城市不文明养犬问题及其多中心治理研究

廖国智

（西南民族大学 管理学院，成都 610041）

随着城市化水平的不断提升，城市居住人口也随之不断增长，饲养宠物犬也越来越成为人们的选择。数据显示，2017 年我国饲养宠物的家庭占比约为17%[1]。宠物犬除了给人们带来日常欢乐以外，还带来了一系列如随地排泄、犬吠扰民、恶犬伤人、交通事故等涉及环境、卫生、安全的问题。2018 年10 月10 日宁波市高新区发生一起因不文明养犬而导致的故意杀人案，引发社会对不文明养犬问题的强烈关注。不文明养犬行为给城市居民造成的困扰由来已久，诸如排泄物不清理造成环境污染、宠物犬半夜扰民引发邻里矛盾、不拴狗绳导致吓到儿童而造成群体性事件等，城市不文明养犬问题已然成为制约城市法制建设、公民道德素质提升、城市文明形象塑造和安全环境营造的重要因素，成为阻碍政府实现城市治理有效、实现治理能力和治理体系现代化的绊脚石，更成为时下创建和谐社会亟需解决的重要课题。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指示，要“创新社会治理体制……激发社会组织活力。适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会组织承担”，进一步明确了社会组织在社会治理中的地位。党的十九大报告明确提出，在新时代下，要打造共建共治共享的社会治理格局，逐步实现治理能力和治理体系现代化[2]。多中心治理理论为城市治理提供了理论来源，多元主体的参与治理有利于解决城市问题，实现公共利益最大化。因此，为了进一步提高人们生活质量、提升城市文明形象、提升政府治理现代化水平、加速推进和谐社会建设，利用多中心治理理论来解决城市不文明养犬问题势在必行。

一、多中心治理理论在城市不文明养犬问题中的适用性

（一）多中心治理理论

“多中心性”最早来自人们对计划经济与市场经济的比较研究，其后逐渐向公共管理领域延伸[3]。多中心治理理论是新公共管理理论的一个重要流派，其代表人物是美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆。她在著作《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》中提出，传统的单中心治理之道在解决类似“公地悲剧”的问题时，往往走向两个极端——以市场手段或者以中央集权来解决。但在实践过程中，市场这只“看不见的手”存在“市场失灵”问题，而“滞胀”现象的出现则说明“政府失灵”的存在，极其重要的是政府和市场在面对如何解决公共治理中搭便车、逃避责任、权力寻租等问题时可能会陷入困境，因而奥斯特罗姆主张在政府、市场、社会各主体相互独立的基础上，建立相互之间的合作关系[4]，从而促进社会资源配置，提高社会治理的效果。多中心治理主张“交叠管辖与权力分散”[5]，转变政府单一治理模式，构建政府机构、社会组织、公民个体共同参与的“多元共治”模式，充分发挥社会组织和公民个体的治理主体作用，解决制度设计中制度供给、承诺和相互监督的三大难题。

多中心治理的理论框架主要包括：一是治理主体的多元性。治理的主体包括政府、私营企业、第三部门、其他社会组织以及公民个体，他们既可以是公共机构，也可以是私人机构，甚至是两者之间的共同合作。多元主体之间的治理机制是合作对话、谈判、协商等非强制的、自愿的方式[6]，通过相互合作来管理和解决公共问题以及社会事务，实现公共利益的最大化。二是强调治理方式的民主性和治理手段的多样性。多中心治理主张决策中心下移，以自主治理为基础，通过制度化、协商、适度竞争的方式实现协同治理[7]。在治理手段上，强调除了传统公共行政的官僚制手段外，还可以适当采用新的管理方法和技术，如以大数据、互联网+为技术支撑的移动终端、新媒体、网络媒介等，以有效地控制和引导公共服务供给及公共事务管理。三是强调参与及自组织发展。多中心治理理论主张管理对象的参与，通过构建管理系统内部的自组织网络，强化系统内的组织性和自主性。同时，治理理论还主张自组织通过相互对话达成共识并建立互信，以弥补政府自上而下调控的不足。四是强调治理权力的分散及非垄断性。多中心治理理论认为，在公共事务治理的过程中权力应适当分散，无论是政府人员、公众、企业家，或者是其他社会组织，在决策上都只享有相对自主而且有限的决策权。他们作为治理的主体，在法律上拥有平等的决策权力，不应受到其他任何治理主体的干预。五是强调治理主体互相监督。多中心治理理论主张开展互相监督，使不同的治理主体在规则下行动，以解决公共服务和产品供给不足及质量不优和公共决策的民主性不高等困难。

