城市治理有效性研究——谈基层忙乱和乱忙的成因及对策

徐学福

增强城市管理的科学性、有效性，是促进城市经济社会发展的必然要求。近一段时间，关于反对基层形式主义的讨论和报道不绝于耳，从中央到地方都在采用各种方式方法试图解决基层形式主义和官僚主义泛滥以及社会治理效果不佳等问题。然而从结果来看，各方都不买账：老百姓觉得变化不大，上级感觉基层不作为，基层则感觉“猪八戒照镜子，里外不是人”。这就要求我们对诸多矛盾问题进行分析和梳理，以期找到问题产生的根源及解决问题的有效办法。

一、基层忙乱和乱忙的主要表现

基层忙乱，主要体现在要经常忙于填报多种表格、应付各种检查、参加各种会议。从表层上看，这些似乎反映的是各级响应中央关于作风建设的号召，注重各项工作的落实；从深层次看，这些大多依然是在做表面文章。因为在社会治理体制机制改革不到位的情况下，现行的政府管理运作方式无法适应日益复杂的社会问题。就此，我们从以下几个侧面进行分析。

1.基层公共事务存在过度管理

不同于西方国家的历史，中国一直是一个大一统的国家，自上而下的管理方式延续至今，计划经济时代更是如此。改革开放后，城市化进程快速发展，城市管理越来越复杂，但是管理者的思维并没有跟上步伐，硬性管理、军事化管理思维大行其道。这个过程中，过度管理就成为必然。例如：兼有零售的街头小报亭是以个人为运营单元的经营主体，为何需要那么多的机构去介入管理，能不能“一个媳妇只对一个婆婆”？武汉人无论是早餐还是夜宵都喜欢摆在外面吃，为何统一规定不能出店经营，能不能在不影响环境与交通的情况下划定一些区域允许出店经营？目前社会困难人群的救助分得过细过滥，如针对城市居民个人的有低保、大病救助、残疾人补贴、失业补贴、职业培训补贴、廉租房补贴、退役士兵补贴、高龄老人补贴、穆斯林牛羊肉补贴、独生子女补贴；针对农村的有粮食直补、养殖补贴、农村大学生创业补贴、家电下乡补贴、厕所改造补贴、农机下乡补贴、农村危房补贴、农村宅基地拆迁补贴等等，对此可不可以做减法“合并同类项”？部分居民在一些已征用而未开发的地块上种菜，城管露头就铲、居民铲了又种，究竟哪种更是对环境的破坏？城市中部分靠收捡垃圾为业的人员，对城市的垃圾进行了初次分类回收，但因为“观感不雅”成了被驱赶的“游击队”，他们对城市环境究竟有害还是有益？如此种种过度管理带来的结果，是“秩序”有了，城市的灵活性却降低了，城市的活力也在泯灭，并且还会制造一批社会矛盾。基层在为解决这些矛盾“扑火”，但从事这些职业的人普遍是城市中的弱势群体，从人的“恻隐之心”讲，基层处理起来也非“心甘情愿”，积极性和效率也不高；也因为这些过度管理，导致日常事务大量增加，不值得做的事情一大堆，需要做的事情就缺少时间了。

2.条块分割的体系导致基层事权的增加

部门封锁、条块分割是现今城市治理的一大弊端，管理执法、批地建房、排水防涝、功能布局、社会救助的数据共享等等无不因此频遇尴尬。这其中既有机制原因，也有利益因素。条是自上到下的指挥体系，块是具体执行部门管理的区域。当条块权职明晰、相互配合，城市治理事业可有序推进。当条块权责不清，结构性冲突就难以避免，主体利益也难以平衡。一旦某些部门陷入本位主义，或懒于政事，就会形成条块分割之状，产生一系列问题。“有好处蜂拥而上，有累活你推我让”、“不给好处不办事，给了好处乱办事”，部门封锁、条块分割之下，九龙治不了水，梗阻现象频频出现，严重影响行政效率，制约城市发展，侵蚀城市活力。如：上级每个职能部门都有分工，但是基础的数据却是由街道（乡镇）进行统计和采集。加上目前各个职能部门的数据未打通，导致基层统计报表多、重复工作量大，一个数据报了城管局再报建设局，一个问题督办职能部门、纪委（监委）、办公室、巡察巡视组都来要材料；部分职能部门“懒政”，以“属地管理、委托管理”为由将一些本来属于自己的监管工作推给了基层，如有的将食品安全监管转交街道管理，并签订责任状，但是乡镇街道没有法律授权、没有管理手段、没有技术设施、没有专业人员，如何进行有效监管？一条马路，树是园林局的，路是市政局的，监控系统是交管局的，地下的管道是水务局的，只要在这路上做个事情，就要开多次协调会。另外，同样一件事情，上级指导部门多，标准不一致，这便造成同样的一类事务，基层要根据上级检查的不同标准、不同要求，准备不同的报表和汇报材料。

