监察体制改革与人民监督员制度重塑*

张义清，曾林翊晨

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

2018年10月26日，新修改通过的《人民检察院组织法》第27条确立了人民监督员制度。历经近二十年的改革试点实践，人民监督员制度终于迎来“入法”时刻。作为检察机关接受外部监督的新制度，人民监督员制度“入法”具有重大意义，其充分肯定了人民监督员在规范检察机关办理职务犯罪案件中的司法行为、防范检察权的滥用、提升检察机关公信力等多方面的价值。但是，随着监察体制改革的全面推开，人民监督员制度的外在环境发生了根本性变化，关于“监察体制改革背景下人民监督员制度未来该何去何从”的疑问也随之产生。[1]86-88《人民检察院组织法》的修改回应了理论界关于人民监督员制度“是否去留”的疑虑，但并未从根本上解除监察体制改革后人民监督员制度的“生存危机”。如何顺应改革要求，重塑人民监督员制度的构造与功能，是人民监督员制度优化创新的关键所在。

一、监察体制改革后人民监督员制度的边缘化

国家监察体制改革在目标层面是整合反腐败力量、推动监察一体化建设的战略举措；在实施层面，监察资源的整合改变了原有的国家宪政结构，其本质属于宪政体制改革，相关改革部署也产生了较大的联动效应，[2]55-79这其中就包括对人民监督员制度的冲击。监察体制改革同时推动了检察体制改革，权力配置的消涨间，人民监督员制度逐渐被边缘化。

1.人民监督员制度的目标对象发生转移

根据《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》，人民监督员制度的立法目的是加强对检察机关办理自侦案件的监督。引入人民监督员这一外部监督机制主要在于解决“谁来监督检察机关”和“自侦自捕自诉的检察工作模式是否符合正当性要求”的问题。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第2条之规定，人民监督员制度的适用范围也主要是检察机关直接立案侦查工作中的11种情形。而在监察体制改革以前，检察机关自侦案件也以职务犯罪案件为主，故人民监督员制度一般被认为是检察机关办理职务犯罪侦查案件的外部监督制度。伴随国家监察体制改革后的职务犯罪侦查职能转移，相关法律规范赋予人民监督员的主要监督目标对象已经发生迁移，人民监督员制度的创设初衷难以实现。

2.人民监督员制度的运行基础发生变化

人民监督员制度属于检察制度的一部分，其制度运行以人民检察院办理直接受理立案侦查案件为基础。然而，按照国家监察体制改革的安排，职务犯罪案件的侦查、诉讼格局都发生了重大调整，今后主要由监察委员会具体负责此类案件的调查工作，而后再移交给检察院进行审查起诉。虽然检察机关保留了部分非渉腐职务犯罪案件的自侦权，但检察机关自侦案件数量仍然呈现断崖式下跌。人民检察院自侦案件数量的骤减使人民监督员制度“几无用武之地”。甚至在实践中，部分地区自行削减了人民监督员制度的对口管理机构。如北京在试点监察体制改革时将人民监督员办公室整编为“检察联络部”，其职权变更为负责联络人大代表、政协委员和咨询专家等团体，这已经使人民监督员的性质和职能发生“变异”。

3.人民监督员监督监察委员会不具可行性

在职务犯罪侦查权转移至监察委员会后，曾有观点主张将人民监督员制度随着职务犯罪侦查权一并转移至监察委员会，继续由人民监督员对监察委员会的职务犯罪调查行为进行监督。此种方案显然没有考虑到监察委员会调查活动的特殊性。监察机关和党的纪检部门合署办公，其核心是接受党的领导，尤其是其承担的反腐工作具有较大的特殊性，监察机关的调查活动多涉及党和国家的秘密，关乎国家安全和国家利益，具有极强的保密要求，不宜在调查过程中或调查完成后接受外部人员的监督。[3]42-56基于监察委员会调查活动保密性考虑，以及其本身所具有的专业性和高效性等特征，显然不可能允许一般社会公众对监察委员会的调查活动进行审查、监督并对违法或不当行为提出纠正建议，自然也无法将人民监督员制度在检察机关中的运作模式直接复制到监察委员会的调查活动中。