（二）多中心治理理论在城市不文明养犬问题中的适用性分析

1.多中心治理理论为政府转变治理模式提供借鉴

按照现代政府建设的要求，公共管理领域不应再是以政府作为单一中心对公共事务进行“控制”和“管理”，而更多的是要求政府在公共事务治理中完成职能和角色转变，强调多元化“治理” 和提供“服务”。城市不文明养犬问题属于公共事务治理的范畴，涉及包括政府、市场和社会在内的多个利益群体的切身利益，单凭政府“一元模式”对其进行治理，出现“政府失灵”现象的可能性可想而知。作为一项治理理论，多中心治理理论认为公共事务治理应囊括政府、社会组织、公民等在内的多元主体，其在经验层面的主张和操作技术能够被借鉴和利用于不同领域的公共事务治理实践[5]，展现出良好的对现实事务的适用性。在城市不文明养犬问题治理中，政府通过改变治理模式，将市场和社会作为公共服务的提供主体，积极引导社会组织和公民个体参与社会治理，搭建各主体在法律制约框架下平等协商的平台，实现各主体之间的通力合作，将有助于解决城市不文明养犬这一“城市病”。

2.多中心治理理论为社会组织平等参与治理提供依据

从我国的实际情况来看，计划经济体制下建立起来的社会组织体系与政府之间存在着隶属关系，随着改革开放及社会主义市场经济体制建立，这种社会组织体系慢慢走向解体并形成另一种新的——相互独立和平等的关系。在城市不文明养犬问题治理过程中，社会组织如宠物行业协会、动物保护协会、慈善基金会、社区自治组织等应发挥主力军的作用，但社会组织在治理效果上的表现差强人意，其中最重要的原因就是社会组织发育不成熟，缺乏介入社会治理的理论基础。而多中心治理理论主张采用民主的治理方式和多样化的治理手段，强调权力的分散和非垄断性，鼓励参与及自组织发展，强调建立一个合作互惠的制度环境，这为社会组织依法介入、平等参与城市不文明养犬问题治理提供了重要依据。当前环境下，政府通过出台法律法规及相关政策性文件，肯定社会组织在社会治理中的重要地位，进一步保障了社会组织平等参与城市不文明养犬问题治理的合法权利。

3.多中心治理理论为公民个体参与治理提供理论来源

公民作为城市的建设者和维护者，也是城市不文明养犬问题的始作俑者，根本治理城市不文明养犬问题离不开这一群体的支持和参与。多中心治理理论认为，治理主体之间的相互监督有利于促使合作主体在合同和规则的范围内行动，保障社会治理的质量[4]。公民个体作为治理主体，拥有监督政府及社会组织开展公共治理工作的权利和义务。同时，其在数量上具有天然的优势，可以弥补政府和社会组织的人力资源不足问题。多中心治理理论为公民个体参与城市不文明养犬问题治理提供了理论来源，将有助于政府部门通过行政立法鼓励和引导公民个体在法律法规的框架下履行监督义务，保障其公共事务治理的参与权。

