最高人民法院巡回法庭职能定位再思考*

陈文曲，易 楚

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

一、问题的提出：巡回法庭职能争议

自十八届四中全会明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”以来，最高人民法院在全国范围内相继设立了六个巡回法庭。与此同时，巡回法庭的职能定位问题也成为备受关注的热门话题。

从官方解读来看，巡回法庭的职能定位不一。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提及的设立巡回法庭的两个“有利于”，刘贵祥法官将巡回法庭之功能概括如下：一是最高人民法院机关审判工作重心下移，分流最高人民法院案件；二是就地解决矛盾、化解纠纷，方便当事人诉讼和涉诉信访的处理；三是发挥桥梁纽带作用，加强最高人民法院与地方法院的联系；四是将巡回法庭作为司法改革的试验田。[1]37《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定(2016)》直接将“推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”作为巡回法庭的职能定位。胡云腾法官则指出，巡回法庭在职能定位上侧重于依法公正审理跨行政区域二审重大行政和民商事等案件，重在统一法律适用并以此为载体对下级法院监督指导，方便群众诉讼只是其中的一个方面。[2]7最高人民法院司改办主任贺小荣认为，巡回法庭的职能定位一是确保法律统一适用，维护国家法制统一，二是审判机关重心下移，就地解决纠纷，方便群众诉讼。[3]

学者们对巡回法庭的职能定位亦是各异，主要观点如下：一是统一法律适用说。傅郁林教授认为，巡回法庭的职能应分近期目标与远期目标来定位，近期目标是提升司法公信力，远期目标是维护司法的统一性。[4]211二是克服地方保护主义说。顾永忠教授认为，巡回法庭的功能或使命一方面是通过行使审判权防止和克服地方保护主义，另一方面是促使地方法院公正司法。[5]60三是就地化解纠纷、分解本部压力说。学者方乐认为，巡回法庭的设置所实现的最高人民法院审判活动空间上的腾挪，最主要考量的是就地解决纠纷，通过强化社会纠纷的就地化解来分解最高人民法院以及北京的压力。[6]5-6四是优化最高人民法院职能说。学者方斯远指出，巡回法庭还承载着优化最高人民法院职能之职能，逐步将最高人民法院“审判职能”与“法律统一”以及“规则续造”职能分离，使最高人民法院本部逐步回归统一法律适用以及规则续造的角色。[7]65

不管是官方解读，还是学者争鸣，对巡回法庭的职能定位问题难以达成统一，仍然有许多讨论的空间。笔者试图另辟思路，将巡回法庭的职能聚焦于司法职能与政治职能。在司法改革如火如荼进行之时，在我国现代化法治社会建设之际，巡回法庭作为一个审判机构，其司法职能有何特殊之处？这是本文关注的焦点之一。而在我国单一制体系下，巡回法庭除了必然担负的司法职能之外，是否还暗含了法院参与中央及地方治理的政治职能？这是本文关注的焦点之二。

二、巡回法庭的职能践行与评价

观察近年来的司法实践，我们发现巡回法庭所践行的职能与上述官方和学者讨论的职能定位存在出入。

(一)便利诉讼职能

巡回法庭在司法实践中践行了便利诉讼的职能，巡回法庭一度被冠以“家门口的最高人民法院”。根据《最高人民法院工作报告》，第一和第二巡回法庭在2015年共审结案件1653件；截至2016年，两个巡回法庭共受理案件4721件，审结4573件。2017年，第三巡回法庭、第五巡回法庭和第六巡回法庭受理案件数量分别为2803件、1877件和1782件，结案率分别达到91.19%、97.5%和97.31%。同年，六个巡回法庭共计审结案件1.2万件。

便利诉讼职能不仅体现于巡回法庭受案情况中，还直接反映于巡回法庭的工作方式、工作机制当中。巡回法庭积极开展巡回开庭、巡回阅卷、巡回询问、巡回调查、巡回宣判，切实做到“让法官多跑路，让群众少跑腿”。另外，就工作机制而言，第一巡回法庭设立了巡回审判联系点，建立了常态化的巡回审判工作机制。

