抓住新时期发展机遇加快内河航道基础设施建设

1 内河航道取得的历史性成就及认识

航道是发展内河运输的基础。进入新世纪以来，经济社会持续快速发展，推动了内河运输比较优势的逐步显现，为适应内河运输需求快速增长的需要，内河航道投资由2000年的45亿元增加到2017年的377亿元，有力推动了以“两横一纵两网十八线”为核心的三级及以上航道建设。截至2017年底，三级及以上航道通航里程达到1.25万公里[1]，是2000年的1.5倍，特别是在干线航道等级提升、通航枢纽建设方面取得了历史性成就。其中，长江干线依托长江口整治和三峡工程，使航道等级、通航能力大幅度提升，基本解决了中游、上游瓶颈河段通航问题，实现了除上游宜宾至重庆段为三级航道外，重庆以下全部为一级航道，2017年长江干线货物通过量25.0亿吨，成为世界上运输最繁忙的河流。举世闻名的三峡五级船闸，设计和施工建设达到了多项“世界之最”，2017年三峡船闸通过量1.38亿吨（含客船折算量）；西江航运干线通过实施扩能工程，已达到二级航道标准，修建了西津、贵港、桂平、长洲等船闸，其中长洲四线船闸设计年单向通过能力1.36亿吨，2017年货物通过量达9880万吨；京杭运河通航条件显著改善，山东段为三级航道，江苏苏北段为二级航道、苏南段“四改三”工程全面推进，浙江段为四级或五级航道。京杭运河苏北段沿程共设有10个航运梯级，分布28座大型船闸，2017年苏北运河十个梯级船闸累计货物通过量15.90亿吨。

内河航道等基础设施的改善，进一步推动内河运输比较优势的发挥，2017年内河船舶完成货运量37亿吨、周转量1.5万亿吨公里，2000-2017年分别实现了年均10.4%、14.3%增长，占全社会货运周转量比重达到7.6%，较2000年提高4.1个百分点；货物平均运距从226公里增加到403公里，进一步发挥了边际成本低、大宗货物长距离运输的比较优势；船舶大型化快速推进，机动货船平均吨位由2000年的79吨猛增到2017年1244吨，有力促进了沿江电力、冶金、石化、汽车、装备制造业等产业集聚发展和物流成本的降低。

2 新时期加快内河航道基础设施建设的新机遇

内河运输的技术经济特性，决定了其运能大、占地省、能耗低、环境友好、枢纽功能强、休闲娱乐功能强和边际成本低的比较优势，当前正处于这一比较优势全面显现、不断发挥和供给侧结构性改革与国家扩大有效投资的双重战略机遇期。

2.1 比较优势全面显现和不断发挥的战略机遇期

在19世纪中期到20世纪中期的100年，欧美在陆路运输尚未充分发展的背景下，通过百年基础设施投入形成了高等级航道框架，并通过制定经济政策、完善法规和技术标准、推动技术进步、保护生态环境等措施，形成今天发达的内河运输系统。我国内河运输是在陆路运输优先发展的背景下逐步推进的，这与欧美内河运输发展进程明显不同。基于对我国经济社会发展定性判断、内河运输比较优势发挥环境分析和内河运输自身发展趋势分析，笔者在2000年前后研究中，提出了我国水资源相对丰富地区，随着经济社会的发展，内河运输比较优势在不同地区将逐步显现（如表1所示），并提出了到2020年内河运输优势基本发挥、2040年为内河运输优势充分发挥的战略目标。这一分析定性回答了2000年前内河运输为什么不被重视、发展缓慢而曲折，也解释了2000年后为什么会得到快速发展，新世纪头20年是内河运输优势显现、逐步发挥的战略机遇期，后20年是全面发挥的战略机遇期，当前正处于内河运输优势全面显现、到基本得到发挥的关键时期，也是集中进行建设、全面改变内河运输基础设施面貌，为优势全面发挥奠定基础的战略机遇期[2][3]。

