老年流动人口社会融合新特征及公共政策优化——基于山西省的数据

韩淑娟,闫 琪

(山西省社会科学院，山西 太原 030034)

一、引言

《中国流动人口发展报告2016》显示，在全国2.47亿流动人口中，60岁及以上老年人口占到流动人口的7.2%，数量达到1708万。可以预见，在我国老龄化和城市化同步深化的背景下，未来这一群体的数量还会不断增长。兼具老年性和流动性，老年流动人口在群体特征、生活方式、心理诉求等方面既区别于城市老龄人口，也不同于劳动年龄流动人口，从而使得其社会融合成为了一个值得专门研究的社会问题。

学界对于老年流动人口社会融合问题的研究，大致可以分为三类。第一类研究以小样本问卷调查和个体访谈的方法关注和研究老年流动人口的群体特征、流动原因及生活状态，并对制约其社会融合的制度因素做了初步探讨。孟向京等通过对北京市海淀区170位老年流动人口的研究发现，老年流动人口呈现低年龄、高素质的群体特征，与子女团聚、为子女照料家务是其流动的首要动因[1]。陈绍军等运用质性研究方法对南京25位“漂族老人”的城市适应过程进行分析，并将其适应类型分为U型、J型、L型和水平线型四种类型[2]。杨芳等通过对广州H社区老人的访谈认为，“老漂族”普遍面临着养老金领取认证难、医保报销难、社会融入难等问题，而户籍制度的限制是根本原因所在[3]。第二类研究侧重对相关影响因素的研究，并紧密结合主体特征讨论流动人口社会融合的概念、维度及测量指标。周红云等通过实证分析的方法对老年流动人口社会融合影响因素进行了分析，认为首先是家庭情感支持，其次是社区提供的养老服务支持和医疗服务支持，再次是政府的老年福利和异地就医即时结算[4]。周皓在归纳国内外社会融合理论和测量指标的基础上，讨论并重构了包括经济融合、文化适应、社会适应、结构整合、身份认同在内的个体层次的流动人口社会融合测量指标体系[5]。李芳等则进一步结合老年流动人口兼具老年和流动的双重特性，对其社会融合的概念、维度以及测量指标进行细化，提出从心理认同、家庭融洽、社会融合、区域适应、制度包融五个维度构建测量体系[6]。第三类研究重在探讨老年流动人口社会融合的理论机理，进而从多个角度提出给予老年流动人口社会支持、实现有效公共治理的政策路径。刘庆的研究认为，“老漂族”在城市的适应困境并不在经济层面，而在于社会和心理层面，并从社会工作的角度探讨了帮助老年流动人口尽快融入城市生活的策略[7]。芦恒等的研究认为，应逐步实现“老漂族”治理理念从“静态的公共性”向“流动的公共性”转变，主张针对不同类型老年流动群体实施精准化的治理模式[8]。陈晶则认为应在“时间—空间—群体”维度下看待流动人口的社会融合，尊重其内在的客观规律与生命周期，以“人”的融合作为政策的最终落脚点[9]。已有的研究虽然存在样本量偏小、部分结论相左等不足，但在经验研究和理论探索上做出了有益的贡献，在实践领域提供了有价值的决策建议，对进一步研究老年流动人口的社会融合问题具有非常宝贵的借鉴和启示作用。

本文运用2017年流动人口监测数据，以山西省为例，对老年流动人口的数量结构、流动特征、生活状态等进行概括与分析，以期形成对区域老年流动人口社会融合情况的整体把握。在此基础上结合相关公共政策讨论当前限制与阻碍老年流动人口社会融合的制度障碍，尤其关注医疗、养老、住房等领域的重点问题。笔者还结合区域经济社会条件探索新时期促进老年流动人口尽快融入城市生活的价值取向和政策路径。