巡回法庭的设立确实方便了群众诉讼，有利于减少当事人讼累。但是，并不能据此就将巡回法庭便利诉讼的作用拔高到职能地位。乍看“田间地头”，不禁联想到“马背上的法庭”、“草原上的法庭”、“马锡五审判方式”等等，现有的巡回法庭工作方式似乎与传统巡回审判工作方式有混淆之嫌。最高人民法院作为司法金字塔的顶端，与基层法院的职能有着重大差别。基层法院进行巡回审判的目的在于将审判工作开展到偏远山区、边远地区，以方便当事人诉讼，就地化解纠纷。而巡回法庭是最高人民法院的有机构成部分，其必然需要分担最高人民法院“统一司法标准乃至整个国家法制准则的重大职能”。[8]因此，强调巡回法庭便利诉讼的职能并不妥当。

(二)接访职能

在我国，涉诉信访工作一直是法院工作的组成部分。近年来，司法改革将死刑复核权回收、民事和行政案件再审权上收。与收权相伴而随的是责任与风险，更多具体案件的审理意味着更多涉诉信访案件向最高人民法院涌入。有数据显示：2015年全国信访总量下降7.4%，2016年同比下降1.2%，最高人民法院的涉诉信访案件却居高不下，近几年的登记来访人数也一直保持在6至7万件左右[9]。胡云腾法官曾表示，巡回法庭的设立，有一个考虑因素便是：最高人民法院受理的案件增多，社会矛盾也相应地引向北京，特别是有些当事人在特定敏感时期，采取一些过激行动，给首都社会秩序带来不稳定的因素。随着“互联网+信访”的信访工作创新，网上信访占比飙升，进京访的形势有所好转，例如，2015年进京上访下降6.5%。[9]但是，在大基数面前，最高人民法院所面临的仍然是无尽的接访工作和巨大的维稳压力。

巡回法庭的设立，给最高人民法院本部减压不少。截至2017年12月，第一巡回法庭共接待来访群众32545人次；2015年、2016年，第二巡回法庭分别接待来访群众33087人次、14571人次，2017年前11个月接待来访群众14798人次；2017年，第六巡回法庭接访17027人次；2017年，六个巡回法庭共接待群众来访4.6万人次，最高人民法院本部接待来访总量下降33.2%。[10]然而，数据显示的不仅是巡回法庭在排忧解难分解接访压力工作上卓有成效，还凸显出巡回法庭接访压力之重。巡回法庭分散在全国各大区域，对信访群众来说意味着信访成本和信访门槛的降低，以至于巡回法庭接访总量与结案数比例明显高于最高人民法院以往比例。一方面，过重的接访压力给有限的司法资源配置带来了巨大挑战。巡回法庭本身司法资源配置有限，繁重的接访工作必然需要耗费大量的人力、物力和财力。而层出不穷的重复访、缠访等现象无疑拉低工作效率，加大了工作量。另一方面，过度强调接访职能，必然会弱化巡回法庭作为审判机构首要的审判职能。

(三)分流职能

根据《最高人民法院工作报告》，我国法院立案数从1978年的61万件至2011年1221万件，到2016年为2303万件，可谓之诉讼爆炸。最高人民法院同样难以拒绝诉讼爆炸时代的案件涌入。2008—2012年最高人民法院受理案件50773件，审结49863件，分别比前五年上升174%和191%，审限内结案率82.4%；2013—2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%。特别是在2015年和2016年，最高人民法院受案数量均出现了激增之态，受理案件和审结案件的上升比均突破了42%。

面对与日俱增的案件压力，巡回法庭的登场可谓“及时雨”。据2018年《最高人民法院工作报告》，2017年巡回法庭共审结案件1.2万件，占最高人民法院办案总数的47%。

我们注意到，分流职能的践行实际上分担了最高人民法院的两重压力：从直接层面而言，巡回法庭分担了最高人民法院接近一半的案件，大大缓解了最高人民法院的办案压力；从间接角度而言，则有将矛盾化解于地方、分解最高人民法院本部维稳压力之功效，这有利于实现制度设立者对巡回法庭寄予的“审判机关重心下移”的愿望。但是，这仅仅表明巡回法庭在分流职能上确实按照制度预期践行，并不当然说明分流职能是巡回法庭的不二选择。

