百年中国公务员职业道德建设的经验与启示

洪巍城

(桂林理工大学 马克思主义学院，广西 桂林 541004)

中国公务员制度的产生与发展见证了中华民族筚路蓝缕的探索历程，也是中华民族一百多年以来奋斗的产物。中国公务员职业道德建设的历史就是一部中华民族发奋图强的精神史，它凸显了中西文化交汇的底色，充满了现代与传统交融的文明气息。中国公务员职业道德建设的历史经验与教训体现了中国历代领导人对中国道路的探求、曲折和创新，深入总结和发展中国公务员职业道德建设的成果与经验是坚持中国道路自信、制度自信、理论自信和文化自信的重要支撑。

一、民国时期公务员职业道德建设的历程与经验

在民国中期之前，中国只有“官吏”而没有“公务员”。公务员制度是西学东渐的产物，也是民族发奋图强、改革创新中的产物。鸦片战争之后，中国的仁人志士对清朝腐朽的官吏制度进行了抨击，改革旧制的呼声高涨，到辛亥革命之后，北洋政府尽管政治上反动，但在具体的技术性改革当中对旧的官僚制度进行了一定的改革。袁世凯称之为文官制度，并宣称为了建立良好的文官体系，于1914年1月29日公布了《文官惩戒委员会编制令》。北洋政府尽管在形式上移植了部分西方的公务员制度，但实际上所谓的文官制并未触动腐朽的旧官僚体系。孙中山先生曾大力揭露清末的官僚制度下官吏的罪恶，在北洋政府时期依然如故：“贪污行贿，任用私人，以及毫不知耻地对于权威地位的买卖，在中国并不是偶然的个人贪欲、环境或诱惑所产生的结果，而是普遍的，是在目前政权下取得或保持文武公职的唯一的可能条件。在中国要作一个公务人员，无论官阶高低如何，就意味着不可救药的贪污，并且意味着放弃实际贪污就是完全放弃公务人员的生活。”[1]清朝的解体并未立即带来官僚体制和官僚思想上的进步，迂腐、贪婪的旧臣脱下黄马褂换上短装就成了文官，软骨的奴才剪掉辫子就成了革命人士，官僚集团内系统性地任人唯亲、买官卖官、贪污腐败，职业道德水平极度低下。

南京国民政府时期，文官制度有了较大的变化，进一步学习了西方的公务员制度，并在北洋政府的文官制度基础上进行了继承、改进，除了行政机关外，立法和司法也是公务员的一部分，基本继承了传统官吏的内容。南京国民政府在引进公务员制度的时候，也效仿西方将政府官员分为政务官和事务官，但又无法学习西方的民主精神，徒有其名。政务官由国民政府上级任命，事务官在形式上需经过国民政府考试后选拔任用。但南京国民政府将公务员考试制度的地位抬得很高，专门成立了考试院执掌考试权，与行政、立法、司法、监察并列，称为“五权”[2]，表面上试图建立一个西方化的、清廉有效率的行政体系，实际上大部分公务员都是由官吏转隶而来。自1930年考试院成立至1944年，高等考试共录取公务员1454人；普通考试共录取5476人；特种考试录取11192人[3]。南京国民政府的公务员任用实行候补制度，考试及格录用只是一种任用资格,具体怎么用、能不能用主要在“关系”。“尽管名义上民国时期公务员的任用有资格审查和公开考试两种,实际上主要途径是资格审查……在中国这个封建意识相当浓厚、无民主习惯的国度里,资格审查只是走过场而已,由公开考试、合理竞争而升为公务员的‘为数不过百分之一耳’。”[3]这种制度下的公务员职业道德仍然是公权私用、任人唯亲、唯利是图，“在高度集权的政治体制下,官僚系统内部等级森严,‘唯上’乃是官僚保持禄位和飞黄腾达的不二法门。官僚对上唯命是从,产生严重的人身依附关系”[4]。