二、城市不文明养犬问题治理过程中面临的困境

（一）城市养犬管理的法律法规不健全

对政府而言，“法无禁止皆可为，法无授权皆不为”。可见，法律法规是政府行政权力的主要来源，也是行使行政权力的主要依据。时下，我国大力倡导依法治国，建立法治国家，要求政府必须做到“有法可依，执法必严”。然而，在城市文明养犬问题上却存在法律失位的现象。通过查阅相关法律条文，笔者发现，在与政府行使行政权力密切相关的两部法律《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》中没有对城市犬只管理作出明确规定。但在地方性政府规章中，可以找到关于城市文明养犬的地方管理条例，如《成都市养犬管理条例》、安徽芜湖市的《限制养犬管理办法》、《深圳市养犬管理条例》、哈尔滨市《养犬管理条例》等地方性养犬管理条例，从法律位阶角度来看，它们均属于较低级的行政法规，其法律约束力和威慑力的大小可想而知，这就造成了政府行政人员“难执法，不执法”，公民“不知法，易违法”的不良现象。城市养犬管理的法律失位及法律低位阶问题，既制约了政府部门依法开展不文明养犬问题的治理工作，也影响了我国建立法治国家的进程。

（二）政府管理工作缺位现象严重

在城市不文明养犬问题治理中，政府管理工作缺位主要表现在几个方面：一是管理体制比较混乱，难以明确具体的责任主体。城市养犬管理涉及公安、城管、卫生防疫、工商、房管、教育、林业和园林等多个部门，但是实际上却普遍存在“多个部门管不好一条犬”的问题[8]。当面对涉及环境卫生的不文明养犬行为时，城管和环卫部门便陷入无法认定责任主体或没有执法权的困境，而公安机关作为城市养犬管理的主要部门，却又无暇顾及这些轻微的不文明行为。同时，管理办法规定了城管、公安、卫生、农牧、工商等部门是犬只管理的主要部门，然而，由于管理部门较多，且某些管理的权限又相互交叉重叠，从而导致在现实犬只管理中的责任主体并不明确。二是普法工作不到位。法律宣传和推广是政府机构的日常工作之一，也是重要的惠民工程。调查数据显示，在城市犬只管理过程中，普法工作不到位的现象十分严重。如《成都市养犬管理条例》于2009 年底发布，从2010 年7 月1 日正式实施，但时至今日城市中仍然存在许多不文明养犬行为。有学者曾对成都市民开展调查，发现大部分市民不了解《成都市犬只管理条例》，甚至有些具备好几年养犬经验的市民也不清楚成都市的养犬规定，由此可知政府的普法工作开展情况可见一斑。此外，没有按规定举办关于修改城市犬只管理条例听证会也是导致政府普法工作效率低下的原因之一。三是对不文明养犬行为的惩罚力度不够。一方面，城市犬只管理条例对不文明养犬行为的处罚金额较低，以成都市为例，其中对未及时清除犬只粪便的处以50 元以上200 元以下罚款，对非法带犬进入公共场所或不按规定栓（圈）养的处以50 元以上200 元以下罚款①，较低的罚款下限显然不足以使养犬者引以为戒。另一方面，由于公权力严重不足，公安、城管等部门难以保证充足的力量去监管和实施行政处罚。

（三）社会组织参与的积极性不高

社区、动物保护协会、慈善基金会、社工协会等社会组织作为城市不文明养犬问题治理的重要治理主体，理应在治理过程中发挥关键性作用。但在现实环境中，社会组织参与城市不文明养犬问题治理的积极性明显较低，其治理作用得不到充分发挥。以成都市武侯区某社区为例，通过访谈后发现，该社区工作人员普遍认为社区犬只管理属于物业管理部门的职责，出现不文明养犬问题是由于物管没有尽职工作造成的。然而，不可否认的是，在开展不文明养犬问题治理的初期，该社区也曾积极配合相关部门的工作，但对于不文明养犬行为，他们更多的只能是劝导以及通过制定公民公约、开展宣传。由于没有被授予相应的执法权，社区的工作对不文明养犬行为的影响十分有限，无法达到治理的预期效果，长此以往便大大降低了社区参与不文明养犬问题治理的积极性。此外，相关的社会组织发展不成熟也是导致社会组织参与积极性低下的主要原因。中国政法大学王敬波教授指出，不文明养犬治理需要调动社会力量，但目前相关的协会和社团组织尚未发展成熟，管理机制和运行模式尚处在建立初期阶段，很难快速形成对不文明养犬行为的治理力量。