3.脱离实际的政策导致基层工作量大大增加

基层是党和国家各项政策落实的落脚点，但由于改革开放的过程是“摸着石头过河”，对一些涉及基层社会治理改革的工作牵扯面大、情况复杂，盲目推广就会出现执行难、效果差的问题。比如前几年组织部门强力推行的“五务合一”：强化党务、规范村 (居)务、优化服务、拓展商务、协调事务。党务、居务、协调调解基层矛盾是社区的基本职责，拓展商务存在难以界定的问题，因为很多居民像理发、修鞋、寄取快递等既是经营行为又属居民日常生活需要。当时强力推行下，各地在拓展商务优化服务上下了不少功夫，后来就产生了社区办公用房出租经营、社区干部参与经营的问题。近年来又规范社区职能回归服务居民本质，将社区房屋出租经营视为违规，完全推翻了以前的做法。再比如社区工作推行“一专多能”，培养全能型的社区干部，目的是为了解决居民进社区办事时多跑路的问题。但现实情况是社会分工越来越细，社会服务的规章制度也越来越多、越来越复杂，一般社工是无法掌握多个专业的知识的。而部分地区在调研不充分的情况下，强行推行。今年全力推行的“红色物业”，试点小区由组织部门拨付资金招聘大学生进物业，补贴物业，进驻小区物业费低却提供高质量的物业服务。然而在实际操作中却出现未有红色物业进驻小区与进驻的小区产生攀比心理，出现不交和少交物业费的现象；同时，进红色物业的大学生因工资收入低不能满足他们的正常需求，造成人才流失严重，难以长久推行。如此种种，都极大地增加了基层的工作量。

4.头痛医头脚痛医脚的解决问题方式积累大量矛盾

基层的矛盾和工作压力很大部分来自解决一些由于不合理的政策带来的问题。自2000年以来，公共服务市场化进程加快，但是解决一些遗留问题的方法却还停留在计划经济时代。新官不理旧账，处理疑难问题“击鼓传花”，采用一些临时办法来解决旧矛盾，拖延矛盾爆发时间，导致社会的管理成本大大增加。比如“城中村”改造过程中就存在农民还建房、原国企住宅还建房、商品房这三种性质的房屋，这需要做很多的辨别、厘清工作后才能进行还建和补偿。而在新建住宅入住后，又存在同一小区物业费停车费不一致、村民还建房没有维修基金且无法办理房产证、小区业主与物业之间发生纠纷等众多问题。对这些矛盾问题也许街道、社区组织十多次协调会也不能解决。再比如规划滞后，导致一些小区配电室、垃圾收集站、公共活动空间、小学幼儿园医院等公共设施建设存在问题，因为“邻避效应”反复协调，最后只能违规强行推行解决。这些既增加了矛盾也增加了基层工作量。

5.推进工作的“台账”在很大程度上影响了实际工作

基层负责的事务以协调居多，很多事情既无法可依又无抓手，多次协调也不一定能完成，但这些工作又不得不做。为了推进基层工作，现在上级都要求记好工作台账，并把台账作为工作检查与考核的最重要依据。于是，“表格满天飞”、“会议开不完”等等便于“事事留痕”的形式主义新方式就多了起来，这些又多少冲抵了实际工作的投入。

二、基层忙乱和乱忙现象的有效治理

1.城市规划要有前瞻性，也需要“留白”给后来城市管理者

自从工业革命以来，城市就成为人类大部分人生存之地，城市管理的复杂性也渐渐为人类所知，但不可预测的问题仍然会大量出现。科学规划、高起点规划、规划强制化如果真正能落到实处，基层也就会减少很多因规划滞后带来的补偿性工作。从基层工作来看，服务城市居民是主要任务，但城市的快速发展也给城市服务需求带来不确定性。留一定的地理空间给后来人，让他们来处理这种不确定性，才能减少“无效工作”。街头停车难及共享自行车的急速发展就告诉我们，预测未来的需求是很难的。如果我们在过去能够把道路预留多一点空间，今天我们就能在很多的主城区道路上规划出停车位和非机动车道来，也就能解决今天很多群众的出行需求。

2.打通条块分割的“梗阻”，加快政务大数据共享

要有效提升城市治理能力，关键要破除本位思想、打造条块结合。要按照城市运行规律、经济社会发展需求来划分权力、衔接分工、履行责任。在制度设计上，要以刚性条款明确权责边界，拧紧权力接口，建好衔接机制，变“按规矩不办事”为“按规矩办好事”。建立政务大数据互联互通共享机制，整合数据资源，建立人口、法人、地理信息、宏观经济等基本数据库和电子证照等专项数据库，完善政务数据共享交换平台以及有关公共服务平台，推进政务数据跨地区、跨部门、跨层级开放、共享，逐步构建统一的政务大数据中心体系，并在政策规范下，通过应用引领，打通政务部门和企事业单位之间的数据壁垒。

3.规范基层事权，建设有限有为有效基层政府

要科学合理设置基层机构，明确乡镇街道的事务，分层次分配事权；在综合性矛盾出现而管理范围又发生重叠需要明确责任主体时，需以核心矛盾牵涉单位为责任主体；要平衡市区职能部门与街道乡镇的事权分配，杜绝像市文物管理部门逐层向街道下达古建筑风险普查、市统战部门向属地下达宗教场所安全普查这类情况出现，防止职能部门变为督办部门；要培育居民民主自治法规意识，依法推进群众自治，减少基层政府解决自治组织纠纷途径；要大力推进基层政务公开和舆论监督，依法公开透明处理城管控违等方面的基层执法事项，以提高执法的效果。

4.发挥市场机制，合理安排基层政府购买服务事项

要大力推进基层政府购买服务清单，明确购买服务事项，规范购买服务组织（企业）的准入、考核、评估等机制，提升购买服务的效益；社会组织内部应该实行民主化、专业化管理，完善制度建设，促进街道路面的保洁、文化活动购买服务、街道社区办公场所的物业管理等基层公共服务的专业化、公共事务管理的契约化，减少基层政府事务性压力。

5.减化并优化对基层事务的管理

这里有两点很重要：一是要进行同类项合并，变分头管理为归口集中管理。即便暂时不能归口、需要多方齐抓共管的事项，也要统一报送清单和表格，并最好采用网络电子报送，其材料和数据由各管理部门共同使用，无须基层分头报送；二是注重结果管理，即不是凡事都要“事事留痕”，更不能把开会多、给基层摊派形式化事务多等作为上级部门业绩表现予以肯定。