客观而言，南京国民政府时期由于孙中山等革命先驱的思想影响、国民党现代政党制度的引入、众多留洋精英加入政府以及当时西方行政改革潮流的影响，对国民政府公务员制度及官僚现代化起到了巨大的影响。部分高层在主观上也曾努力试图建立一个高效的官僚体系，但由于国民党既未能改变其骨子里腐败的基因，其大地主、大资产阶级和大军阀组成的本质无法祛除，也未能改变以党代政、党国不分、政治独裁的人治体系，从而决定了其目标与现实相背离的命运悲剧。国民政府的公务员职业化目标注定是个泡影，其所谓的公务员职业理想和职业道德只是部分人士的幻觉罢了。历史告诉我们：公务员制度的建立和公务员职业的形成必须在民族独立、国家完整的基础之上，连命运都难以掌握的弱国是无法建立高效、稳定的行政体系；党风决定政风，没有代表广大人民群众根本利益的政党不会有公正、廉洁的政府；清廉为民的公务员职业道德只有在法治环境下才能形成，以上级意志为转移的人治环境必然产生任人唯亲的腐败。

今天，中国共产党带领全国人民建立了强大的社会主义国家，代表着全中国人民最根本的利益，具有良好的党风政风，全面小康社会逐步形成、依法治国的法治环境逐步建立，中国特色的公务员制度具有强大的生命力。“忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁”的公务员职业道德已经形成，必将推动中国人民顺利实现“中国梦”的伟大目标。

二、新中国成立到改革开放前的干部人事制度及其历史经验

新中国成立之后，中央政府废除了国民党政府的公务员制度，采取了苏俄式的干部人事制度，对保障社会主义国家政权的巩固、推进社会主义建设事业起到重大作用，但其曲折的过程也提供了大量的历史教训。

社会主义三大改造时期，我国确立了新的干部人事工作方针，采取党委集中统一管理干部、各级组织部门具体承担管理工作的方式，不分干部种类进行单一的管理模式，同时大力培养和吸收干部，迅速扩大干部队伍。这一时期对干部最重要的道德要求就是革命精神、奉献精神，以干部是否积极向上、爱国奉献为主要评价方向。这与党和国家干部从革命战争需要转向社会主义建设需要的要求是相适应的。实际上这一时期全国上下精神风貌发生了巨大的变化，人民群众总体上处于积极向上、乐观、激动的精神状态，干部的职业化分类不明显，干部的吸收和提拔较快，干部职业道德集中在革命性这个角度上，党员干部队伍风气清正。

从1957年开始到“文化大革命”爆发前，“左”的错误思想在巨大的社会主义建设成就中开始凸显，经济上出现了“大跃进”，政治上出现了“三反五反”“四清”运动等阶级斗争扩大化的重大错误，干部人事管理上出现了大起大落。如1959年突击提拔了近200万，干部达到1600多万；1960年开始又大量精简、下放干部近500万，到1962年减少到近1000万；三年自然灾害之后，到1965年干部人数又达到了近1200万[5]5。这一时期干部的思想在不断地折腾中出现了较大的变化，大量知识分子、正派干部受到了巨大冲击，积极性、主动性受到了极大的伤害，积极建言献策的氛围急剧变弱，官僚的、封建的家长风气悄然回潮。这一时期国家尽管不断提倡新的学习运动、提倡干部队伍又红又专等等，干部道德还是发生了微妙的变化，少数善于钻营、表演的干部容易受到青睐，部分正派、公正的干部受到运动冲击，“革命、进步”成为个别干部装潢门面的词汇。在这一时期，党员干部队伍职业道德水平总体稳定、清廉，但非理性化的因素、某些旧官僚的道德风气逐步潜藏、发展，为林彪和四人帮集团在“文化大革命”中兴风作浪埋下了伏笔。

“文革”十年间，国家机关和干部队伍建设陷入一片混乱，“革命”成为至高的词汇，也是对党员干部最重要的政治和道德要求，但实际上也成为反革命集团和阴谋投机分子排除异己、打击领导干部的重要工具。全国有17.7%的干部被立案审查、下放改造，大量干部受到冲击和打压，一批野心家和阴谋家进入国家领导岗位[5]6，干部道德水平和素质出现了严重下降。对那些野心分子、阴谋分子和投机分子来说，“道德”本身已经变成了工具而不是目的。“‘文化大革命’对完全平等、近乎完美的道德社会的追求导致的结果却是普遍贫困、专制主义、长期动乱……”[6]