（四）公民个体的意识淡薄

不文明养犬行为的产生，与公民个体的意识淡薄密切相关，其主要表现在以下几个方面：一是公民缺乏规则意识。在养犬的过程中，许多公民无视规则，肆意践踏法律。许多城市在犬只管理中要求养犬者必须办理养犬证以及犬只免疫证明等手续，但却因执法不严让许多养犬者有机可乘。有些养犬者因小区物业没有进行检查而不办理养犬证，有些因看到周围养犬的朋友没办证，也没受到处罚而践踏规则。二是公民法律意识淡薄。在城市宠物犬的管理中，大部分城市的管理部门均出台了相关的犬只管理办法，对犬只饲养的数量、种类、大小以及对养犬者的责任和义务作出了明确的规定。但在现实生活中，许多市民对这些管理办法并不了解，城市中饲养多只犬，不给犬只打疫苗、办理犬证，出门任狗随意乱跑等违法养犬的问题普遍存在。如深圳市民李某有6 年养犬经验，却不清楚深圳市的养犬规定。此外，公民法律意识淡薄还体现在，许多不养犬者对具体的养犬规定和条例漠不关心。如成都市高新区犬只限养区，大部分不养犬市民不清楚《成都市养犬管理条例》，更不了解其中的法律规定。三是公民文明意识不强。市民遛狗散步本是生活休闲的一部分，但有些养犬者不及时清除狗狗在户外排泄的粪便，导致环境污染甚至疾病传播。他们的不自律行为严重破坏了城市文明建设，也表现出他们缺乏文明意识，道德素质有待提升。四是公民监督意识不高。对于许多不文明养犬行为，大部分公民采取了容忍的态度，没有运用法律手段行使监督权，维护自己的合法权益。同时，监督反馈渠道的不通畅也是造成这一问题的主要原因，管理机构的放任和失位使得监督无从下手。总之，城市不文明养犬问题的出现，既是公民个体的意识淡薄的产物，根本上更是人们的文明素质亟待提升的真实反映。

三、城市不文明养犬问题的多中心治理路径选择

（一）完善顶层设计，提升法律在城市不文明养犬治理中的影响力

针对法律位阶较低问题，建议全国人民代表大会修订《中华人民共和国治安管理处罚法》，将城市犬只管理纳入《中华人民共和国治安管理处罚法》当中，或者通过省、自治区、直辖市人民大表大会制定城市犬只管理的专门法，以提高城市犬只管理工作的法律地位。对不文明养犬行为的处罚，要从立法上适当增强处罚力度，提高罚款下限。可以借鉴安徽芜湖市的做法，即相关部门对不文明养犬者处以200 元以上500 元以下的罚款。其次，将不按时为犬只接种疫苗而导致犬只感染狂犬病的行为纳入刑法范围，对因养犬导致的群体性事件进行适当量刑。北京德翔律师事务所主任安翔从立法的角度进行分析，他认为公安机关已经被公认为城市犬只管理的主管部门，但他们没有专业的犬只管理技术，开展治理的精力也十分有限。针对城市不文明养犬问题的治理，除了执法难度大、执法不严，惩罚力度也不够大，违法违规的成本较低。因此，适当提高违法成本，不仅可以使违法者引以为戒，还有利于增强法律在城市不文明养犬治理中的影响力。