二、监察体制改革后人民监督员制度的法理重述

不可否认，国家监察体制改革对人民监督员制度带来了较大的冲击。人民监督员制度的转生与发展仍需立足当前，重新审视人民监督员制度的存续机理，并从法理层面为人民监督员制度优化创新厘清思路。

1.保留与发展：因应司法民主与检察监督的客观要求

人民监督员制度试点活动是司法改革以来最高人民检察院为因应司法民主之需要，将检察工作置于社会监督之下的重要举措。人民监督员制度运行的表层逻辑是检察机关主动寻求外部监督，似乎这种监督权来源于被监督主体的主动授权，监督事项范围相应也由被监督机关自主决定。但在更深层次，人民监督员对检察权进行有效监督的基础是，人民立宪观下司法民主的要求。检察权的权源在最本质层面是来源于人民的，人民对检察权运行进行监督具有天然的正当性。

其一，人民监督员制度的宪法基础是司法民主。我国作为社会主义国家，一项最基本的政治设定就是一切权力属于人民。我国的宪政结构也是在人民代表大会制度之下，对其他权力机关进行符合人民性要求的宪政结构设计。包括检察机关在内的司法机关从法律地位层面而言，都从属于人民代表大会；其权力运行过程也要依法受人民代表大会的监督。人民代表大会是全体人民的代表，而作为个体的一般社会公众，也当然地具有监督国家机关工作的权利。根据《宪法》中的“民主原则”条款，社会公众有权对各级人民检察院的工作进行监督，有权对人民检察院工作人员行使职权过程中的违法行为进行控告、检举或提出批评或建议。这也是我国《宪法》所蕴含的“司法民主”理念。据此可以说，人民监督员制度来源于宪法中的民主原则，更确切的说是《宪法》所确定的“司法民主”的产物。

其二，人民监督员制度的监督客体是检察权。从人民监督员制度功能层面理解，人民监督员制度的实质是按照民主原则和法治原则，依据宪法中关于民主监督制度的规定，对检察权行使过程的外部监督机制。[4]49-50人民监督员制度的核心在于监督，从监督的类型化角度来看，根据监督者和被监督者是否为同一主体，法律监督可以分为内部监督与外部监督。人民监督员制度的监督主体是通过一定程序选举出的人民监督员，而监督的客体是检察机关行使检察权的过程。按照我国原有的制度规范，人民监督员的监督范围被限缩为职务犯罪的侦查活动的原因在于，相比于公诉活动而言，原检察机关职务犯罪调查活动最需要外部监督。而人民监督员制度正处于试点阶段，监督资源的配置相对有限，最高人民检察院通过综合权衡，将人民监督员的监督范围限定为职务犯罪侦查活动。这是检察机关将监督资源进行内部配置的结果。

其三，人民监督员制度的作用对象不限于职务犯罪调查。在国外，类似制度当属美国的大陪审团制度以及日本的检察审查会制度，前者通过对重罪案件进行审查起诉和调查核实，以制约检察机关滥用起诉权；后者针对检察机关决定不起诉的案件进行审查。虽然两项制度在具体要素设计上存在些许差异，但两者基本上都是针对检察机关起诉阶段的起诉权进行监督制约，而起诉权则是检察业务的核心所在，这也是国外类似制度安排中将监督客体主要确定在起诉权方面的重要原因。不管是作为我国宪法“司法民主”的规范延伸，还是从国外相似制度的实践经验来看，都无法得出对于检察机关的监督只能限于职务犯罪侦查阶段的判断，更不可能得出人民监督员不能对检察机关的其他职权行为进行监督的结论。