二、老年流动人口社会融合的新特征

在山西省5000个流动人口样本中，60岁及以上的样本数量221个，占到样本总量的4.4%。在所有流动人口中，80岁及以上的人数占比36.3%；70岁及以上的人数占比26.3%；90岁及以上数占比18.1%，三者共占到总样本的80%以上。全省流动人口以青壮年为主的基本特点没有改变。在60岁及以上老年流动人口样本中，60—64岁占比46.2%，65—69岁占比26.7%；70—74岁、75—79岁和80岁及以上分别占比12.6%、7.3%和7.2%。从高年龄段到低年龄段比例分布不断增加的现状可以推断，在未来一段时期内老年流动人口规模将有继续增加的趋势。参照社会融合理论及以往研究经验，考察老年流动人口的社会融合状况一般包含几个相互关联的方面：一是群体特征，包括性别、户口、受教育程度等；二是客观融合情况，如经济条件、家庭支持、社会支持等；三是主观融合情况，如心理认同、生活压力等。经过数据的筛选与比对，分析出老年流动人口社会融合的特征如下。

1．男性多于女性。从性别来看，老年流动人口中的男性偏多，占到61.5%，比劳动年龄流动人口中男性占比高出10.4个百分点。这一特征反映出当前老年流动人口的迁移原因多为经济因素，男性较女性而言更多地承担着家庭经济重担，通过异地工作来增加家庭收入。数据还显示，因务工、经商而流动的老年人口中，男性分别占到83.3%、65%。

2.受教育程度普遍偏低。从受教育程度来看，老年流动人口的平均学历水平明显低于劳动年龄流动人口，这与我国人口受教育程度不断提高的事实相符。在孟向京等的研究中，流动到北京的老年人表现出高素质的个人特征[1]。与之相比，山西省老年流动人口并未显现类似特征，初中及以下文化水平的占到大多数，占比为86.4%，具有大学以上学历的比例不到3%。这与山西省的经济社会条件有关。作为内陆欠发达省份，山西省流动人口的就业层次普遍偏低，各中小城市对于高素质人口的吸引力也明显不足。

3．非农业户具有明显优势。从户口性质来看，老年流动人口中农业户口和非农业户口的比例分别为61.1%和38.5%，其中非农业户口的占比明显高于劳动年龄流动人口中21.1%的占比，说明非农业户口在老年流动人口中具有明显优势。这与老年人基于异地养老、家庭团聚的比例较高有直接关系。这一特点同时体现在政治面貌方面。数据显示，在老年流动人口中有12.2%的人是中共党员，同样优于劳动年龄流动人口中5.15%的比例。

4．对亲友依附性强的流动特征。从流动范围来看，老年流动人口跨省流动的比例明显低于劳动年龄流动人口，73.3%的属于省内流动。表明多数人不愿意在年老时离开家乡，这是生命周期影响下的结果。从流动原因来看，务工或工作、家庭随迁、异地养老排在前三位，分别占比38%、22.6%和10.4%；同时因投亲靠友和照顾自家小孩而流动的比例也明显高于劳动年龄流动人口，体现出老年流动人口对亲友和家庭成员的依附性强的流动特征。

5．住房情况优于劳动年龄流动人口。数据显示，在城市中拥有商品房、保障性住房、小产权房或自建房的老年流动人口占比分别为18.6%、3.6%、12.7%和23.5%，分别高出劳动年龄流动人口1.7、1.8、2.9和17.1个百分点，尤其是拥有自建房的比例比较高。总体来看，有近60%老年流动人口在城市中拥有房产，而劳动年龄流动人口的这一比例仅为34.9%，这反映出了老年流动人口在住房方面具有比较明显的优势，也反映出流动人口在城市中住房条件得到大幅改善。当然，其中不排除部分居住在子女家的老年人将子女名下的房产视为自己的房产，因为按山西的习俗来讲，在与子女尤其是在与儿子明确“分家”之前，大宗财产在父母与子女之间也是“不分家”的。

