农村闲置宅基地再利用方式探索

贾 丽，徐成林

（池州学院，安徽 池州 247000）

随着社会经济的快速发展和城市化进程的加快，大量农村人口通入城市，农村主要劳动力常年定居在城市，只有春节期间才会回到农村做短暂居住，有很多农村居民举家搬到城市生活，留下农村宅基地常年闲置，有一部分农民为了子女读书，也搬到城市生活，虽然农村人口在不断减少，可是农村宅基地建筑面积却在逐年增加，出现人减房增现象，有些农民建新宅不拆旧宅导致闲置，有些农民合法继承父辈宅基地后并没有利用导致闲置，有些农民设法获得宅基地批准后却长时间未建导致闲置。与农村大量宅基地闲置不相协调的是城市建设用地的日趋紧张，因此如何解决农村闲置宅基地的再利用成为我们不得不思考的一个严重问题。

2018年中央“一号文件”中指出，将对农民闲置宅基地和闲置农房政策进行完善，适当放活农村宅基地和农村房屋的使用权，这对改变农村闲置宅基地现状有很重要的意义[1]。在这样的背景下，针对闲置宅基地探索有效的再利用模式，对缓解城乡用地矛盾，解决城镇化发展所面临的巨大土地需求起着重要的作用；同时，也有利于实现农村的快速发展和践行“资源节约型”社会。

一、农村宅基地闲置现状

学者张水峰、金兆怀(2015)对江西省八个县的农村进行了调研，结果显示，村中房屋空置的数量与全村房屋总数的比约是70%，其中废弃空置率约为17%[2]；吕书军，刘颖莹(2015)调查了190 个农户发现：河南新乡使用宅基地的用户不到50%，其中完全闲置的比重大约占52%[3]。李海丹（2016）对江苏省 7 市21 个县63 个乡镇126 个村进行了1529份数据调查，结果显示：农村宅基地闲置率在苏南两市为4.72%，苏中两市的约为8.38%，其中苏北三个城市的宅基地闲置率达到14.5%[4]。2016年年底，武汉市1902 个行政村，有73 万套农村房屋，其中有15.8%的农房处于长期空闲状态。据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示，2000年-2011年，农村人口减少1.33 亿人，但农村居民住房所用宅基地用地面积却增加了3045 万亩。我国城镇化率在2016年达到57.35%，闲置农村住房已经达到30%。

笔者在安徽省蚌埠市怀远县魏南村，通过问卷调查了解该地区农村宅基地闲置的现状。此次调查共发放问卷230 份，回收207 份，问卷回收率90%。调查表明，24.5%的家庭有宅基地处于闲置的情况，没有对其进行合理的利用，宅基地闲置的类型有建新不拆旧 （占80%），外出务工造成的暂时闲置（14%）和户口外迁导致的长期闲置（占6%）。对安徽省安庆市长风乡进行调研时发现，该乡宅基地闲置率约为8%，但是该乡的宅基地闲置特点主要是闲置时间长，闲置时间最长为14年，最短为3年，平均闲置时间为6.5年左右。

通过笔者实地调研和收集数据可以看出：目前，我国农村宅基地的闲置现象普遍存在。

二、农村宅基地闲置原因分析

（一）农民观念比较传统，对宅基地保护意识很强

受“落叶归根”思想的影响，农民即使长久在外打工，对于农村中现有的宅基地还是持有保留态度。并且由于农村生活的相对封闭性，大多数农民对有关土地的法律法规认识不足，所以导致大多农民通过侵占宅基地，来扩大自己的土地使用面积，甚至有的人将承包的田地当成是私有土地，不经过申请就占为己有或者用来建房。同时，伴随着经济的发展以及国家对农村政策制度的变化，特别是在十八届三中全会以后，随着确权步伐的加快，很多人认为农村土地的价值会得到提高，所以更加不愿放弃已有的宅基地，而正是因为这些认知观念的不足，造成了农村宅基地大量闲置，严重浪费了土地资源。

很多农民认为“有土斯有财”，认为多一处宅基地就多一份家业，盲目攀比宅基地面积，有些农民祖辈宅基地已经很破旧无法居住，只能另选地块重建宅基地，但是建新不拆旧，导致旧宅基地闲置闲置。