随着区域经济布局的调整，沿江等中西部地区经济快速增长，2005年后内陆省份经济增速更是持续快于沿海地区，特别是随着部分产业从东部地区向中西部转移，下游地区运输需求增速减弱、结构优化，但中游、上游地区需求保持较快增长。据统计，近5年来，长江内河港口吞吐量年均增速上游地区7%、中游地区6%、下游地区3%，进一步说明未来一段时期内河运输优势全面显现和逐步发挥中，要求在继续有序推进干线航道治理基础上，加快中上游航道系统建设与治理，解决长期以来通航枢纽制约、支流等级不高、缺乏水系沟通等航道基础设施建设问题。

表1 我国不同地区进入内河优势显现期时间表

2.2 供给侧结构性改革与国家扩大有效投资的战略机遇期

补短板是深化供给侧结构性改革的重点任务。内河航道基础设施相对滞后，长期存在三级及以上航道占比低、部分航运枢纽供给能力不足甚至断航等问题，是综合运输体系中的短板。未来一段时期，内河运输仍处于提升基础设施供给能力、提高运输服务质量并重的战略机遇期，加快发展内河航道基础设施建设是交通运输领域深化供给侧结构性改革的重点任务。

在看到中华民族伟大复兴带来重大机遇的同时，也要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力，为实现我国经济社会发展目标，有效投资依然是“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”十分重要的手段。当前内河航道基础设施尚不能适应经济社会发展的需要，与《关于印发公路水路交通发展三阶段目标的通知》（交规划发，〔2001〕265号）中提出的航道基础设施目标也有巨大差距，加强内河航道基础设施工程建设不但能够有效拉动投资，也有利于优化运输结构，发挥内河运输比较优势、支持沿江发掘产业发展潜力，促进区域协调发展。

3 我国内河航道基础设施建设面临的挑战

新世纪我国内河基础设施建设取得了巨大成就，但也暴露出如下问题：一是三级及以上航道不足。三级以上航道可以有效发挥内河运输边际成本低的经济优势[1]，2017年我国三级及以上航道仅占等级航道的19%，绝对水平不足美国（降雨量、陆地面积与我国相当）二分之一，占比也远低于欧洲占比48%的水平，建设速度也长期低于预期目标（对比如图1所示）。二是部分枢纽通过能力不足的矛盾突出。如三峡船闸货运量2011年已突破设计通过能力（1亿吨），2017年达到1.38亿吨，船舶排队平均待闸时间106小时，如何解决通过能力的瓶颈制约问题，长期处于论证中。三是部分枢纽未同步建设通航设施造成断航。有些支流在建设水电站时未同步建设通航设施造成断航，给内河航运发展带来了致命影响。北盘江-红水河的龙滩枢纽和右江的百色枢纽就是其中的典型代表。四是缺乏水系沟通，内河运输边际成本低的优势尚未充分发挥。新中国成立以来，各地也在不断呼吁建设赣粤运河、湘桂运河等实现长江、珠江水系的沟通，但一直未从国家层面进行系统前期研究工作和制定相应规划。解决我国航道基础设施上述问题涉及多方面因素、面临诸多挑战。

3.1 阶段的建设规划难以有效保护内河运输资源

内河航道对水资源、桥梁净空资源、线位资源、水利枢纽等具有极强的依赖性，这些资源一旦被利用，再调整的经济代价十分巨大，甚至在经济上不可行[2][3]，客观上要求通过长远规划有效保护航运资源，适应我国陆路交通优先发展、内河运输比较优势逐步显现的历史进程。由于种种原因，我国规划大都是立足现实发展的阶段建设规划，《全国内河航道与港口布局规划》也仅规划到2020年，远没有达到交通部2002年“关于印发公路水路交通发展战略的通知”和“公路水路交通发展三阶段目标”长远目标，缺乏对内河运输资源综合开发与保护规划，使陆路交通桥梁净空资源，水利枢纽通航等级、能力一直是制约我国航道基础设施建设、提升等级的主要因素。例如，金沙江下游向家坝配套建设了升船机但等级低、通过能力小，溪洛渡水电站仅规划有通航设施布置线但并未开展设计和建设工作，白鹤滩、乌东德两枢纽在规划和前期设计阶段均未考虑设置通航设施。