6．与子女同住比例并不高。从居住情况来看，与配偶同住的老年人比例最高。在221个样本中有147个样本是与配偶共同居住，占比为66.5%；与配偶、子女同住的比例为10.9%；与配偶、子女、孙辈同住的比例为5.9%；与子女同住的比例为5%；独居的比例为10.9%。近80%老年流动人口不与子女、孙辈同住，一改我们对于这一群体的刻板印象，却佐证了我国整体家庭核心化的趋势。

7．近70%已经退出劳动领域。数据显示，在221个老年流动人口样本中，依然从事有收入的工作的样本数量为67个，占到总数的30.3%，这一比例略低于怀着务工、经商目的流入到城市的老年流动人口的比例。在其余未工作的154个样本中，表示未工作的原因是退休、丧失劳动能力、不想工作的数量分别为73个、30个、6个，共计占比超过70%；因单位或个人原因未就业以及因季节性原因歇工的样本为15个，占比不足10%。另外，表示“最近1个月找过工作”的样本只有3个。综合以上数据说明，多数老年流动人口已经退出了劳动领域，且这一行为大多是出于年龄而做出的主动选择。

8．社会交往优于劳动年龄流动人口。从社会交往来看，有53.4%的老年流动人口表示自己在业余时间交往最多的对象是居住地的本地人，相比劳动年龄流动人口中45.1%的占比来看，反而显得在居住地的融入度更高一些。当然，其与同乡的交往依然密切，有超过30%的样本表示自己交往最多的对象是同乡，不论其户口是在本地、老家或者外地；同时，分别有5.9%和8.1%的样本表示自己过去一年参加过在本地举办的同学会、老乡会。老年流动人口与当地人社会交往度高，一是与老年人口大多数退出劳动岗位、自由支配的闲暇时间较多有直接关系；二是大概与居住方式的改善有一定关系。

9．多数在户籍地参保。在当前医疗保险全覆盖的背景下，所有样本均已参加医疗保险，只是参加医疗保险的种类各有不同。参加新型农村合作医疗保险、城乡居民合作医疗保险、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险、公费医疗的比例分别为53.8%、2.3%、10.4%、28.1%和6.3%。与此同时，多数老年流动人口都是在户籍地参保的。在本地参保比例最高的是城镇居民医疗保障，其占比为39.1%；最低的是新型农村合作医疗保险，占比仅为12.6%。

10．居留意愿和心理认同相当高。数据显示，明确表示“如果符合本地落户条件，则愿意把户口迁入本地”“今后一段时间打算继续留在本地”和“打算定居本地”的老年流动人口占比分别为42.1%、83.7%和67.6%，均高出劳动年龄流动人口的占比。尤其是打算定居的比例，比劳动年龄流动人口高出了45.2个百分点，可见老年流动人口的定居意愿更为强烈。同时，分别有95.1%和97.7%的老年流动人口表示完全同意或基本同意“我觉得我已经是本地人了”和“我喜欢我现在居住的城市”，均高出劳动年龄流动人口10个左右百分点。说明当下老年流动人口对自我在城市中身份和参与感的认同度普遍高于年轻群体。这与老年流动人口流入时间长、定居意愿强烈有直接关系，也与老年人以家庭生活为核心的融合特点有关。

总之，相比以往人们对于老年流动人口生活和心理状态的刻板印象，这一群体的社会融合状况整体上要优于预期，客观融入度和主观满意度都较乐观。事实上，近年来流动人口在城市中的社会融合确实取得了重大进步。经过几十年的不断碰撞与交融，城市对于流动人口的包容度越来越大，流动人口也逐步摆脱了“客居他乡”的观念，而是将流入地视为自己工作和生活的“主场”，并能够在一定时点上根据自身工作能力、生活条件和主观意愿等主动权衡利弊且对未来做出理性选择。正是基于包容度的进一步扩大，老年流动人口在城市中的留居行为显示出明显的“选择性”，即在进入老年期后对自己的生活模式做出了最终选择。其实，老年流动人口中的多数人已在城市中定居，生活方式已不再具有“流动性”，而只是迫于户籍、退休金、医疗等由归属地管理的限制，不得已被归类为“流动人口”。