（二）城镇化速度的加快，农村人口不断外流

随着经济和城镇化的快速发展，农村中越来越多的劳动力进入城市寻找高收入的工作，进城农民收入提高之后，开始追求高品质的生活，有的在城市购房，享受城市先进的教育医疗等公益事业和完善的基础设施设备，这类村民基本上很少回归农村，但是，在户籍制度的限制下，农民担心无法享受城市更多的社会保障福利，将农村的宅基地作为自己生活的最终保障，这样宁愿宅基地闲置，也不愿意退回集体。而且由于流动人口的影响，外出务工的村民到重要节日和农忙的时候会回到家乡，农村宅基地的闲置出现了季节性的情况。

（三）农村宅基地取得审批和使用监管执行不严

从宅基地取得审批制度上看，《土地管理法》第62 条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。”虽然国家规定了“一户一宅”的原则，但农村宅基地无偿取得、无偿使用的制度使农村村民从个体经济利益的角度考虑，为了达到个人效用最大化，必然想方设法谋求获取新的宅基地。农村宅基地的审批基本上是以“户”为单位，法律并没有明确规定“分户”的原则，所以容易存在缺陷，虽然宅基地的审批实际上要通过村、乡（镇）、县三级，但是由于宅基地审批村庄多、工作量大，加上基层工作人员数量不足，所以审批权大部分时候由村委会直接决定，而村委会迫于农村的人情关系，丧失原则，甚至对建新住宅的行为不加以管理，处理问题时不按照《土地管理法》所规定的要求来进行，造成了“一户多宅”的现象丛生。

从宅基地使用监管上看，处理违法建成的宅基地需要花费执法人员大量的时间和精力，对已故房主和一户多宅的追踪监管力度不够，所以对于这种违法现象也很难进行及时有效的处理。

（四）农村宅基地流转制度不健全

农村居民住宅是农民的私有财产，农民有权自由进行处分，但宅基地的所有权归集体，农民只享有使用权，导致房产、地产的分离。这种现象导致宅基地的使用权无法变现。而且当农民对房屋进行抵押时，由于宅基地与房屋的不可分割性导致宅基地变成了变相抵押，宅基地变现存在风险，农民不敢轻易进行抵押，宅基地也就被迫闲置。虽然部分地区尝试让农民享受更多的财产权利，保护农民的宅基地用益物权，并选择若干试点稳步推进宅基地抵押和住房财产权的抵押与转让，但是现在这些还没有得到法律的明确认可，宅基地的流转仍受到很大制约。

国家规定 “禁止城镇居民在农村购置宅基地”致使农村闲置宅基地需求不足。进而使农村闲置宅基地交易价格低廉，降低了村民进行闲置宅基地交易的积极性。

三、农村闲置宅基地再利用方式

（一）建立农村闲置宅基地的有效退出机制

1.完善农村集体土地流转法律法规，为闲置宅基地退出提供法律保障

2017年《土地管理法（修正案）》第六十四条第六款规定：国家对已经在城市居住的农村村民鼓励依法自愿有偿退出宅基地。宅基地退出主要就是为了使农民在“依法、自愿、有偿”的前提下，提高对农村宅基地的管理水平，提升宅基地的经济价值。农村村民有自愿退出宅基地的，可以与所在的集体经济组织协商并获得补偿；而退出的宅基地主要对本集体内成员进行再分配，或者在法律允许的范围内用作其他用途。所以目前，我国只是从土地长远利用的角度鼓励农民退出闲置宅基地，但是对于如何退出的具体操作，退出后农民的补偿问题没有出台相应的法律法规。没有法律的保障，农民心里没底，所以不愿主动退出闲置宅基地，要想使得农民主动退出闲置宅基地，首先应该完善农村集体土地流转法律法规，为闲置宅基地退出提供法律保障。

2.建立科学合理的补偿方式和标准，为闲置宅基地退出提供经济保障

在当前的宅基地使用制度下，农村村民自愿退还宅基地的补偿没有统一的标准，基本上是无偿退还，而村民留置闲置宅基地不需要承担任何成本，所以农民宁愿长期闲置，也不愿主动退出闲置宅基地。因此，科学合理的补偿标准直接关系到农民是否愿意主动退出宅基地。宅基地退出的补偿可以针对不同地区不同农民意愿因地制宜地开展。对于那些已在城镇购房并常年定居在城镇地区的农民，可以选择一次性货币补偿；对于在城镇打工有意愿迁往城镇但是在城镇购房压力较大的农民，可以给予货币补偿或者通过退出宅基地换取城镇购房面积；对于季节性闲置的宅基地，可以通过合理安排高容积率的集中住宅予以补偿；对于户均面积较大存在闲置的农户，可以通过货币、置换新房、社保等予以补偿。