2.挑战与机遇：协调监察改革与司法改革的重要纽带

人民监督员制度是司法改革的阶段性成果，监察体制改革对司法相关制度的冲击为司法改革带来了挑战，同时也为进一步深化司法改革提供了机遇。人民监督员制度改革正是司法改革与监察改革碰撞的产物，完善人民监督员制度，能够促进司法改革与监察改革在政治轨道上协同推进；同时，理顺监察改革与司法改革关系，也是完善人民监督员制度的前提条件。

其一，监察体制改革与司法体制改革统摄于党的领导之下。党的领导是监察体制改革和司法改革顺利推进的根本保证。两大体制改革在目标方向上是一致的，在具体举措上是可协调的。国家监察体制改革是旨在整合监督力量的重大宪政体制改革，其改革的主要目标是增强党的自我监督能力与治理水平，进一步促进党执政能力的现代化。[5]60-64而司法体制改革就是要处理好党、国家机关、领导干部与司法的关系，因此其绝不仅仅是司法问题，更是属于政治体制改革的一部分，也需要党的整体设计、推动和支持。[6]156-169因此，协调好监察体制改革和司法体制改革的关系，也需要党的整体布局和安排，从而保证两项改革并行不悖，相辅相成。

其二，司法改革需要全力配合监察体制改革作出调整。国家监察体制改革与司法体制改革均是落实全面深化改革的必然要求，二者都牵涉宪政体制、宪法权力以及权力间关系的重大调整。但细察之，监察体制改革属于宪政体制改革，其改变的是整体的国家宪政架构；而司法改革主要集中于司法体系内部，也涉及了部分司法权与其他权力间关系的变革，但不构成对国家宪政架构的重大变革。司法改革深化的前提是司法权在国家宪政权力架构中的地位得到确定，权力间界限得以明确。这决定了司法改革虽然时间在前，但当司法改革与监察体制改革发生冲突时，司法改革要优先配合监察体制改革作出调整。监察体制改革后，司法工作也会对口增加新的工作业务，如监察委员会在就职务犯罪行为完成调查后，移送人民检察院负责审查起诉，就需要相应的司法机制调整，以配合监察委员会完成监察任务，保证业务对接顺利。

其三，人民监督员制度需要因应监察体制改革作出调整。人民监督员制度是检察体制改革的配套改革，属于司法改革的一部分。在司法改革中，检察体制改革属于国家宪政体制的局部性改革，而人民监督员制度改革又属于检察体制改革中的局部性改革。当检察体制改革的既定方案与作为整体性改革的监察体制改革部署相冲突时，局部改革须配合并服务于整体性改革。所以，与其说监察体制改革给人民监督员制度带来冲击，不如说是人民监督员制度需要配合监察体制改革进行新的调整。这种回应型调整反应了双重改革背景下，两大改革间关系应是局部改革配合整体性改革、司法改革配合监察体制改革。

3.初衷与导向：回归人权保障与司法公正的制度定位

一项制度设计的初衷即体现了该项制度的目的价值，从目的价值的视角对该项制度进行反思，能够看出具体的制度设计规范能否有助于实现制度设计的初衷且不可为已有的合理制度替代；一项制度设计时被期待的功能即视为其工具价值，从工具价值的视角进行反思，能够衡量出具体的设计规范能否在合理的成本范围内实现其功能。对于人民监督员制度功能回归的审视，也应先从其目的价值层面了解制度设计的初衷，同时结合其当前工具价值层面的规范设计明确未来人民监督员制度发展导向。

其一，人民监督员制度的设立旨在强化人权保障。2004年，人民监督员制度作为具有中国特色的司法体制改革工作重点，被载入《中国人权事业的进展》，宣示了其在人权保障中的特殊地位。人民监督员大多来自非专业法律人士，其所处的社会环境和生活方式使其更能够设身处地地理解犯罪嫌疑人的行为，而检察官固有的工作习惯以及法律思维方式，加上检察机关为了加强司法权威、惩治犯罪，在案件办理过程中容易忽视对被告人权益的保护，尤其是当涉及逮捕、决定不起诉等关键环节时，如果缺乏外部监督，将更容易引发滥用职权等现象的发生。