三、与老年流动人口社会融合相关的公共政策分析

随着城市开放度的增加与公共服务能力的提升，老年流动人口已基本摆脱了早期个体或群体间的排斥与歧视，而是进入了更深层次的交流与融合。但是，现实存在的制度壁垒和政策缺失依然是影响其社会融合的根本障碍所在。

1．顶层设计不足，多有政策空白。受现实条件的约束，包括养老、医疗、社会保险、社会救助等在内的各项社会保障制度依然面临着地区分立、城乡分立的基本状况，各部门和各系统体内循环的资金统筹和结算方式从根本上限制了制度上的融合，许多关键领域的政策空白也是由此而生。以住房制度为例，作为山西省流入人口最多的城市，目前太原市的住房优惠政策依然是以户籍人口为服务对象的，大量的流动人口被长期排斥在该项政策之外，不具备申请该城市经济适用房、廉租房、公租房的资格。社会救助政策也是如此，虽然已经放开了本市不同区域间的申请限制，但是对外来流入人口还是完全封闭的。

2．制度各自分立，政策多而无序。表面上看流动人口的社会融合只发生在流入地城市，其实本质上与流出地的制度安排有着千丝万缕的联系。城乡间、部门间的问题如果不能协调好，流动人口就不可能完全融入城市生活。举例来讲，太原市目前的住房政策中规定：“户籍在外地，但在太原有稳定住所，且已取得房产证并实际居住的，可申请登记常住户口。”但同时山西省农村中的土地政策目前尚不明确，许多农村户籍流动人口无法妥善安置农村中的财产，在是否迁户的抉择中显得无所适从。而即便是已经落户的人口也面临其他的问题，比如住院就医必须回原籍开转诊证明等。城乡间、部门间的政策“缝隙”影响流动人口在城市中实现真正的社会融合。

3.沟通机制不畅，各方交流困难。面对人口流动的巨量化和常态化，对流动人口进行管理和服务的任务越来越繁重，但是不同地区、不同部门之间的信息分立和沟通不畅严重限制了政府为流动人口服务的能力。以某一户的户籍迁移为例，流动人口在流入地长期生活后向当地管理部门提出迁户申请，当地管理部门按制度规定向其要求出具本户过往的计生证明，但是由于该户人口长期不在原籍工作与生活，原籍相关部门并不能有效跟踪到该户的计生状况，因此难以出具证明，最后导致僵持停顿，无论是流动人口还是两地职能部门都面临着压力。因此，若没有省域甚至全国范围的信息平台，各方之间很难达成相应的信任关系，难以构建便捷、有序的工作体系。

4.服务意识落后，政策效果不佳。重管理、轻服务的思想在基层公共服务部门依然存在，一些基层办事单位的服务意识差、办事效率低，无形之中增加了流动人口的办事成本，使得不少政策在执行和落实过程中往往 “不好做、做不好”。以办理居住证为例，服务部门希望流动人口在当地尽快办理居住证以便于管理和提供服务，规定“流动人口应当自到达之日起十日内持本人有效身份证明到居住地公安派出所申报居住登记”。但是在多数流动人口看来，居住证的“含金量”太低，他们更关心的是一些真正“有份量”的事务，如子女入学、住房优惠、社保转接等，因此配合消极。

四、优化公共政策以助力流动人口社会融合

破除现有的制度障碍，为老年流动人口提供公平、优质的社会保障和公共服务，促进他们更好地融入城市生活，是推进人口城市化的应有之义，也是推进社会化养老的内在要求。推进社会制度改革、完善公共政策体系，在当前至少应该达到一个目标，即为流动人口提供平等、公正的政策环境，减少制度壁垒，使他们在进入老年期自主选择生活模式的时候不因外力的障碍而受阻。