安徽省宁国市在宅基地退出实施过程中明确补偿方式和补偿标标准，从方式上，农民可以选择货币补偿或者集中安居点重新申请宅基地补偿，从标准上，对合法宅基地按照每亩4-6 万元的金额标准进行补偿，超标宅基地按照每亩 2-3 万元的标准进行补偿。这种明确补偿方式和标准的实践推动了农民退出宅基地的积极性，取得了很好的效果。

3.根据地区差异，因地制宜地选择闲置宅基地退出模式

我国农村各地经济发展水平差异大，农民思想观念生活习惯也存在较大地区差异，因此闲置宅基地的退出不能采用统一的模式，应该根据地区差异，因地制宜地选择退出模式。目前比较成功的模式主要有重庆的“地票模式”、天津的“宅基地换房”模式、嘉兴的“两分两换”模式，都起到了一定的模板作用。

各地区可以在上述模式基础上，结合当地特色，选择适宜的退出模式。比如安徽马鞍山市在宅基地退出过程中，利用新农村建设和城乡建设用地增减挂钩等项目来实施闲置宅基地退出。

（二）规范农村宅基地流转市场，盘活农村闲置宅基地

目前我国宅基地流转市场由于没有明确的法律规定，使得宅基地流转市场较为隐蔽，具有交易不合理、价格不透明、交易信息不公开和流转价格随意等特点，废弃宅基地就得不到充分的利用。因此我国应该建立农村宅基地流转市场，以宅基地的所有权和使用权流转为平台，建立各种交易机构[5]。不光可以使得宅基地交易信息公开、明确、透明，还可以体现宅基地的市场价值。同时也理当建立合理的价格机制来促进宅基地流转市场的发展，建立宅基地价值评估和中介服务行业来收集宅基地流转方面的信息并建档存档，为社会提供交易实例与参考信息，使宅基地市场公开化、透明化，合理的确定宅基地的市场价格；还要完善审批制度，对进行流转的宅基地及时登记，不但便于宅基地流转市场的管理，还有利于保证农民的切身权益。

2018年中央一号文件明确提出，对进城落户的农民在其土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权等权益中进行合理的维护，引导其在自愿的前提下，依法有偿转让所拥有的上述权益。这就要求国家要建立统一的城乡建设用地市场，集体土地所有者可以通过转让、租赁、作价出资、入股等方式进行流转，由土地使用单位或者个人转让给土地使用需求者或个人，并且在一定程度上允许获得的土地使用权进行转让、出租和抵押等[6]。

1.出租

农民在合法取得的宅基地上建成房屋后，可以在一定年限内将房屋进行出租，通过这种方式获得租金，承租人可以将其作为住宅、办公、仓库或者其他场所[7]。出租的农户大多是已经进城居住，短时间内不会回来要房，承租人可以长期租用此房。

2017年12月，安徽省合肥市开始探索“共享农房”模式，北京云华农汇网与合肥市庐阳区人民政府签署战略合作协议，在庐阳区各乡镇发现的900 多户闲置农房资源中已经线上发布了100 多套，租客可以在网上看到闲置宅基地的图片以及地理位置，并且有权改建房并进行创业，农民也可获得租金或者留在当地工作，其中设定的租期约为5至30年。但是如何真正实现“共享农房”，寻找有效的出租模式，仍然还在探索当中。

2.抵押

国家六部委在2016年3月15日联合下发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》规定：允许农民依法向金融机构将农村土地承包经营权和农民住房财产权进行融资担保，积极探索县级土地储备公司和相关的平台公司来参与“双权”抵押贷款[8]。

在闲置宅基地中这种抵押主要是针对农民个人住房的财产权，就是在抵押人合法取得宅基地的前提下，以不转移农村宅基地的占有，将宅基地以物权性质作为债权进行担保的行为。当抵押人不履行或是无法履行债务时，债权人可以依照相关的法律法规来拍卖或者变卖被抵押的宅基地，以此获得补偿。

3.互换

为了方便管理宅基地，可以通过自愿平等协商将宅基地之间进行互换，主要是对同一集体经济组织的宅基地进行交换，同时交换相应的宅基地使用权。借此可以使得农村的宅基地变得相对集中起来，有利于对闲置的宅基地进行集中处置。

4.入市交易或作价入股

经调查，2017年9月底，已经有大约577 宗集体经营性建设用地入市，总面积达到1.03 万亩，入市交易总价值达到83 亿元[9]。如果能将农村闲置的宅基地通过入市或者入股的方式进行交易，这对于集体经济组织来说也是一笔很大的收入。