其二，人民监督员制度的设立旨在维护司法公正。尽管检察官的办案活动具有较强的法律专业性，但如果缺乏有效的监督，也难免会出现纰漏。实践中，人民监督员制度能够在一定程度上防止检察机关在行使职权过程中可能出现的偏差，促进规范执法，保证了办案质量。以2017年1～11月统计数据为例，全国省、市两级检察机关共组织人民监督员监督案件2338件，经监督评议后不同意检察机关拟处理意见109件，检察机关采纳68件，采纳率62.4%。[7]该制度使人民监督员可以参与到案件监督评议、公开审查、质量评查、见证搜查、观摩庭审当中，将检察权的行使置于社会公众的直接监管之下，有效防止和减少了检察机关办理职务犯罪案件中违法违纪行为的发生，进而维护了司法公正。

其三，人民监督员制度的设立旨在提升检察机关办案的公信力以及司法效率。在一段时间里，公众对于检察机关办理职务犯罪案件缺乏必要监督存在质疑，而人民监督员制度的设立，为社会公众提供了直接观察甚至参与检察机关办理职务犯罪案件全过程的机会，回应了“谁来监督监督者”的社会关切，也提高了检察机关办理职务犯罪案件的公信力。同时，人民监督员制度设计在客观上也提升了司法效率。在司法活动中，很多事实的认定和判断只需要朴实的良知，人民监督员在没有相应法律专业基础前提下，其依据生活经验、社会阅历对于案件事实的判断和理解往往能够为案件办理另辟蹊径。[8]37-43从这个意义来说，作为外部监督的人民监督员制度运作成本是合理的，也是必要的。因此，从工具价值层面分析，人民监督员制度未来改革的取向不是因为其运作成本存在而否认其功能价值，恰恰是要通过更加合理的制度安排以降低制度运作成本，进一步释放人民监督员制度的功能价值。

三、监察体制改革后人民监督员制度的改革路向

人民监督员制度不仅彰显了法治的威严，也承载着社会公众参与司法的愿望，其注定能够在中国特定的法律环境下生根发芽。为了发展和完善人民监督员制度的形式设计，充分发挥人民监督员制度的社会效果，仍需从以下方面展开制度完善。

1.调整监督事项范围

《检察院组织法》的修改明确了人民监督员制度的发展方向仍是在检察体制改革范畴内对人民监督员制度的具体内容进行改革完善。职务犯罪侦查权转移后自侦案件减少，要赋予人民监督员制度新的生命力，就必须重新调整人民监督员的监督事项范围，夯实其运作基础。人民监督员制度应用范围的拓展，必然要结合检察体制改革带来的工作变化，尤其需要注意新的检察职能的并入。其中，最有可能纳入人民监督员监督对象的，就是新生的“捕诉合一”工作。

“捕诉合一”带来的检察机关内部权力分离与制约机制的缺失是捕诉合一制度发展的隐忧，同时职能混同也会使负责批捕工作的检察官在后续行使公诉权时的中立性存在疑问。因此，可以将人民监督员制度用于“捕诉合一”办案模式中，以引入外部监督的方式修复“捕诉合一”所引发的监督漏洞，进而也能够缓解检察机关推进“捕诉合一”改革的压力，分化检察机关内部权力运作风险。[9]88-89为迎合检察机关内部“捕诉合一”机制调整，人民监督员的监督事项范围有必要进行合理的扩大。但如果所有普通刑事案件纳入监督范围，势必造成司法成本的提高和资源的浪费，在实践中也不具有可操作性。因此，基于制度改革渐进性的基本规律考量，人民监督员的监督范围下一步宜扩展到一般刑事案件，同时具体的监管事项重点应放在批捕权和起诉权两项上。此外，对于起诉环节，我们认为首先将检察机关“拟决定起诉的”普通刑事案件纳入监督范围，对于“起诉决定”或者“不起诉决定”事项作为重点的监督事项，如此一方面不会过多增加司法成本、消耗司法资源；另一方面，也可避免检察机关怠于行使或滥用权力，充分保障被害人的权益，缓解被害人同检察机关的隐性矛盾，使案件办理更加透明化，也有助于回应“捕诉合一”模式下逮捕与起诉工作的质效质疑。

