农村集体建设用地流转与土地管理制度改革研究

佘吉武

（利川市自然资源和规划局，湖北 利川 445400）

土地是人们赖以生存的基础资源，为了实现全面小康社会，我国加大了农村改革力度，特别是在土地管理上，针对流动市场的特性实施了制度改革。我国农村土地资源分布不均，地势格局复杂，开发工作存在一定的难度，特别是在资源的利用上易出现浪费现象。特别是一些区域的农村集体用地私下进行交易，给市场带来了极大的冲击，使得集体土地的利益受到了严重的侵犯。因此，如何有效、高效利用土地资源，规范土地市场管理，成为社会发展面临的重要问题。

1 集体建设用地流转中存在的问题

1.1 土地流转使用的规则秩序混乱

在法律上，对于集体建设用地的流转行为存在较多的限制条例，很多商家为了谋取利益，会私下进行土地的租赁交易，这使得土地流转的规则和秩序异常混乱。而且农村闲置土地过多，在使用中存在大量浪费的情况。为了推动城镇化建设，促进农村经济增长，需要获得大量的资金和投入，所以政府会通过招商引资来解决这个问题。因此，很多工厂、企业会在农村发展业务，其中最基础的项目就是要开发大量的土地资源进行利用。但是，土地使用的规章制度还有许多不完善的地方，企业在利用土地时没有遵守相关的规则，因此出现了乱占用耕地、开发山区等现象。而且农村的地形复杂，企业的用地情况不同，开发的土地位置不同、不集中，这就导致企业之间并没有形成一个比较统一的规划，而是按照自己的需求随意开发。造成的后果就是土地资源不能被有效利用，浪费现象严重［1］。

1.2 土地流转利用率较低

我国农村土地资源呈现的格局是不相同的，有的地方山区较多，土地不集中，有的农村开发时会出现占地不用的情况。许多人私下进行土地流转交易，扰乱了土地市场。另外，开发商没有对土地进行长期的规划，没有从整体的土地格局分布上来考虑利用率问题。特别是一些偏远农村地区土地并不集中，政府没有实行有效的管理，导致一些商家以利益为前提，土地不能被有效地开发。这也是由于政府在土地的开发和利用上没有制定一套比较长远的、具有实际性的战略规划方案和体系，土地的权利意识不强。有的地方过度利用土地，而有的地方土地被过度闲置，存在开发不平衡现象［2］。

1.3 法律制度不健全

农村集体建设用地在流转过程中的各个流程缺乏相应的法律进行规范和限制，也没有相应的指导制度来进行管理。比如，能进行流转的土地条件、流转的权益分配、土地产权关系的变更等存在许多漏洞，这就造成存在私下交易土地的情况，造成土地的管理制度无法发挥作用。另外，农村土地的集体管理使得其与城镇土地之间形成了一定的距离，两者之间的土地不能进行自由流转，在利用上也造成了重大的阻碍。无论是在法律还是在土地管理制度上，都面临着较大的困境。我国的土地法和管理制度对土地进行了双线管理和控制，并且对城市和乡村的土地进行了不同性质的管理，这对于土地进行有效的流转也是一种困境。

2 土地管理制度存在的问题及改革的必要性

2.1 土地管理制度存在的问题

一是承包地的流转问题。因土地资源不断紧缺，农业用地的收益性相比之下逐渐减少，很多农民在土地流转上存在矛盾心理。一方面不愿意轻易将承包地转出去，另一方面希望土地流转之后可以收回。主要原因还是当前农村用地生产效益不尽如人意，但是农民的收入来源比较狭窄，劳动力的缺乏加上土地收益较少，导致土地流转管理问题严重。二是集体建设用地管理问题，这也是城镇建设进程中的重要阻碍因素。相关制度落实不到位，造成许多开发商在建设用地的使用、购买、转让、开发等项目中有了可乘之机，土地交易规则混乱造成了大量的资源浪费。三是宅基地的置换问题。土地置换的利益与指标不能实现有效的平衡，农民生活质量得不到长远的提升。