农村集体组织可以通过整合闲置宅基地进行房地产开发或者将闲置宅基地作为股权，自愿交给开发商进行开发，并进行公开销售或者是以长期出租形式变相销售。但是根据现有的法律规定，闲置宅基地重新开发后的住房只能对集体经济组织内的成员进行销售。

（三）合理规划农村宅基地，对闲置宅基地开展整理复垦

对农村闲置宅基地开展的整理复垦，可以在一定程度上解决公共资源配置的问题，提高耕地占有率，缓解耕地严重不足的现状，实现农村土地的节约集约利用。在对闲置宅基地整理复垦时，应按照具体问题，具体分析的原则。将靠近水源、宅基地坡度较小、地势平坦、交通便利的宅基地复垦为耕地，复垦后的耕地仍然可以交给本集体经济组织内的成员使用。政府要强化政策引导，在闲置宅基地过程中兼顾政府与农民的利益，制定一定的优惠政策和合理分配制度鼓励农民配合政府对闲置宅基地进行整治复垦，使农民愿意配合政府工作。而对于那些自然条件相对较差的闲置宅基地，可以将其整理复垦为建设用地，在机会合适的情况下，可以进行转让，或者可以通过实施城乡建设用地增减挂钩，将腾退的建设用地指标与城镇建新地块相挂钩。并且将所得收益合理分配。这样就充分调动了农民的积极性，提高土地资源的利用效率。

（四）利用闲置宅基地发展生态休闲旅游产业

对农村闲置宅基地，并不是要求千篇一律把就村庄拆掉，在乡村振兴的大背景下，对生态环境较好、文化价值较高的农村，可以利用当地特有的自然景观、文化底蕴开发生态休闲旅游型村庄。

对于年代悠久的古村古镇宗祠，利用其优势可以在保留原址的基础上进行开发，进行招商引资，大力发展观光旅游业，以此带动农村经济的发展。依靠农村自有资源，大力发展生态休闲农业，利用闲置宅基地创建农家乐，发展民宿，吸引城市人口来到农村进行体验，将农副产品变成特产进行精美包装作为礼品，增加农民的经济收入。

2017年11月，安徽省下发了《关于支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》的文件，文件中提出了对皖南国际文化旅游示范区、环巢湖国家旅游休闲区、大别山区和旅游扶贫重点村的空闲房屋进行利用，合理利用城市近郊、主要交通干线或风景线沿线村庄的空闲房屋，对皖北地区因地制宜的进行改造，利用空闲农房发展乡村旅游[10]。

（五）利用闲置宅基地开发乡村养老地产

目前我国人口老龄化形势日趋严峻，可是养老地产的发展却严重滞后。农村养老基本上依靠子女，现状是很多子女在城市打工或者生活，留守老人比率很高，这些老人老无所依，如果政府通过农民提供土地、政府出资开发养老院，安排好留守老人的晚年生活，不仅可以有效利用闲置宅基地，更重要的是让老人有个安心的晚年，让子女专心奋斗，对于实现美好乡村有很大意义。

城市的养老地产大多停留在养老院和家庭养老的传统模式上，随着经济的发展，老年人对生活品质的要求越来越高，但是资源缺乏，环境设施落后，原有的养老模式已无法满足这些城市的老人养老的需求。城市很多老人来自农村，随着交通的发展，他们更愿意接受乡村养老模式，在开发养老基地时，应该保有该村原有房屋的特色，不要用过多的现代化的装饰，使得老人居住的房屋具有 “乡”味。而且在养老基地上要修建相应的基础设施建设，吸引城市老人到农村的养老基地养老，将养老基地发展起来。

所以，利用农村闲置宅基地开发新型乡村养老模式不仅可以就地解决广大农村养老难的一个问题，还可以吸引城镇老人来农村养老，随着乡村养老地产的发展，农村闲置宅基地可以得到有效开发，也可以促进农村经济的发展，真正实现城市反哺农村。

四、结语

农村宅基地的大量闲置是我国经济快速发展的必然结果，而如何处理好闲置宅基地是目前我国农村发展需要重视的问题。本文通过分析我国宅基地闲置现状及原因之后，探索了闲置宅基地有效退出机制、宅基地流转、闲置宅基地开展整理复垦、休闲旅游产业带动发展模式和乡村养老模式带动发展模式等闲置宅基地再利用方式，以期优化农村土地资源配置，提高农村土地利用率。