2.增强监督运行效能

从人民监督员制度功能运行角度来看，监督权是为了制约检察权而诞生的一种新的权力，它的外在表现对于被监督的权力而言就是一种制约作用。人民监督员制度的重点在于监督，监督权的本质是一种制约权，形式上是以人民为监督主体的制约权。当前，随着国家监察体制改革和“捕诉合一”内设机构改革的推进，人民监督员制度的运行效果面临新的挑战。为增强人民监督员制度的实效性，就必须增强人民监督员制度的运行机制，对人民监督员制度运行的各项环节进行针对性补强。[10]23-28具体运行环节包括以下方面：

其一，调整选任机制。一方面，为了保证人民监督员的人民性，应在立法层面明确增加非公职人员的选拔，相应地缩小公职人员在整个人民监督员群体中的比例；另一方面，在立法上明确人民监督员当选后的单届任期为5年，且不允许连选连任，这样不仅可以避免其参与惰性，同时也能够保障人民监督员群体的流动性与履职的相对独立性。

其二，合理设置监督启动程序。启动条件需要根据实际情况，就法定监督范围内的不同情形分别设置直接启动监督程序以及审查启动程序。所谓直接启动监督程序，即当案件符合特定情形时，不经审议直接将案件提请人民监督员进行监督评议。这些特定情形主要是对当事人权益产生重大影响且存在一定争议的情形，需要通过人民监督员监督评议提升决策科学性与权威性。对于审查启动程序，主要针对除上述直接启动程序以外的其他案件事项，可以根据提起主体的不同分为三种审查启动模式，包括检察官提议、人民监督员要求以及案件当事人申请。审查主体应在人民检察院内部选拔设置，在上述三类主体对于相关案件提起申请或要求时，即由审查主体依法进行审查后，如确实存在争议较大或社会影响较大的情形，则依法启动人民监督员程序。

其三，完善监督程序。从目前的实践情况来看，人民监督员监督范围更加侧重于对特定个案中的检察行为进行监督，而具体的监督程序上难以达到程序正当之要求。按照人民监督员介入案件发展的流程，可细化为提起程序、前置程序、评议和表决程序、结果反馈程序及复核程序。具体而言，监督程序中最重要的是保障人民监督员的知情权，并建立起多层次、多渠道的公众沟通机制，便于听取群众意见，更好反映群众愿望。

其四，加强监督评议结果的约束力。首先要从立法上进行完善，这并不必然要求在立法中直接明确监督评议结果的法律效力，而是可以通过间接规定，如从程序设计、加强与检察机关、权力监督机构的衔接等方面将人民监督员的监督对检察机关所具有的拘束力体现出来。例如，可增加监督意见入卷宗制度，为后续诉讼程序的审判法官提供参考，进而提升其监督效果；再如，也可以引入权力机关监督的救济机制，为人民监督员制度效能的实现提供外部的程序保障。

其五，确保监督评议的独立性，关键在于改进完善评议表决方法。由于人民监督员并不具备检察专业技术能力，在履行监督职能过程中，人民监督员容易受到其他观点影响。例如，在公开评议过程中，有的人民监督员发言措辞较为激烈或有煽动性，其他监督员可能会受到影响。为了确保每一位监督员都能够真实表达其意见，可在评议表决程序上进行改进，如提交书面意见，由主持人进行汇总，并形成多数意见；同时，为了避免人民监督员受案件承办人诱导，应当由与案件无利害关系的主持人引导评议表决活动。

其六，落实人民监督员以建议权。建议权作为监督权能的一种，其监督实效性可能远不如其他具有强制力的监督权能。建议权的监督实效性以被监督人对建议的认可和采纳为前提。当监察机关不接受甚至不重视人民监督员的监督建议时，人民监督员制度必然会虚置。因此，有必要赋予和规范人民监督员监督建议的约束性，将监督建议权落到实处。