从以上论述来看，巡回法庭在实践中确实在便利诉讼、接访和分流职能上颇有成效。然而，考察中世纪英格兰巡回法庭衰落的原因，我们发现复杂多元的职能不仅不能使巡回法庭成为“全能型”选手，反而会加大司法成本，从而制约巡回法庭的发展。

三、巡回法庭职能定位的考量因素

如何正确定位巡回法庭的职能？或许需要从审级制度建构原理、司法成本的承担、司法改革中的定位以及国家权力的运作方式等方面考量。

(一)审级制度建构原理

巡回法庭是最高人民法院的常设机构，不是独立的法院。因此，巡回法庭在审级上也应是最高人民法院的审级。

按照审级制度建构原理，在我国单一制的体系下，法院审级划分与行政区划相对应，呈“金字塔”形状：最高人民法院处于塔顶，高级人民法院和中级人民法院位居塔中，基层人民法院处于塔底。总体上看，法院的基本职能是审理案件，并通过审判执行案件、具体适用法律这一基本途径来实现司法的功能，“司法必须与特定的争议联系在一起。”[11]7法院代表国家履行审判权，最直接、最基本的功能在于权利救济、公权制约和终结纠纷。[12]11正如正义“具有一张普罗透斯似的脸”，司法公正在不同审级的法院这里，有不同的体现。基层法院和中级法院所追求的司法公正，更多地指涉个案公正；高级法院和最高人民法院所追求的司法公正，不仅是要实现个案公正，而是进一步通过个案公正以指导和统一司法，确保具体案件的公正。各级法院在“金字塔”中所处的位置不同，其具体的职能也随之存在差异。按照审级制度建构的一般原理，越是接近塔基，法院所侧重的职能应是纠纷解决；越是接近塔顶，法院所侧重的职能应是法律统一适用。前者关注事实问题多于法律问题，后者相反。因此，法院在审级结构中的职能定位应与法院审级划分一致，呈“司法金字塔”形状。巡回法庭作为最高人民法院的常设机构，必然承担着非常重要的司法职能，这也是巡回法庭的直接职能，其所承担的职能也应与最高人民法院的职能实现路径有紧密联系，也即有利于最高人民法院职能的实现。根据最高人民法院在“金字塔”中的位置，其主要职能包括：第一，实现司法统一和司法权威；第二，进行司法监督；第三，领衔司法改革。一方面，巡回法庭是“金字塔”塔顶的一部分，应承担最高人民法院的部分职能；另一方面，它又不完全复制最高人民法院的职能，在优化司法职权配置探索中诞生的巡回法庭，不可避免地担负着时代赋予的使命。巡回法庭在人员配置数量和方式、审判权运行机制等多方面都与最高人民法院存在差异，如若将最高人民法院的司法职能照单全收，既不现实，也无法将巡回法庭之特殊性彰显，巡回法庭设立的意义将消失无踪。因此，上述最高人民法院的职能，巡回法庭只能择其一二而行之。

(二)司法成本的承担

面对着现代社会中权利救济大众化的要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题。[13]267巡回法庭职能的定位也难以摆脱司法成本的牵制。司法成本是多重意义上的，涵盖了以下几个部分：司法预算意义上的法院运营成本、当事人支付意义上的公共成本和私人成本以及国家与社会基于分担司法成本而支付的司法救助成本和法律援助成本。[14]93当然，具体到巡回法庭，更多的考虑在于司法预算意义上的法院运营成本，职能的多重性与分散性必然增加巡回法庭运营成本。以中世纪英格兰巡回法庭为例，在其全盛时代，英格兰巡回法庭是国王伸张王权和规制地方社会的重要工具。而“随着越来越多的职能被捆绑到这驾卓有成效的马车上，它最终不堪重负而在13世纪末戛然停下，被那些吸收了其运行机制、简化了其职能的替代性制度所取代。”[15]57英格兰巡回法庭的衰落剑指职能多重扩张的极大负面作用：机构臃肿不堪，效率直线下滑，司法成本增加。根据最高人民法院各巡回法庭的官方网站最新显示，除了一巡和六巡的法官人数分别为15人、16人之外(包括庭长与副庭长)，其他巡回法庭的法官数量均为14人。虽然还配有一定的司法辅助人员，但终究数量有限，有限的人员数量显然不足以应对巨大的审判、接访等压力。如何在一定的成本之内实现正义总量的增加，使更多人享受正义的生产，确实是巡回法庭在职能定位上应该考虑的重要因素。毕竟法官必须考虑的不仅是站在法院面前的当事人，而且也要考虑所有其他在外面排队等候的人。

