动笨滞，敌人“扫荡”易受损失现象；正规军与地方军是否已划分，两者间比例如何，民兵与自卫队占全人口的百分比及其已起的作用等6个。

接到《通知》 后，区党委立即着手按中央要求调查研究。经1个多月调查对全区人民负担情况有了更详细的材料。当时全区土地3984951亩，收入以亩产7斗小米 （每斗15斤），应收入41790万斤，但因租地比自营地产量低，因此每亩实际平均只可产6.5斗 （合97.5斤），全区实产38805万斤。再加上商业和副业可收入8895万斤，全区总收入可达47700万斤。这时，太行区经首次精兵简政后，虽已把脱产人员压到1.5万人但实际全区仍有4万多部队和2万多地方工作人员，显然大大超过了人民群众的负担能力。加之军政机关中4000多头牲口的粮草消费，支前参加劳工等人力负担，人民的负担仍相当重，人民中有不少怨声。

一二九师师部、区党委和边区政府根据调研的实际情况，认为首次精兵简政虽减少了军队和地方的脱产人员、充实了基层，但经反“扫荡”斗争仍暴露出党政军机关庞大而不能适应频繁作战和日益严重的敌后斗争的问题。要改变此况，仅仅减少人员是不够的，须把精兵简政同改变作风、爱护和培养民力、节约费用及增加生产结合起来。经研究，提出了进一步精兵简政的方案，报中共中央和北方局批准后，师部和区党委、边区政府从7月初到8月底进行第二次精兵简政，重点放在进一步调整机构、整编机关、改进作风和提高工作效率上。

太行区的精兵工作，首先从八路军总部直属队和一二九师师部直属队压缩人员、职能相近部门联合办公开始。同时，太行军区的旅和军分区以上机关建立集体办公制度，继续合并一些工作性质和任务相近的部门，如作战与训练、侦察与情报、宣傳与教育、统战工作与群众工作等。对各部门单位的编制严格控制，规定不允许无故超编1人。在整编中妥善安排被精简人员，一部分充实到地方武装和区级以上武委会中，一部分送到抗日军政大学和陆军中学学习。将年老体弱的干部交由地方政府安置；退伍的战士，家在太行根据地的回原籍，家不在这里的介绍到适合地方安家落户。转业和退伍的军人，一般都参加了民兵、游击队等人民武装组织，发挥作战和训练的骨干作用。

太行区的简政工作由区党委和边区政府共同制定方案，确定边区政府裁减48%，取消农场、服装厂、生产部，医务所归并入太行卫生处，行政学院并入抗战学院等。太行区严格控制党政民学脱产人1.5万（不包括边区政府），其中党的系统2340人，占15.6%；武委会和群众团体系统1727人，占11.5%；政权系统10933人，占72.9%，考虑到山地较为分散，增加编制1000人。简政的原则是缩小上级领导机关，增强县区，减少杂务人员，多留工作干部，提高工作效率。实施办法：1、区村不得出布告。2、少下命令，命令的范围应限于：干部任免及奖惩事项，颁布条例法令，行政区划的变更，确定制度及制度以外的经费开支，强行执行的事项。3、确定财粮、义运、交差及荣誉军人安置制度。4、凡有制度规定的日常工作，边区政府各科长、秘书主任，专署各科长有机动处理之权，但处理后须向负责首长汇报。5、政府制定重要法令政策及计划时，应事先征求下级意见以期深入，切实符合实际情况。6、边区政府、专署及县，应建立与加强联合办理制度，以便商讨工作，避免迟缓与矛盾现象。7、建立与健全档案及文牍制。8、边区政府及专署对电报须在1天内答复，一般公文限3天内处理完，需提交会议讨论者应尽量提到最近一次会议解决。各单位于两周内清理边区政府成立以来的政令以便加以研究。发现缺点及问题予以改进。9、发文件检查表以检查政令执行情况。10、一切政令、文件、布告应力求简明通俗，易于了解执行。以上方法将简政工作的要求具体化，使各级再简政时能更好地把方案落实到部门和个人。边区政府还出台了节约粮食、被服、公杂费等规定办法。

简政目的明确、重点突出、措施得力，取得较好成绩。边区政府机关缩减人员48%，节约经费46%，每月可节省公粮103万斤，经费46万元。太行根据地县级以上政民工作人员减少18%，节省经费38%。还纠正了首次简政中发生的问题：缩小上级领导机关，充实下级机关，增加区级干部。专署兼县的体制，对工作不便，又得以分开办公。小区大村制改为大区小村制。基本达到精简、统一、节约和反对官僚主义的目的。