2.2 改革的必要性

当前实行的土地管理制度虽然是政治经济发展的产物，当前并不利于提高土地资源的使用率，不符合最大化利用土地的目标，对农民经济收入有较大的影响。农村土地与农民的生存和发展有着直接的联系，所以需要充分考虑农民的经济和收益水平，需要符合当下农村的发展需求和趋势，才能提高土地使用的合理性，保证农民的权益，最大限度地发挥土地在农业生产发展中的价值。

3 农村集体建设用地流转与土地管理制度改革建议

3.1 加强土地规划和执法管理

在进行土地管理时，要重视对土地的使用，以保护土地的面积为前提，对其进行全面的规划。要充分展示出土地使用权的法律效用，并且制定相应的用地规范，作为硬性的保护屏障，规范建设用地行为。同时，要加强审批环节管理。以往在土地使用的审核上，很多开发商靠关系或者利益的诱惑来打开土地开发的道路，从而找到一些可钻的空子。针对此现象，政府需要对相关部门的工作进行进一步监管，提高对用地权限的审核力度，完善审批的各项流程。所以，需要提高审批执行人员的综合素质和责任意识，坚守自己的底线，公平公正地做好自己的工作。另外，要适当提高土地的使用标准，加大执法力度，对土地用途进行全面了解，严厉打击圈地现象［3］。

3.2 完善农村集体建设用地流转市场体系

我国很多的土地存在被闲置、没有得到有效利用的情况，甚至有的土地没有得到合法的开发，其实际的效益大大降低。所以，要重视建设用地存量的利用，建立完善的建设用地流转市场体系，对土地的流转和使用进行规范。首先，要对我国所有的土地档案进行全面的调查和审核，真实记录并分析当前的土地状态。然后，对土地的整体价值进行评估，为后期对其进行合理的使用规划准备好详细的数据信息。特别是一些闲置的、非法使用的土地，要重新明确其使用权利，严格执行土地使用的法规，对土地开发行为进行全面调查，严厉打击违规行为，强化土地的权利意识。最后，要重视闲置土地的管理，最好是进行集中规划，尽量发挥集约化的作用，提高资源的使用率［4］。

3.3 建立节约用地的长效机制，保障农民的权益

要想真正提高土地使用率，增加土地效益，达到节约土地的目的，就要不断完善节约用地的长效机制。随着时代和社会的发展，在土地开发上会不断发生变化，开发商往往存在一些谋取暴利的思想，对于保护土地资源却没有比较深刻的认知。因此，需要建立一套完善的、节约土地的长效机制，增强农民的土地权利意识，从根本上杜绝浪费土地的行为，为土地的有效开发利用打好坚实的基础。一般可以通过税法或者相关法律加持，提高机制的权威性。同时，对土地的规划和使用情况，要形成专门的监督部门和小组，通过卫星网络等进行实时的动态监控，确保土地使用流程的规范性、合法性。另外，可以针对不同地区的土地、不同的使用性质，制定相关的分配规定和指标，加强对土地的管理。而且要加强对土地交易市场的管理，规范土地流转的相关制度和条件，赋予农民更有利的土地承包经营权，从而提高土地使用制度化和规范化程度。

3.4 加强对集体建设用地的合理使用管理

除了建立相关机制，加强法制管理，还要重视对集体用地的规划，才能从根本上提高用地的合理性，达到高效利用土地资源的目的。我国很多城乡土地比较零散，单独的规划很难实现土地的价值，而对其进行集约化管理，能在很大程度上提升用地的使用价值。特别是当下城镇化建设不断加快，使得集体建设用地的开发和利用范围更加广泛。而在土地流转、使用和开发阶段，如果没有相应的法规进行约束，很多土地的权利会被不良商家夺取，严重影响土地的合理利用。所以，政府要重视土地权利的分配，一方面要通过税收等强制手段来提高土地的收益，同时控制流转中产生过高的效益；另一方面要最大限度地保护农民的土地使用权益，加强对其合理收益的保护。另外，加强对存量土地的利用，合理地对不同类型的土地进行规划。

4 结语

农村土地问题是当下城镇化发展中的重要问题，也是农民生存和发展的主要因素。就当前农村集体建设用地流转和管理上的问题，国家和政府都要引起重视，提高全民的土地使用权利意识，用法规制度来约束土地不法交易的行为。同时，要重视土地管理，加强对一些闲置土地的了解和规划，根据农村的实际情况来进行管理制度的有效改革，推动我国农村经济稳定发展。