(三)司法改革中的定位

巡回法庭在司法改革中如何定位也是一项需要考量的因素。巡回法庭可以说是对以往司法地方化难题改革不彻底的一种延续。此次司法改革尤其强调“司法权的中央事权”的重要性。刘作翔教授早在2003年就提出“以司法权国家化为主线的改革思路”，建立独立的司法体制，把司法体制从地方体制中隔离开来，让司法权回归到国家专有权和专属权的本来地位。[16]94十多年过去了，司法权的中央事权属性回归之路并非顺畅。长期以来，司法地方化问题是我国司法实践中的一个痼疾。为了破解司法地方化难题，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，试图让司法机关从“人财物”上摆脱对地方政府的依赖，改变司法区划与行政区划紧紧粘合的局面。但是省以下统管人财物的决定有其局限性。在我国，绝大多数的案件，包括重大案件，到了高级法院就已止步，无须再由最高人民法院经手。这意味着省级法院的司法地方化问题仍然悬而未决，成为改革的中空地带，司法权国家化和统一化难以得到全面体现，改革势必要向前一步推进。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的表述，最高人民法院设立巡回法庭，是为了审理跨行政区域重大行政和民商事案件。从表述来看，重点应放在“跨行政区域”几个字上。强调“跨行政区域”，意味着在我国跨行政区域的重大行政和民商事案件存在问题难题并且亟待解决，包括最高人民法院在内的我国现行法院体制不符合“跨行政区域重大行政和民商事案件”公正审判的要求。[5]57-58巡回法庭作为优化司法职权配置的一部分，在某种程度上是对省以下人财物统一管理改革的“查漏补缺”，以防止地方法院基于地方保护而造成司法不公。

(四)国家权力的运作方式

现代国家权力的实践形态及运作类型，是以“国家”为名的“权力”运作在特定机制中同时形成“集中化”与“局部化—扩散化”的发展。[17]37按照韦伯的说法，国家权力的集中化通过官僚科层组织的日臻完善而得以实现。“官僚体制的官员制度建立在聘用、薪金、退休、晋升、专业培训和劳动分工、固定的权限、符合档案原则、上下级之间的等级服从的基础之上的。”[18]736然而，现代国家权力并不总是集中和高高在上的。权力呈现非中心化、自动化、非个性化特征，权力网络如毛细血管般错综复杂地交织于社会各个领域。这种权力存在状态本身就表明，权力并非固定不变的，而是具有流变性质。此刻此地的强势权力在彼时彼处很可能沦为弱权力。步入现代社会，中央对地方的有效控制仍然面临着类似的格局。权力的流变性质改变了中央与地方各自手中的资源分布状态，彼此也就有了博弈的资本以及博弈的优劣势，这种博弈局面固然会加大中央治理地方的难度。巡回法庭的设立，可以成为国家权力对地方的一种植入和渗透，可谓是国家正式权力的一只长臂。因此，我们在讨论巡回法庭的职能时，须将其中蕴含的政治意义考虑在内。

更进一步，有权力存在的地方，知识就会被塑造，“知识在任何时候、任何地方都受到权力的影响。”[19]164因此地方性司法知识是存在的，这会导致一种国家法制统一与地方司法存在冲突问题。巡回法庭的设立，一是能使法官“置于此情此景”直接运用当地司法知识对案件进行处理。另一层更重要的意义在于巡回法庭可以充当这种知识冲突的化解中介，了解地方性知识并将这种差异反馈到中央，充当了一种沟通媒介。因此我们可以看到，巡回法庭不仅是一种将国家权力渗透到地方的桥梁，还是一种将地方意志反馈到中央的桥梁。