将近三十年的单一干部管理模式和道德至上主义在时代的大潮中劣势尽显，既不符合现代化生产的职业化、专业化分工趋势，也不利于在半封建半殖民地灰烬上建立的现代国家推行高尚的社会主义道德。马克思主义原理和历史事实告诉我们：干部道德的基础是建立在物质基础上的社会生活，没有经济社会的发展强行要求道德的纯洁与高尚是不符合规律的。干部道德的培育与提升是一个从经济到政治再到文化心理大变革的渐进过程，具有丰富的层次性和复杂的相互作用，需要党、国家和社会进行长期的努力才有明显效果。

三、改革开放以来公务员制度的确立及其职业道德建设的经验

“文化大革命”结束之后，党中央开始了拨乱反正和大规模的平反，对纠正错误、稳定干部队伍起到了极大的作用。全国上下在反思“文革”教训、弥补社会创伤中努力发展经济，并逐步拉开了改革开放的序幕，干部队伍建设也迅速恢复并有所发展。尤其是以邓小平1980年8月18日关于《党和国家领导制度的改革》的讲话为标志，干部队伍建设进入了一个新的时期。努力破除高度集中的干部管理体制和管理模式，主要通过放权、增效、分类管理等措施建立健全干部管理体系。应当说这一时期干部的道德考评从侧重政治品德逐步向同时注重工作能力转移，“革命化、年轻化、知识化、专业化”成为干部管理与选拔的重要导向，其中“革命化”是指领导干部的政治品德和道德品行，要全心全意为人民服务，“年轻化、知识化、专业化”都是与干部干事业的能力有关。

邓小平曾尖锐地指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[7]邓小平的这篇著名讲话成为了后来二十多年干部人事制度改革的指导理论，很大程度上解决了当时干部队伍中存在的问题。为了贯彻和落实邓小平的吏治思想，党和国家开始了大规模的干部管理体制改革，尤其是从八十年代中期开始建立公务员制度就成为改革的重要内容。1984年，中央书记处提出起草《国家机关工作人员法》，1985年起草《国家公务员暂行条例(草案)》，1987年党的十三大提出建立国家公务员制度，1993年4月国务院通过《国家公务员暂行条例》，1997年人事部宣布国家公务员制度基本建立，2005年4月全国人大通过《中华人民共和国公务员法》。前后历时20多年，公务员制度才在中华大地上重现、生根、发芽，最后真正融入了现代政治生活，某种程度上说公务员制度的确立是中国现代行政逐步成熟的标志，也是打破僵化管理体制、实现科学化、职业化的重要过程。

江泽民也提出了建设高素质干部队伍的思想，并于1996年6月21日发表了《努力建设高素质的干部队伍》的讲话，提出干部必备的五条政治业务素质：远大的共产主义理想和正确的政治方向、全心全意为人民服务的宗旨、解放思想实事求是的作风、清正廉洁艰苦奋斗的精神、刻苦学习勤奋敬业的态度[8]。2011年7月1日，胡锦涛《在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》中指出：“要坚持把干部的德放在首要位置，选拔任用那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部，形成以德修身、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。”[9]

改革开放以来公务员制度的发展过程也就是中国崛起的过程，可以说中国公务员队伍对支撑当代中国的崛起起到了举足轻重的作用，公务员职业道德的发展留下了中国发展的痕迹。通过梳理改革开放以来干部职业道德的要求就可以看到，党的历届领导人对干部的“德才兼备、以德为先”的要求从未改变，但对“德”的内涵是有一定的历史流变。改革开放初期，“文化大革命”的影响尚未完全消散，不少人的思想还未解放，对干部道德的要求还是以“革命化”的词汇表达出来，侧重于政治方向的坚定性。时代发展到九十年代之后，改革开放已经成为了不可逆转的历史潮流，革命化的语境也转换到建设性的语境，干部道德的要求具有了现实针对性，除了正确的政治方向之外，对贪污腐败、骄奢淫逸有了更多的警惕，表现出经济基础的发展对上层建筑产生了巨大的影响。进入到新世纪之后，高度发展的中国经济对上层政治产生了进一步的影响，领导层更加注重对人才队伍拒腐防变能力的培养、以德领才的重视，更加突出了干部队伍的个人品德修养问题。