太行区的精兵简政工作，受到中共中央、北方局、八路军总部的重视和表扬。《新华日报》 （华北版）和《解放日报》都作了报道，毛泽东在1942年9月7日为《解放日报》 撰写的社论《一个极其重要的政策》中一开头就表扬了包括太行区在内的晋冀鲁豫边区的精兵简政工作：“自从党中央提出精兵简政这个政策以来，许多抗日根据地的党，都依照中央的指示，筹划和进行了这项工作。晋冀鲁豫边区的领导同志，对这项工作抓得很紧，做出了精兵简政的模范例子。”

为加强党的一元化领导，开展第三次精兵简政

1942年8月29日，中共中央政治局针对各地暴露出来党政军民关系中存在的不协调问题，决定在精兵简政中实行党的一元化领导的体制。会上通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。这是中共中央关于精兵简政的又一个重要决定。

这一体制的特征是在每个根据地有个统一领导各方面工作的党的委员会，党从政治上加强对政府、军队、民众团体等一切组织的领导，即大政方针的领导。各级党委不仅应是领导地方工作的党委，而且应是该地区政军民的统一领导机关。党的一元化领导，既表现在同级党政民各组织的相互关系上，又表现在上下级关系上。下级服从上级、全党服从中央的原则必须严格执行。加强各抗日根据地领导的统一，是为更顺利地进行抗日战争，“一切服从战争”是统一领导的最高原则。党、政府、民众团体及全体人民都有巩固军队、加强其战斗力的义务。军队则应深深了解，没有党、政府、人民团体的配合，光靠军队一天也不能支持抗战。军队的人员与物资补充、运输、优抚等，必须依照政府法令规章去做。中央要求各根据地领导机关要根据决定的原则，根据各地具体情况制定与此有关的各种细则，以解决统一领导的许多具体问题。

为从组织上保证党的一元化领导体制的实行，中共中央确定中央代表机关 （中央局、分局）及各级党委（区党委、地委） 为各地区的最高领导机关，统一领导各地区的党政军民工作，取消过去各地的军政委员会。各级党委是该地区党政军民的统一领导机关，必须包括党务、政府、军队中主要负责的党员干部，常委要包括党务、政府及军队三方面的负责干部。为此，中共中央调整各中央局、分局、区党委的领导班子。在8月29日的政治局会议上，决定新成立中共中央北方局太行分局，领导太行、太岳、冀南、晋豫4个区党委及相应的政、军、群组织。同时取消太行军政委员会。9月1日，太行分局正式成立，书记邓小平，副书记李大章，委员邓小平、刘伯承、李大章、李雪峰、蔡树藩。10月，太岳、晋豫两区合并为太岳区后，增补太岳区党委书记薄一波和晋冀鲁豫边区政府主席杨秀峰为太行分局委员。分局成立后，根据精兵简政的原则，分局机关和晋冀豫区党委合署办公，区党委机关刊物《战斗》改为分局主办，区党委党校改为分局党校。

分局成立时，华北敌后各根据地正处于严重困难时期，太行区的困难犹甚。华北日军继5月对太行大“扫荡”后正加紧准备秋季大“扫荡”，对敌斗争形势十分严重。此时，从春季开始的严重自然灾害已造成太行区夏粮减产，灾民增多，秋季灾害仍在蔓延，灾民继续增多。在太行分局直接领导下，晋冀豫区党委和各级党组织动员全区党政军民加紧备战，全力救灾。10月初，日军在华北开始实施第5次“治安强化运动”，经济上加紧掠夺粮食、原料等重要物资，以摧毁抗日根据地的物质基础；军事上接连不断全面“扫荡”，寻求八路军主力和领导机关。太行区是其经济掠夺和军事“扫荡”的重点地区。到年底，太行区粉碎了日军的秋冬季大“扫荡”，生产救灾取得显著成就，形势开始好转。

1943年1月25日至2月20日，太行分局在涉县温村召开高级干部会议，传达中央和北方局关于华北敌后抗日根据地1943年工作方针的指示，总结抗战5年来对敌斗争经验教训，研究今后对敌斗争方针，扭转根据地困难局面，全面开展敌占区、游击区工作和根据地建设。邓小平作《五年来对敌斗争的概略总结与今后对敌斗争的方针》 报告，对太行区工作给予高度评价，指出：“太行區不仅在根据地建设上有不少成绩，即使在对敌占区经济斗争上，也创造出一些经验，获得初步的较大胜利”，“抗日政府的负担在太行区有了相当的扩大”。加强党的一元化领导、继续搞好精兵简政，是会议的重要议题。他指出：“如果不特别强调党内团结与统一领导，是无法战胜强大敌人，渡过今天的困难，并为反攻和战后做准备的。因此，中央一再指示我们要加强统一领导，加强全党团结，特别是去年中央12月关于精兵简政的指示，更是特别强调了统一领导的问题。”他还重点提出要解决好军队中党的组织与地方党在加强团结与加强一元化领导中互相关系的问题，强调：“要加强同级、上下级党委的团结，加强新老干部、知识分子与工农干部的团结，加强军队组织与地方组织的团结，克服一切互相埋怨、互相轻视的现象，以防止敌伪顽固分子对我们的破坏。敌后目前残酷斗争的任务，战后繁重工作的准备，都要求我们将全党团结得像钢铁一样，为渡过目前困难及加强敌后准备而奋斗。”