四、巡回法庭职能的重新定位

在讨论过巡回法庭职能定位应考量的因素之后，巡回法庭职能重新定位的思路变得明晰。

(一)作为司法机构承担的司法职能

巡回法庭的制度设计，分担的应是最高人民法院实现司法统一和司法权威的职能，而不是全面囊括最高人民法院的所有职能。我国幅员辽阔，大到经济、政治和文化的因素，小到知识结构、认知水平的因素，在种种综合因素合力作用下，地方法院在司法活动中往往存在法律适用不统一的情形，实现司法统一并非易事，司法权威的形成举步维艰。尽管司法的不统一是由复杂因素造成的，但必然需要寻找一个突破口以尽量弱化这些因素的作用，从而实现司法统一和司法权威。于最高人民法院而言，其地理位置处于北京，对各地的具体情况存在认知局限；于地方法院而言，其一般更熟悉本辖区的情况而对全国的情况认知不足。某种意义上，地方法院存在一定的封闭性。这种封闭性有基于地理位置、行政区划、功能结构等客观因素而“被动接受”的成分，当然也有利益追逐、抱有同情心等主观因素而“主动制造”的成分，它们与地方形成了“生于斯长于斯”的情结，对地方利益颇为看重。因此，在最高人民法院与地方法院之间，缺乏一种长效的信息沟通机制。而巡回法庭历史地承担了这一信息沟通机制，成为沟通最高人民法院与地方法院的桥梁。从巡回法庭已有的制度运行情况看，巡回法庭会通过日常案件处理，不定期下发类型化裁判指引、通报办案质效、改判或提审案件事前沟通、推介优秀法律文书、召开业务座谈会、共同开展调研、组织业务培训等多种方式促进了最高法院与地方法院的审判业务交流，以此来促进裁判尺度统一，规范法官裁量权。

巡回法庭不仅作为一个中介性的信息沟通机制促进司法统一，其还作为一个审判权行使主体行使司法统一的职能。巡回法庭介入对审判工作具有重要指导意义的案件，既能体察到具体案件背后所隐含和牵涉的深层问题，又能将最高人民法院对法律的理解和适用糅合进案件。因此，纠纷解决仅是表层的功能，通过纠纷解决实现法律的统一适用、形成司法权威才是内在职能。

(二)单一制国家结构下的政治职能

现代社会中，法院不仅承担着作为司法机构本身所应承担的司法职能，还以司法这一直接职能为基础，衍生出其他延伸功能，包括控制功能、权力制约功能与公共政策的制定功能。[20]56在我国单一制国家的治理框架下，法院对于维护国家整体利益和中央权威，克服和防范地方利益过度膨胀化、地方本位主义、地方保护主义和地方分离主义倾向等方面都发挥着非常显著的作用。巡回法庭的延伸职能便是参与中央及地方治理。苏力教授曾在《为什么“送法上门”？》一文中论证了倡导司法下乡、送法上门与国家权力在中国农村社会的松弱相关，“送法上门”是国家司法权力在边缘地带试图建立自己权威，使国家的秩序得以贯彻的一种努力。若将“送法上门”替换成“巡回法庭”，将“边缘地带”替换成“地方”，此种论断同样具有一定的说服力。