3.保障配套监督措施

从目前现状来看，关于人民监督员的履职保障性规范较少，人民监督员的监督权限和监督效果依然停留纸面状态，缺乏由应然向实然状态转变的保障机制。为了使人民监督员制度得以落地，在现行的规范框架之内，还应当完善相关配套保障措施。各地在制定人民监督员制度实施细则时，对保障人民监督员履行监督职责作出了不同程度的规定，这些规定主要集中在对独立行使监督权的保障、人身保障等方面，但保障线条较为粗犷，缺乏可操作性。相关制度完善应当从以下方面继续深化：

其一，保障人民监督员在履职过程中的知情权。实践中人民监督员获悉案情的主要方式有两种，一种是等待检察机关的通知，另一种是自己主动寻找。这就导致人民监督员掌握的信息较为有限，无法保障监督意见的准确性。[11]33-36因此，应拓展人民监督员获得监督线索的渠道，尤其应赋予检察机关对人民监督员的告知义务，充分保障人民监督员的检务知情权。在操作层面，一方面，检察机关应构建面向人民监督员的案件信息通报机制。具体而言，检察机关应根据实际情况向人民监督员通报被监督案件的基本信息、证据材料、侦查笔录、拟处理意见等。另一方面，可构建监督权利告知机制。该机制主要涵盖两层含义：第一层含义旨在告知犯罪嫌疑人有权提请人民监督员进行监督；第二层含义旨告知人民监督员有权知晓犯罪嫌疑人权利被告知的情况。此外，还可构建相关会议列席机制。当前各地关于人民监督员制度规范中，存在赋予人民监督员列席相关会议的规定，但并未予以明确。为保障具体实施效果，可对人民监督员可参与的会议类型具体化。例如，对合议庭讨论案件会议、专业检察官会议等，可邀请人民监督员列席。

其二，保障人民监督员履职期间的人身财产权益。从监督权行使实效的逻辑来看，监督权的有效行使需建立在充分的履职保障的基础之上。详言之，一是保障监督员参与监督的时间。二是保障监督员参与监督的经济补偿。司法实践中，大多数人民监督员都有本职工作，对此，可考虑规定人民监督员所属单位应当予以支持，不因人民监督员参与监督活动而折扣全勤奖金等。检察机关也要在本单位业务经费预算中保障人民监督员的经济权益。对于干涉、阻止人民监督员独立行使监督权利的行为，可在立法层面作出规定，根据情形予以行政处分。

其三，加强人民监督员身份保障。一方面要继续严格执行最高人民检察院《关于人民监督员制度的规定》中对人民监督员的人身权利依法予以保障的规定；另一方面，基于对人民监督员专业水平的考虑，其在履行监督职责过程中，可能会出现言论上的不妥当或是侵权行为，如果严格按照法律规定，追究其责任，难免会影响参与监督活动的积极性和主动性。对此，应赋予人民监督员以履行职务的人身保障权。

四、结论

囿于监督范围的限制，原人民监督员制度的社会效益以及其本应具备的功能价值无法得到最大释放。本次监察体制改革之于人民监督员制度冲击较大，但也提供了总结十几年发展经验与不足、进而优化创新的机遇。除了人民监督员制度本身为适应监察体制改革和“捕诉合一”改革而进行自我调整优化外，对于如何调动人民监督员的监督积极性，如何对人民监督员监督工作进行考核评价，以及围绕着考核评价相关的人民监督员选任制度等，都是下一步需要进一步完善的重要议题。只有继续遵循党的统一改革部署，总结经验教训，遵循制度改革发展规律，以创新的理念带动人民监督员制度全方位的规范设计，并注重与关联制度之间的协调、配合，才能使人民监督员制度真正成为人民群众参与司法、保障司法公信力和司法公正的有效路径。