主体责任观下的互联网管理模式转型*

■ 何 勇

“主体责任观”是我国针对网络媒体管理现状提出的新型网络规制观。其基本内容是网站在内容管理中承担主体责任,监管部门的监管职责则从“管内容”转变为“管主体”,并以此构建主管部门与企业良性互动的、新型的网络监管模式。我国互联网内容管理长期以来施行以政府监管为主,平台自律、行业规范、社会监督为辅的管理模式。网络平台从被赋予“管理责任”,到承担“主体责任”,走过了近二十年的历程。此次变革是我国在强化网络安全、整合传播秩序的宏观要求下,从管理思路到管理模式的基础性转型。

一、网络平台“内容管理责任”的赋予和沿革

20世纪90年代,网站的“管理责任”伴随网络内容安全的提出而被赋予。1997年,公安部发布《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,就内容管理提出九种违禁情形。该办法将发布信息的“登记和审核”责任归之于“互联单位、接入单位及使用计算机信息网络国际联网的法人和其他组织”(第十条第四款)，要求网站“建立计算机信息网络电子公告系统的用户登记和信息管理制度”(第十条第五款)，并及时删除本网络中含有违禁内容的地址、目录或者关闭服务器(第十条第七款)。

2000年9月出台的《互联网信息服务管理办法》明确规定,互联网信息服务提供者应当“保证所提供的信息内容合法”(第十三条),如果发现违禁内容,应当“立即停止传输,保存有关记录,并向国家有关机关报告”(第十六条)。同年12月28日,全国人大常委会通过《关于维护互联网安全的决定》,其中有大致类似的要求。这个阶段提出的网站承担审核责任,以及及时删除违禁内容、保存记录并报告的要求,基本圈定了网络平台管理责任的内容及方向。

2004年中办国办下发《关于进一步加强互联网管理工作的意见》(32号文),要求根据“属地化管理”的原则,建立各级监控体系,强化互联网内容管理。此前,国家广播电影电视总局出台《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》,对平台内部的节目审查制度提出了具体要求。在“业务监管”部分,具体提出“持证机构应建立健全节目审查、安全播出的管理制度,实行节目总编负责制,配备节目审查员,对其播放的节目内容进行审查”(第二十条)。该办法将这些制度和节目监控方案,作为申请《信息网络传播视听节目许可证》 的必须条件(第八条第六款和第七款)。

2005年,国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网新闻信息管理规定》,要求互联网新闻信息服务单位建立“新闻信息内容管理责任制度”,不得登载、发送违禁新闻信息,发现提供的时政类电子公告服务中含有违禁内容的,“应当立即删除,保存有关记录,并在有关部门依法查询时予以提供”(第二十条)。同年,广电总局下发了《落实中办国办<关于进一步加强互联网管理工作的意见>实施细则》,提出对持证机构进行政策法规的宣传,提高管理队伍和监管人员的政策水平和技术水平,按照属地化管理的原则,开展对视听节目业务机构的清理整顿,在持证机构内部落实节目审查制度和节目总编责任制度,建立互联网传播视听节目防控体系。

这个阶段提出的“属地化管理”“多级防控体系”基本上是强调以管理部门为主体的防控机制；而“总编责任制”“审查管理制度”等是对网络平台内部治理的要求,也是对平台管理责任内容的丰富。

2009年12月,人大常委会通过《侵权责任法》,其中第36条规定:“网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益,未采取必要措施的,与该网络用户承担连带责任。”2012年12月,人大常委会通过《关于加强网络信息保护的决定》,其中对平台内容管理责任的表述是:“网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理,发现法律、法规禁止发布或者传输的信息的,应当立即停止传输该信息,采取消除等处置措施,保存有关记录,并向有关主管部门报告”。

不难发现,十八大以前政策层面对于互联网内容管理的思路,已经有逐步向平台“严格责任”转变的迹象。但实践上,这个阶段互联网内容管理并没有跳出传统媒体的管理经验,即以政府主管部门为主体,建立健全各级行政监控体系。

二、网络平台“主体责任”的提出和确立

十八大以后,决策层改变网络管理模式的思路日渐明确，网络服务提供者在互联网管理上的责任地位在法律层面被多方位涉及。2015年全国人大常委会通过《刑法修正案(九)》,确立了拒不履行网络安全运营管理义务罪；2016年全国人大常委会通过《网络安全法》,规定了具体的网络安全管理义务,这里的网络安全则囊括了运行安全和内容安全。无论在公法还是私法领域,网络平台都渐成互联网违法责任追究的主要对象。