3.2 水资源综合利用协调机制有待完善

水资源综合开发要求要统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运和渔业等功能，受部门、地方对水资源的不同需求驱动，造成了在水资源开发中形成的合力不足，兼顾不够，发展内河水运的协调难度大，在相关资源综合利用中的长期弱势地位没有改变，缺乏类似于欧洲莱茵河航运中心委员会等对于河流等核心资源进行统筹管理的协调机构，协调困难，航道一致性、连通性差，成为内河航道基础设施资源供给长期面临的挑战，也是2020年实现《全国内河航道与港口布局规划》的挑战之一。

3.3 航道基础设施建设投资需求巨大，资金来源保障面临挑战

随着国民经济的发展和内河运输比较优势的不断显现，内河航道基础设施投资不断加大，2017年达到约400亿元，资金来源包括预算内资金、专项资金、国内银行贷款、外资、地方自筹，以及企事业单位资金等，但仍难以满足航道建设目标的需求。按这一投资规模估算，仅可实现2020年目标的60%左右，难以适应航道集中开发、由干线治理为主向干线支线并重转变的需要，特别是经济欠发达的中西部地区，地方融资能力不足，又面临解决三峡通航枢纽能力制约问题和实现水系沟通等，资金需求量巨大，如何进一步加大政府投资、拓宽与保证资金来源，仍是长期面临的挑战。

4 加快内河航道基础设施建设的关键举措

4.1 统筹航道资源，制定长远发展与资源保护规划

按照《航道法》要求，国务院发布全国航道规划，交通运输部发布流域航道规划、区域航道规划。在彻查内河水资源、航道资源、建港岸线资源基础上，切实按照可持续发展要求，坚持以水资源综合效益最大化为原则，坚持资源利用和保护并重，统筹防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，在现有“两横一纵两网十八线”高等级航道网基础上，充分适应长远经济社会发展对内河运输需求，科学合理编制具有终极性和航运资源保护特征的规划，切实发挥规划对航道建设与航运资源保护并重的作用。

4.2 实施四大工程，全面提升供给能力、完善供给结构

在当前补基础设施短板的形势下，要抓住时机，加快实施千吨级航道倍增工程，三峡水运新通道能力适应工程，龙滩、百色等枢纽断航复航和京杭运河黄河以北复航工程，研究推进水系沟通工程，全面提升内河航道基础设施供给能力、完善供给结构。

一是实施千吨级航道倍增工程。按照“关于印发公路水路交通发展战略的通知”和“公路水路交通发展三阶段目标”，在现有1.25万公里千吨级内河航道的基础上，抓住当前供给侧结构性改革和“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的历史机遇，加大内河航道有效投资，补足航道基础设施短板，就是在继续有序推动干线航道建设的同时，加快实施中西部地区长江、珠江水系主要支流的航道整治建设工程，实现千吨级航道倍增的目标。长江水系加快岷江、嘉陵江、乌江、汉江、湘江、沅水、赣江、信江等支流航道梯级渠化和整治，积极推进渠江、松西-澧资等航道建设。珠江水系加快提升北盘江-红水河、柳黔江航道等级，进一步推进左江、南盘江、北江、东江、贺江等航道建设。继续加快新万福河等京杭运河支流航道建设。

二是实施三峡水运新通道能力适应工程。三峡水运新通道是深入实施长江经济带发展战略，破解三峡枢纽运输瓶颈制约的重要举措。工程实施后，预计三峡枢纽单向通过能力至少可增加一倍以上，将极大地促进中上游地区经济社会发展。