在我国，司法地方化问题由来已久，具体表现多种多样，如地方司法机关受制于地方政府领导，基于私人利益争夺地方法院的管辖权，沦为为地方政府或者个人“服务”的机关，滋生司法腐败等等。从国家治理角度而言，司法地方化是削弱中央统一性的不和谐因素。由于中央与地方之间存在一定的地理距离，尤其是对于较为偏远的地区，中央对地方的控制便更加显得鞭长莫及。我们已经提到，国家权力并不时时刻刻都是“独占鳌头”、“力压群雄”的，由于权力具有流变性，地方在很多情况下都有可能转而成为权力的强势方，国家权力在地方的植入因而捉襟见肘，难度显然。就算是面对有可能危及国家权威的司法地方保护主义，国家权力有时也无能为力。巡回法庭的设立有助于化解国家权力与地方权力内在的紧张关系。第一，巡回法庭的设立，将最高人民法院的触角延伸到全国各地，打破了中央与地方司法权之间的相对封闭格局，这种畅通双方信息交流的机制本身就是对司法地方化的一种削弱。第二，巡回法庭打破了诉讼“主客场”格局，脱离地方利益的勾连，对案件的处理更具有中立性与客观性，打破了地方司法的保护壁垒。当然也有学者认为现在正在积极探索的跨行政区划审判机制更能有效破解司法地方化，认为“破解司法地方保护主义”无法解释设立巡回法庭的必要性。但我们若从巡回法庭的独特性来看，这种疑问便迎刃而解。巡回法庭作为最高人民法院的组成部分，象征着司法的权威性和统一性，其作为塔顶的司法权行使主体、中央与地方关系润滑剂，对国家治理具有其他制度所无可比拟的优势。

巡回法庭的政治职能除了破解司法地方保护主义，还具有进一步协调国家与地方关系、维护社会稳定的职能。我国地方与地方法治之间、国家与地方法治之间均存在不同程度的关联又冲突的复杂关系，“地方立法权主体的扩容，又不仅会加剧这种格局的差异化以及差异的内在化和紧张，而且也会使得法治统一在区域和国家双重层面上同时面临结构性难题。”[6]14这种紧张关系不仅会危及司法权威和司法统一，而且不利于社会稳定。因此在这种复杂微妙的央地关系之下，亟需一种有效的中和机制对法治分化的紧张局面予以调和与缓解，“确保区域法治发展始终保有活力的同时又能实现国家与区域在法治发展领域中的协调统一，也已然是一项重要的政治任务。”[6]14巡回法庭从某种程度上将国家权力长驱直入地方予以了合法化，增强了中央管理地方的有效性。流动的巡回法庭可以细察各地审判实践情况，深入到基层办理案件。第一，这种工作方式能够将国家司法权带入基层，将最高司法权力的影响力扩散至“乡土社会”，从而在区域内形成国家权力与地方权力的均衡之势。第二，巡回法庭的沟通平台作用再次得到了彰显。巡回法庭不仅能够采集到地方法院在审理案件过程中遇到的诸如地方性习惯和风俗与国家法律冲突问题、涉及利益广的疑难问题等，还能够通过办理案件和巡回时了解到地方性问题、地方性难题，从而将采集的信息向最高人民法院反馈。同时巡回法庭代表最高人民法院，成为传递最高人民法院对法律解释的立场和观点的信使，也是传递国家意志的信使。通过搭建一个沟通平台，实现中央与地方的持续对话。“合理性不是给定之物，而是通过与他人的沟通而持续获致的”[21]15，用哈贝马斯的交往行动理论来说，这种交往行动能够有效地积聚中央与地方之间就某个问题的共识、化解彼此之间的分歧。“有效的行为协调不是建立在个体行为计划的目的理性基础之上，而是建立在交往行为的理性力量基础之上；这种交往理性表现在交往共识的前提当中”，一旦在中央和地方之间达成共识，矛盾和紧张关系便得以消解。[22]60第三，巡回法庭呈辐射状分布在全国各大区域，又深入基层，事实上缩短了民众与司法、与国家之间的心理距离，没有那么冷冰和遥远的最高司法权力就在身边，无形中为司法的亲和力和司法的权威性加分不少。这无疑可以成为消解不满与矛盾、维护社会稳定的一剂良方。

讨论至此，本文在第一部分所提出的两个疑问似乎得到了一种解答。但是，巡回法庭职能重新定位之后，如何通过受案范围、人员配置、巡回方式等方面的完善来共同促成其职能实现，又将是可以进行广泛而深刻探讨的问题。另外，巡回法庭在运作过程中，在其职能实现过程中，如何处理最高法院与巡回法庭之间的关系、巡回法庭与地方法院之间的关系以及巡回法庭与巡回法庭之间的关系，也是值得思考的问题。