政策层面上,2015年5月国务院办公厅下发《关于印发三网融合推广方案的通知》(国办发[2015]65号文件),提出在中央网络安全和信息化小组的领导下,探索三网融合下“党管媒体”的有效途径。其中要求重点加强对时政类新闻信息的管理,严格规范互联网信息内容采编播发管理,按照“属地化管理”和“谁主管谁负责、谁经营谁负责、谁审批谁监管、谁办网谁管网”的原则,健全网络信息安全和文化安全保障工作协调机制。建立事前防范、事中阻断、事后追溯的信息安全技术保障体系,落实接入(含互联网、手机、有线电视)用户实名登记、域名信息登记、内外网地址对应关系留存管理制度。这是管理层第一次全面阐述对于互联网信息内容管理的责任要求。

文件明显将互联网管理环节分为两个部分,一个是主管单位的监管责任,包括“属地化管理”,以及“谁主管谁负责”“谁审批谁监管”的基本原则；另一个方面则是强化办网平台的管理责任,即“谁经营谁负责”和“谁办网谁管网”。虽然这个文件主要是针对三网融合过程中广电和电信系统的国有企业运行和内容安全而发,但是其中透露出来的思路,则是互联网管理重心的转移,即经营者或办网者要承担主要管理责任。

2016年4月25日,习近平同志在网络安全和信息化工作座谈会上第一次就网络平台在内容管理上的主体责任发表意见。他提出，“网上信息管理,网站应负主体责任,政府行政管理部门要加强监管”；主管部门、企业要建立密切协作协调的关系,走出一条齐抓共管、良性互动的新路。他还提到,互联网企业必须坚持经济效益与社会效益的统一,既承担经济责任和法律责任,也承担社会责任和道德责任。这个讲话反映出国家对于新时代网络监管存在两方面的要求,一个是企业的内部治理应该在信息管理中承担主要角色,另一方面是构建主管部门与企业互相协作的、新型的网络监管模式。不难发现,新时代媒介监管的一个重要改革方向是转换政府的管理职能,从“管内容”向“管主体”转变,而管主体的主要手段,则是重构政府与企业的管理关系,通过问责手段强化网络平台的主体责任,“以他律促自律”。

2016年8月,国家互联网信息办公室在京召开专题座谈会,就网站履行信息管理主体责任提出了八项内部治理要求。八项要求明确规定,从事互联网新闻信息服务的网站要建立总编辑负责制,总编辑要对新闻信息内容的导向和创作生产传播活动负总责,完善总编辑及核心内容管理人员任职、管理、考核与退出机制；发布信息应当导向正确、事实准确、来源规范、合法合规；提升信息内容安全技术保障能力,建设新闻发稿审核系统,加强对网络直播、弹幕等新产品、新应用、新功能上线的安全评估；严格落实7×24小时值班制度；建立健全跟帖评论管理制度；完善用户注册管理制度；做好举报受理工作等。

上述治理要求通过2017年5月国家网信办制订的《互联网新闻信息服务管理规定》加以制度上的确认。该规定要求:在网站内部建立总编辑制、从业人员应取得相应资质(第十一条)；健全信息发布审核等信息安全管理制度,具有安全可控的技术保障措施(第十二条)；要求用户提供真实身份信息(第十三条)；与注册用户签订协议,明确权利义务(第十四条)；转载新闻来源应该是合法的新闻单位(第十五条)；配合国家和地方网信办的监督检查(第十九条)；配合国家和网信办对举报的处置(第二十条)，等等。为落实各项要求,该规定要求国家和地方网信办为互联网新闻信息服务者建立信用档案,建立失信黑名单制度和约谈制度。

至此,以平台“主体责任”为抓手的新型监管模式和制度框架初步确立。必须提到的是,我们说的“主体责任观”并不是一个孤立的规制观点或思路。十八大以后,我国主要领导人先后提出了一系列新型传播规制观,包括宏观层面的“网络安全观”(没有网络安全就没有国家安全)，目标层面的“网络法制观”(即以法治媒)和“传播秩序观”(包括“主流媒体观”和“融合发展观”,前者是建立以新型主流媒体为导向的现代传播体系,后者即传统媒体与新兴媒体的融合)，微观机制层面的“统一尺度观”(网上网下一个尺度、一个标准)和本文所讨论的“主体责任观”(强化服务平台的主体责任)。这些基本规制观塑造了我国媒介监管的元政策基础。而落实网络平台的主体责任,就是实现网络安全、重构传播秩序的基本手段。它的最终取向也不仅仅是明确和强化平台管理责任,而是在企业内部搭建一个与监管部门有效互动的“类监管”机构。在此基础之上,逐步实现新时代国家对于传播组织权的集约和重构。