1．加强顶层制度设计，完善“适老”配套建设。树立以人为本的基本价值取向，加强顶层制度设计，积极稳妥推进以户籍改革为基础的社会制度改革，尤其是在养老、医疗、住房、教育、就业等重点领域攻坚克难，通过平衡地区公共资源供给和分配、优化成本分担机制等方式化解地方利益冲突，大力推进全国“一盘棋”。集合民政、人社、卫生计生、住建、国土、农业、教育、老龄、公安等部门和机构力量，逐步打破制度壁垒，在城市中不断增加相关政策的“含金量”，在农村着力破解“三权”难题，最终建立城乡一体化、区域无分割的全新社会制度体系。尽快把老年流动人口服务工作纳入地方各级法治化进程中。以2017年出台的《山西流动人口服务管理办法》为依托，尽快建立服务老年流动人口的配套实施细则，加强“适老”公共服务配套建设，加大对老年流动人口服务设施的投入，让老年流动人口在居住地能享受到优质的公共服务资源，真正做到老有所养、老有所依。

2．加强数据平台建设，实现信息联动共享。做好流动人口服务工作，关键是要做好流入地与流出地的对接工作。要想让流动人口少跑腿，做好信息联动便至关重要。以现代信息技术为支撑，整合相关部门人口基本信息统计职能，推进人口、就业、公共卫生、医疗、社会保障等基本信息数据合并步伐，加快建立统一的、权威的、覆盖全部实有人口的动态信息管理体系。面向所有人口的政务服务，需要按“互联网+政务服务”思维优化业务流程，解决政府部门间的业务对接，同时在技术上要完善网络安全、身份认证、隐私保护、个人诚信档案等体系的建立和信息互通，尽量做到“让信息多跑路、群众少跑腿”，尽力实现“只盖一枚章”“只跑一次路”，真正提升政务服务效能。

3．深化关键领域改革，逐步消除不公正待遇。结合实际，从最根本、最普遍的问题做起，积极、稳妥、有序地按步骤、分阶段推进关键领域制度改革，关注流动人口的劳动就业，关注他们的子女与老人。重点解决好养老保险的异地接续问题、医疗保险的跨地区就医和报销问题、贫困老年人口的救助问题、农村土地与宅基地的处置难题等，帮助老年流动人口及其家庭成员能够更好地融入企业工作、融入学校就学、融入社区生活，使他们在城市中摆脱“外来人”身份，成为名副其实的“居民”，与本地居民一道安居乐业，协同发展。

4.建立社区老年大学，创新社区服务模式。树立“以人为本”“服务多于管理”的工作理念，把流动人口统一纳入当地社区管理和服务当中，按照常住人口数量设置管理和服务机构，配置相应的人员、经费和资源。设立配套资金，鼓励各小区建立社区老年大学，丰富老年流动人口的精神生活，增加老年流动人口与同龄人的交流交往频率，不仅能够提升老年流动人口的融入感和归属感，也能提高他们的生活品质、实现自身价值。与此同时，在社区这样基层的社会组织中，能够更好地维护老年流动人口的合法权益，维护他们的尊严，鼓励流动人口建立自己的管理和服务组织，开展自我管理和自我服务，同时吸纳老年流动人口中热心公益、有威信的人员参加社区工作，以更加顺畅、准确地反映流动人口的诉求，用更加适合流动人口特点的方式提供管理和服务，从而提高社区管理和服务的针对性，增强管理和服务的效果。

综上，老年流动人口规模逐年加大，做好老年流动人口服务管理工作是全社会实现老有所养、老有所依的重要组成部分。建立完善的老年流动人口社会保障体系以及配套政策措施，消除公共政策的地域壁垒，解决好流动人口的劳动就业问题，提高社区参与度，让老年流动人口感受到来自流入地的人文关怀，以主人翁的心态融入到流入地生活中来。