会后，在晋冀豫区党委的统一领导下，太行区展开第三次精兵简政工作。精简的目标是贯彻一元化领导政策，达到“一元化、群众化、军事化与简单化”。八路军前方总部、一二九师师部和晋冀豫区党委研究并报中央批准，总部机关与师部机关合并办公，师部兼太行军区指挥机关，总部、师部、军区的后勤合并了118个单位。一二九师在精兵整编中，三八五旅、新一旅分别与三、四、五、六军分区合并，所属各团划分为军分区基干团。军分区、地委以上机关进一步精简合并。加强了游击集团的组织。军分区的基干团（营）大部分遣至各县区，与基干队、民兵组成游击集团。团、营、连各级干部参加所在各县区村指挥部，统一指挥反“扫荡”作战。军区、军分区等领导机关干部大部下放，加强区村指挥部的工作。县、区、村各级指挥部普遍建立健全群众性的情报通讯网。军区、军分区在各交通要道、重要村镇设秘密的中心情报站。

简政工作在前两次基础上进一步缩减各级政权机关，减少上层充实下层，下层因职配人，不因人设职。缩减边区政府、专署两级机构，合并性质相同机关，建立各级领导核心，抽调大批干部充实下层，加强薄弱部门及游击区、敌占区工作，保存培养干部。简政后边区政府人员由548人减到100人，太行区政民系统干部减到1.1万人，全太行区军政民文共减少人员6万，每人平均负担数占平均总收入数从1942年的16.96%减到1943年的10.5%。1943年征收的公粮比1941年减少了33%，减少了900万斤。1943年7月30日，毛泽东致电彭德怀及各中央局、分局、区党委，发出关于敌后工作方针、政策和任务的指示，提出敌后工作的8项政策，将精兵简政列为第3项，要敌后各根据地继续抓紧此项工作。10月6日，中共中央为精简领导层次、提高工作效率，决定太行分局与北方局合并，撤销太行分局；一二九师与八路军前方总部合并，八路军前方总部和北方局直接领导太行、太岳、冀南、冀鲁豫4个军区。北方局直接领导这4个区的党委工作。邓小平全面主持北方局、八路军前方总部工作。9日，中共中央批准中共晋冀豫区党委更名为中共太行区党委。原太行分局党校更名为太行区党委党校。华北 《新华日报》 改为太行《新华日报》 成为太行区党委机关报。太行分局机关刊物 《战斗》 改为太行区党委机关刊物。至此，太行区第三次精兵简政工作结束。

中共中央十分重视太行区的精兵简政工作并多次表扬。《解放日报》 经常报道太行区精兵简政的经验。新华社还奉中共中央之命到太行区采访3次精兵简政的详情，于1944年5月25日发表《太行区三次简政总结》，指出：“自中央提出精兵简政后，太行区即认真周密地彻底执行了这一政策。并能根据敌我斗争形势的变化及当前具体任务，不断地改进与发展这一政策的实施。从1942年到现在，该区已进行了三次简政，且得到了不少的宝贵经验和教训。”文中从简政的方针与办法、机构紧缩与行政区的划分、人员缩减与干部调整、生息民力、领导作风的改进等方面作了介绍。在谈到精兵简政后领导作风的改进时概括出5个方面：一是领导一元化的加强，各系统的财力与平分秋色的倾向基本上已克服，三权鼎立的思想也相当地纠正了，同类机关合并了，一些次要工作放松了，主要负责干部能多考虑些工作领导问题与抓紧中心工作了。二是提高了各级政府独立工作的能力，适当扩大了专署县府的权限，划清了各级职责。故在更频繁的反“扫荡”与反蚕食斗争中能独立工作，粉碎敌人分割封锁与蚕食的阴谋，且上下职权分明，专署县府即可自己解决问题，因而就相当减少了上层的文牍主义、事务主义的作风。三是提高了领导质量，提高了工作效率。就以边府而论，数次简政虽把一半以上的人员减少但工作任务并未减轻，且树立了朴实与艰苦的作风，每人做3至5人的工作，同时在注意掌握政策方面也有进步了。四是加强了干部的劳动观念。一切自己动手，提倡节约与生产模范。简政后虽杂务人员很少但都能愉快地共同劳动生产及做各种勤务工作。五是树立了干部的群众观点，特别是1943年北方局会议后，更强调了深入下层深入群众，对克服政府中的官僚主义收到很大效果，随着客观战争形势的变化和工作的发展及领导机构的改进，近期重新建立各级政府内建设系统，与加强教育工作人员及政府的领导方式和作风也在不断地改善着。

（责编 王燕萍）