具体到公务员职业道德的建设上，我们党一贯强调的是“党管人才”的方针，将公务员人才队伍纳入党管理的范围，根据有关法律，党和国家出台的关于公务员队伍的法规文件对非党员的公务员具有同样的约束力。实际上我国建立的具有中国特色的公务员制度将党、政府、人大、政协、法院、检察院和民主党派机关、工商联机关都依法纳入公务员系统，并对具有行政职能的事业单位实行参照公务员管理。这样，公务员队伍实际上和党员干部队伍大部分重叠，保证了党的领导的实现，党对干部职业道德的要求也就是对公务员职业道德的要求。改革开放以来公务员职业道德建设也实现了从着重强调政治性到政治品德与个人品德并重、从侧重强调道德到强调道德与才能并重的大转型，并在新的历史条件下逐步增强了层次性、针对性、现实性。

四、新时代公务员职业道德建设的经验及其发展趋势

党的十八大以来，干部道德建设，包括公务员职业道德建设也进入了新时代，党和国家干部人事制度中很多长期想解决而没有解决的问题得到了解决，也解决了很多不曾出现的新问题，在不长的历史时期内，取得了巨大的成就，也获得了宝贵的经验。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，一切意识形态建设关键在党。新时代公务员职业道德建设的伟大实践表明：党的自我革命的勇气和能力是解决公务员职业道德建设问题的关键。我们党在近百年的革命和建设实践中经历了各种严峻的考验，夺取了各种革命斗争和社会革命的伟大胜利，但是最艰难的革命不是对党外事物的革命，而是刀刃向内的“自我革命”。党的十八大以来，以党中央出台的八项规定为标志，我们党以巨大的决心和壮士断腕的勇气，全面开启了自我革命的征程，全面从严治党的力度逐步加大，对腐败问题进行了坚决打击和清理。事实证明：“反腐败增强了人民群众对党的信任和支持，人民群众给予高度评价。”[10]不敢腐的压倒性态势全面形成，不能腐的各项建设逐步完善，不想腐的效应开始显现，反腐获得了全国人民的称赞，公务员职业道德建设也一举跨越到全新的建设水平。

从思想和制度建设上“双管齐下”、从个体到组织建设“多维并举”构建良好的道德环境是新时代公务员职业道德建设的基本经验。从根本上说，从严开展公务员干部队伍的反腐举措是完全必要的，但反腐本身也只是手段，如何维护干部队伍风清气正的工作作风、保持昂扬的精神斗志，全心全意为人民服务才是公务员职业道德建设的根本目的。党的十八大以来，党中央通过部署八项规定、反四风、群众路线实践教育活动、三严三实教育活动和当前的“不忘初心、牢记使命”的主题教育活动等等，都致力于提高干部队伍包括公务员队伍的政治品格、道德品质和服务态度，同时通过“扎紧制度的笼子”规范干部队伍的权力，通过大规模干部培训、轮训提升干部能力素质。公务员职业道德建设在这个大环境下也进入了快轨道：一方面修订管理公务员的各项规章制度，扎紧制度的笼子，通过他律的手段防止公务员违规违法；另一方面，进行新任公务员职业道德教育、大规模年度网络学习和考核、公务员职业道德轮训、公务员领导干部外训等各项措施，促进公务员干部队伍的道德素质、个人品行和工作能力的提升，完善道德认知到道德自觉的转换途径，逐步形成了公务员职业道德从他律到自律的良好转变。

党的十八大以来，尤其是十九大以来，公务员职业道德建设又步入了一个新的发展阶段，呈现出新的发展趋势。首先，从职业道德要求上说，新时代公务员职业道德建设正在完成从侧重道德规范制定向侧重道德践行转型，形式性的要求减少而实质性的要求增多。其次，从公务员职业道德建设来说，新时代公务员职业道德建设正在完成从注重公务员个人品德的培养向注重行政组织伦理和个人品德修养并重转型。再次，从公务员职业道德环境维护上来说，新时代公务员职业道德建设正在完成从防范局部的道德弱点向打造全面道德和法律的防火墙转型。可以说，公务员职业道德建设正在全面深化转型，正在打造一支人民公认、独具特色、清廉高效、主动服务的高素质公务员队伍。我们可以满怀信心地断定，新时代公务员职业道德建设必将成为中国崛起的“助推器”。