（二）优化政府管理工作体制，多举措开展城市不文明养犬治理

针对城市不文明养犬问题的治理，必须要结合我国实际情况，应坚持以政府为主导，多举措开展治理工作。一是优化政府管理工作体制。转变政府单一治理模式，将犬只登记、防疫、检疫、收容等管理权力下放到社区、协会等自治组织，形成“以政府为主导，社会力量为辅助”的多中心治理模式；实行以公安机关为责任主体的工作体制，不定期开展多部门联合整治行动，如成都市高新区开展由公安、工商、城管、卫计、农业、房管、林业等多部门参与的为期近3 个月的针对犬只管理的集中整治行动，并取得了良好的成效[9]。二是大力开展普法教育活动，实现人人懂法、守法、用法。充分发挥社区的力量开展宣传，利用互联网平台如微信、微博公众号推送犬只管理相关法律法规，将不文明养犬行为当作典型案例在公众号上曝光，以警示不文明养犬者；定期开展文明养犬知识竞赛活动、犬只疾病安全防疫知识讲座、犬只伤人急救应急安全演练等，增强公民的法制安全意识。三是细化犬只管理工作，坚持教育为主惩罚为辅的工作方式。借鉴淄博市周村区大街街道办事处长安社区的经验，完善基础设施建设，增设宠物厕所数量，安排专人清洁，解决宠物犬随地大小便等不文明问题；借鉴济南公安犬类管理部门的工作经验，为犬只植入电子“芯片”，积极研发养犬管理APP，开展电子犬证办理业务，推行养犬管理信用积分制；拓宽监督渠道，对举报不文明养犬行为给予物质奖励，对违法情节严重的不文明养犬行为给予从重处罚。

（三）发挥党建引领的作用，激发社会组织参与治理的积极性

党的十九大报告明确指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的[10]。以党建引领促进社会组织发展，将成为开展治理工作的创新模式。首先，以社区党组织为核心，发挥基层自治的作用，引导成立老年人协会，将闲暇时间较多的老年人安排到流浪狗管理、文明养犬宣传的工作中来，这样既可以发挥老年人作为长辈的威望作用，又可以为老年人的退休生活增添乐趣。其次，社区党组织通过与动物保护协会、慈善基金会、社工组织等社会团体开展犬只管理合作，形成“1+N”的互助管理模式。社区党组织承接政府部门的授权，各社会组织在社区党组织的监督下开展犬只管理的登记、审核、防疫、流浪犬收容等相关工作。最后，社区党组织作为政府机构和社会组织的中介，通过自身的建设发挥穿针引线的作用，要做到正确传达政府的治理要求，又要认真反映社会组织的真实诉求，实现政府与社会组织之间的合作共赢，不断提升社会组织参与社会治理的积极性，更好地推动和谐社会建设向更加美好的方向发展。

（四）加强公民素质建设，引导公民参与城市不文明养犬治理实践

城市不文明养犬问题的产生，根本上是由公民总体素质不高造成的。因此，坚持以社会主义核心价值观为指导，加强公民素质建设，不断提升公民的道德水平和牢固树立法律意识，引导公民通过各种途径积极参与社会治理实践。首先，发挥社区自治的作用，通过建立社区微信群、QQ群的方式，加强相关法律法规的宣传。同时，将不文明养犬行为充当反面教材开展教育活动。鼓励社区居民对不文明养犬行为进行拍照，并上传至微信群、微博平台进行曝光，以增强监督力量。其次，在小学、中学等开展校园专家讲座，普及文明养犬知识以及安全卫生教育，让公民从小就养成讲文明树先锋的好习惯，通过培养孩子们们的文明意识助推家长道德文明的提升。最后，组织开展社区义工活动，将“自觉文明养犬，共建和谐社会”设定为活动主题，邀请社区中的养犬者加入义工队伍，通过发放宣传单、张贴文明标语、检查卫生防疫等方式开展社区犬只管理，以强化公民的文明意识，提升公民的综合素质。

注释：

①资料来源于《成都市养犬管理条例》，于2010 年7 月1 日实施。