三、网络平台“主体责任”的内涵及制度建构

我国网络社会治理语境下的“主体责任”,可以从责任主体、责任对象、责任内容、问责机制四个方面加以明确。首先是责任主体。一般而言,这里的责任主体,指的是网络媒体,就是具有媒体功能的内容服务平台(ICP),包括并不限于信息服务提供者(包括新闻播发和转载、即时通讯、博客微博客、论坛社区、评论跟帖等)、视听服务提供者(网络视听、直播、IPTV、互联网电视)、网络出版服务提供者(网络文学)等等。这些网络平台是传播内容管理的第一责任人,是监管部门落实传播政策的调节主体。随着互联网技术和应用的发展,责任主体的范围将持续扩大。

其次,责任对象,即对谁负责的问题。一般而言,网络媒体以公众、社会、党和政府为义务相对方①。从网络社会治理的角度,网络媒体应该对投资方、公众(包括用户和其他相关者)、公共利益、国家利益负责；从当前实际监管的角度,新闻信息、直播、即时通讯、博客微博客、论坛、群组服务向中央网信办负责，视听服务向广电总局负责，互联网出版服务向(中宣部)国家新闻出版署负责，网络电影向(中宣部)国家电影局负责，电脑游戏向文化和旅游部负责。

第三,责任内容。习近平同志提出,网络平台承担着四项基本职责,包括经济责任、法律责任、社会责任和道德责任，这也是主管部门进行平台问责的主要内容。在西方媒介问责理论中,有着类似的划分。传播学者麦奎尔定义了四种责任框架:法律和法规、市场、公共责任和专业责任②。巴德尔则将问责内容分为四种类型:政治问责、市场问责、专业问责和公共问责③。

由于制度背景的不同,责任类型所包含的实际涵义是不同的。从我国现实语境分析,当前网络媒体的责任,是在履行经济和法律责任的基础上,强调它的社会责任和道德责任。这是对于网络传播从形式、到内容、再到内涵的更高层次要求,并统一在意识形态安全之下。2017年6月原国家新闻出版广电总局发布《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》(104号文),要求网上网下一个尺度,同时把好政治关、价值关、审美关,就是内容标准深化、责任内涵延伸的体现。

第四,问责机制。我国互联网管理长期以来以许可和年检制度为最基础性的制约机制。2014年中央网信办建立之后出台了一系列规章制度,对不同形式网络传播平台的管理责任、管理制度和问责机制加以规范化和系统化,以适应宏观政策的调整。其中主要包括“微信十条”“账户十条”“约谈十条”,《互联网信息搜索服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《互联网论坛社区服务管理规定》《互联网跟帖评论服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《互联网群组信息服务管理规定》《微博客信息服务管理规定》等等,建立了包括实名制、举报、约谈、黑名单制度和信用体系在内的问责手段,同时要求平台方在企业内部建立总编辑制度、未成年人保护体系、责任追究制度、特殊管理股等新型机制和体制。

从实施情况看,以“主体责任”为核心的网络监管体系开始逐步发挥影响。官方统计,2018年全国网信系统约谈网站1497家,对738家网站给予警告,暂停更新网站297家；会同电信主管部门取消违法网站许可或备案，关闭违法网站6417家。有关网站依据服务协议关闭各类违法违规账号群组232万余个。

四、“严格责任”的取向及“类监管”的实现路径

在“主体责任观”所构建的行政问责逻辑中,有一个潜在的前提是平台应该承担普遍性的审查义务,即如果网络上出现违法违规内容,就可以认为是平台方没有履行审查义务,就要承担责任。这也就是我们所说的“严格责任”④。近两年行政执法实践中,凡是涉及“主体责任”履行不力的场合,基本上都伴随内容审核不充分的批评。

此前在法律上(如侵权责任法、网络安全法),互联网管理大致采取“过错归责”原则,具体体现为“适当注意”或“通知移除”的规则,如果不能证明平台方在非法内容传播上有过错(比如在告知的情况下没有及时处理),就不能对其进行处罚。一般而言,“过错归责”的主要考量有二,一方面保护个人和公共利益不受侵犯,另一方面也避免了平台过重的审查责任加重运营成本以及对信息传播和舆论监督造成“寒蝉效应”。

平台对传播内容不承担责任或者部分负责的做法,在媒介融合时代被进一步审视。域外经验显示,网络平台通过自我规制履行相关责任的能动性存疑。根据德国青少年保护网(www.jugendschutz.net)2017年对社交平台履行屏蔽和删除义务的调查,YouTube上90%的“涉嫌违法内容”(主要指构成犯罪的虚假信息、极端仇外、暴力言论、各类侵权内容等)能得到及时清理,Facebook上有39%被及时清理,Twitter上则只有1%被及时清理⑤。