五、百年中国公务员职业道德建设的启示

一百多年的中国公务员职业道德建设的历史，一定程度上就是一部中国共产党和人民探索强国富民道路的历史，它深刻地展现了中国共产党治国理政的曲折过程，既有深厚的历史经验也有丰富的历史教训，它留给我们诸多重要启示。

首先，党的领导是公务员职业道德建设的前提。公务员队伍的出现和公务员制度的形成与完善是在党的领导下才有可能。一百多年的风云激荡的历史已经多次证明了中国人民选择中国共产党的正确性和必要性，只有在这个大前提下才有可能、有能力打造中国特色的公务员制度和职业，才会形成现实与理想相融合的公务员职业道德问题。

其次，全心全意为人民服务是公务员职业道德建设的根本取向。民国时代的公务员制度之所以失败，并对历史没有形成重大影响就无影无踪，其根本原因就在于北洋政府和国民党政府的根本价值取向发生了错误。他们的公务员制度只是装潢门面的产品，或者最多只是部分精英的“春闺梦”，他们对公务员制度的态度完全取决于对大军阀、大地主、大资产阶级的需要，没有真心想要建立一个为广大人民群众服务的公务员队伍。而在当时半殖民地半封建社会的历史条件下，没有广大人民的支持即使他们想建立一个为大军阀、大地主、大资产阶级服务的公务员制度也不可能。所以，全心全意为人民服务是中国公务员职业道德建设的最根本取向。

再次，公正廉洁是公务员职业道德建设的根本原则。当代中国公务员职业道德建设处在一个较为特殊的时期，那就是“廉洁”问题看到了解决的希望，“公正”问题还在解决的路上。古人云：“公生明，廉生威。”公正和廉洁是古今中外行政道德的根本原则。正是悠久的历史文化传统既给了当代公务员职业道德建设以深厚的优秀文化基础，也遗留了大量的糟粕。官僚的习气、官僚作风还具有一定的社会基础，费孝通所言的“差序格局”文化仍然顽固，很多人仍然习惯于将“公事”变成“私事”才能放心，走后门、插队、批条子仍然是很多个人和官员的办事方式。因此，公平公正的对待公共事务仍然是公务员道德建设中需要长期强调的问题。只要“管理”的高姿态还没有放下，“服务”的好作风就上不去。当代公务员需要的不只是“威望”，更多的是需要公众的“信任”，“公生明，廉生信”更适合成为当代公务员职业道德的箴言。

最后，高效主动是新时代公务员职业道德建设的根本要求。勤政高效是当代政府公务员的最基本也是最根本的职业要求，世界各国政府都对此制定了各种规范，但是由于政治体制和文化基因的不一致，如何高效服务、为谁高效服务各国则不尽相同。西方学者马克斯·韦伯认为，公务员组成的行政机构是典型的官僚制机构，一方面它可能会有最高的技术效率，但另一方面会具有形式主义和功利主义的通性。如何使公务员组织获得高效率的同时避免其弊端，韦伯则将之置于“民主”理论的讨论范围，回避了思想和意识形态问题[11]。中国马克思主义者以思想政治教育及其相应制度基本解决了这个问题。全心全意为人民服务的根本宗旨本身就指出了两方面的根本要求：一方面是高效服务，另一方面是主动服务。新时代公务员不仅要在已有的制度和框架内提供高效的服务，还要努力发现体制机制存在的不合理的问题，积极推动解决妨碍人民群众利益实现的各类制度和法律问题。这需要公务员具有高度的职业精神主动为人民群众服务，而不是囿于框框内提供服务，没有这种主动的担当精神称不上全心全意为人民服务。全体党员和干部都需要自我革命的勇气和行动才能推动中国持续发展、实现中华民族伟大复兴中国梦并直至实现共产主义理想。