三是实施龙滩、百色等枢纽断航复航和京杭运河黄河以北复航工程。加快推进龙滩枢纽1000吨级通航工程，尽早解决百色枢纽通航设施建设滞后问题，解决珠江水运发展的“痛点”。贯彻落实习近平总书记关于大运河历史文化保护传承、大运河文化带建设的重要指示精神，结合南水北调工程，以特色文化水上旅游客运为主，逐步恢复京杭运河黄河以北段航运功能；结合区域经济发展需求、水资源综合利用和穿黄工程，深入研究京杭运河黄河以北段恢复货运的可行性，进一步增强京杭运河战略通道作用。

四是研究推进跨水系沟通工程。货物运输距离越长，内河运输边际成本低的优势更加显现，内河运输的经济竞争力越强。内河运输受水资源制约，航道网路密度提高十分缓慢，开挖运河实现水系沟通是提高航道连通度、进一步延长内河运输距离的重要途径。结合引江济淮工程加快江淮航运沟通。加强赣粤、湘桂、浙赣、平陆等水系沟通运河线路及梯级建设的前期研究和资源保护，适时启动具备条件的跨水系沟通工程建设。

4.3 修订内河通航标准，加强内河航道维护与管理

一方面长江、西江干线等航道建设取得明显成效，航道条件不断改善，通过能力不断提升，与此同时桥梁、水利枢纽、港口码头等与通航有关设施不断增加。另一方面机动船代替驳船成为了内河主力船型，且船舶大型化取得显著进展，油船、化学品船等专业化船型快速发展。现有通航标准与实际航道条件及船型已有较多不适应之处。应充分考虑航道条件改善与船舶大型化发展实际，结合水资源情况，审视内河航道等级、能力划分依据和方法，修订现有内河通航标准。随着建设及整治航道的大量增加，航道维护的任务逐渐加大，费用增加，要求提高航道养护技术，健全航道养护管理机制，切实维护、巩固航道建设成果，保障航道畅通。

4.4 加快推进航道绿色化、数字化发展

树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，将绿色发展理念贯穿内河运输规划、建设、发展等各个领域，严格执行航道规划及建设项目环境准入，治理、修复水生态环境，推进航道沿线水上综合服务区建设，有条件的地区统筹规划建设航道沿线配套景观，使航道成为提升人民群众生活品质的一道靓丽风景线和旅游观光走廊。紧跟智能船舶、智能航运发展步伐，加快航道数字化发展，为水路运输高效、安全、节能提供实时、精确、便捷的航道信息服务。目前长江在电子航道图、数字航道建设方面已取得显著进展[4]，充分发挥长江航道在全国内河航道的龙头作用，推动全国内河电子航道图网络体系以及数字化航道法规规范标准体系建设。

4.5 中央政府为主加强内河航道基础设施建设投资

为了实现内河航道基础设施目标，年投资规模需要达到约700亿元。内河水运基础设施建设资金需求大，具有显著的环境友好、节约土地资源正外部性，因此绝大部分国家都是由政府提供资金建设的。例如，美国财政部设立了内河航道信托基金用于投资基础设施的建设或大型修复项目，经营与维护成本仍由联邦纳税人承担。德国内河建设投资主要由政府完成，航道建设项目国家投资占65%以上，政府还以土地补贴航道投资，以减轻航道筹资压力。

另一方面，经济欠发达的中西部航道建设需求巨大，地方政府投资实力有限。因此，建议对列入规划内的内河基础设施建设项目，结合交通运输领域财政事权和支出责任划分改革情况，调整现有政策给予积极支持，由中央政府为主进行投资建设，充分调动地方政府和市场主体的投资积极性。创新政策引导方式，研究设立内河水运产业基金，为内河航道基础设施建设提供资金保障。