“后真相”时代,部分国家开始在维护内容安全与保障传播自由之间寻求新的平衡。德国于2017年6月通过《改进社交网络中法律执行的法案》(简称《网络执行法》),规定社交网络平台必须及时关注并清理平台上的暴力恐怖、极端、仇视言论和假新闻。这部法律被认为是德国通过法律强化平台问责的突破性变革。虽然此法的责任主体仅限于注册用户200万以上社交平台,处罚尺度也只限于最高50万欧元的罚款,仍有不少学者担心,网络平台无法完成复杂的法益衡量以判断言论的违法性。⑥

相比之下,我国“主体责任观”所构建的监管模式赋予了网络平台普遍性的审查义务,其范围不止是社交平台,而是所有的网络媒体；其清理的内容不仅是违法言论和虚假新闻,还包括不符合导向的传播内容；其目标不仅是强化问责制度,而是建立“事前防范,事中阻断、事后追溯”的惩防体系；其制约手段也不仅是罚款,还包括暂停更新、暂停应用下载、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。

无论是“有限关注”还是“普遍性审查”,新型网络监管模式的构建都需要依托一个全新的内容审核体系,其中包括相应的裁判标准和程序规则。德国《网络执行法》在所构建的网络监管系统中,提出建立一个合法的“受监管的自我规制”(regulierte selbstregulierung)机构(第3条第2款第2、3项)来决定内容是否违法。这个机制要求,审查人员应该享有独立性并具备专业知识；确保在7日内迅速完成审查；建立一套程序规则,规范审查范围、流程以及规定加入的平台有提交投诉案的义务,并提供对其决定进行重审的机会；设置申诉部门；开放给其他尚未加入的社交网络平台加入等等(第3条第6、7、8款)。⑦

在我国,普遍性的审查义务给网络平台内部治理提出了更高要求。此前网络平台一般采用自动和人工审核相结合的内控机制,无论在范围和质量上都达不到监管层的要求,存在着审核标准不清晰、处理机制不透明、监督途径不通畅、权利义务不平衡等问题。

综合来看,目前监管部门采取的解决方案主要有两个。首先,增强平台人工审核力量,要求平台流量与审核力量相匹配。2018年4月,国家广播电视总局对今日头条、快手两家网站的负责人进行了约谈,要求将网站节目的上传总量、播出总量调减到与网站审核力量相匹配的规模。随后,今日头条宣布将审核人员规模增加到一万人,快手宣布在现有2000人的审核团队基础上,再扩招3000名审核人员。

第二,在“特殊管理股”的制度条件下,引入主流媒体的专业审核力量。媒介领域的“特殊管理股”,指的是国有媒体单位通过持有民营企业股份,拥有董事席位,对负责内容的高管任命有表决权,对内容有一定审查权的特殊制度安排。2017年6月实施的《互联网新闻信息服务管理规定》第六条要求:“符合条件的互联网新闻信息服务提供者实行特殊管理股制度”。2017年8月,人民网宣布与北京铁血科技股份公司签订战略框架协议,人民网以7.89元/股的价格,认购铁血科技发行的91.33万股非限售流通股股票,总计约720万元,占发行后铁血科技总股本的1.5%。此条件下,人民网向铁血科技派驻一名董事,并与其签署内容审核服务合同,由人民网负责铁血科技的内容审核工作,铁血科技将向人民网支付内容审核费用。这种情况下的内容审核机构,很大程度上已经不属于自我规制范畴,而是“类监管”机构。换句话说,是主流媒体通过资本介入,实现对内容的导向管理。目前特殊管理股的落地仍有待于股权多元化制度和其他一系列配套制度的推进,有待于管理层给予该制度更具有说服力的合法性。

注释:

① 刘金星:《论网络媒体主体责任》,《新闻前哨》,2016年第4期。

② [英]丹尼斯·麦奎尔:《麦奎尔大众传播理论》,崔保国、李琨译,清华大学出版社2010年版,第170-173页。

③ [英]Jo Bardoel and d’Haenens.Mediaresponsibilityandaccountability:Newconceptualizationsandpractices,Communications,vol.29,iss.1,2004,pp.5-25。

④ 应该说明的是,这里的“严格责任”并非严格意义上的法律术语,而是一种广义运用,更大程度上是对政策倾向的概括。

⑤ 贾茵:《网络执行法》,《中国信息安全》,2018年第2期。

⑥⑦ 周学峰、查云飞:《德国<网络执行法>全面解读》,http://www.yidianzixun.com/article/0IGHhNOc