我国公共政策执行的优化对策

罗亚玲，朱 杰

（四川大学 公共管理学院，四川 成都610064）

行政部门在公共政策拟定执行之前，需要全面考虑公共政策的科学性与有序性，并且逐渐形成成熟的执行方案。公共政策的执行力应该由行政部门及时跟踪与监督，以提升公共政策在监控过程中的科学性与有效性，进而提升公共政策的执行力。

一、公共政策执行的事前优化对策

（一）适当强化部门责任归位

行政部门对于权力与责任的归属，需出台相关的文件或规定进行约束，在出现行政事项与矛盾问题的时候，对部门的责任进行归位，对责任部门进行追责，这是一项责任流程。但是如何对责任部门所出现的责任进行认定，即出现行政责任的时候如何对行政责任的主体进行调查，这就要受行政部门是否事前形成良好的权力与责任界定策略的影响［1］。例如对于财政部门，在审核财政拨付资金对象时，没有对拨付对象进行严格审核，导致出现一系列问题，这必然是要追究责任的；但是这一责任如何认定？是提供这一材料审核流程的相关部门承担责任，还是具体确定审核对象最后流程的财政部门承担责任，则需要在公共政策的范围内进行确定。因此，公共政策执行之前，必然要优化责任与权力的落实机制。对公共政策落实者进行行政责任问询，必须建立在事前优化的框架里。换言之，对于部门的责任归位，需要公共决策部门以事前明确的方式强化相关资源运用，特别是责任与督查资源的适当运用。

由此可见，与公共政策权力和职责相统一的思路，一定要建立对公共政策执行阶段的全民监督；而且还应该从行政责任的角度，对行政部门的执行力进行考核，杜绝走形式的考核，以科学的方式推动政府公共政策执行力的全面发展。

（二）强化绩效合理性

在公共政策落实过程中，绩效是一个极为重要的考核指标，各级行政部门落实公共政策或按照其职权范围落实上级有关规定或指示是否到位，则要通过绩效考核等方式来体现［2］。但是当前绩效考核机制存在一些问题，特别是公共政策制定之后的绩效考核与问责追责机制，存在一定的不合理性。比如把压力全部下放到基层机关，让基层机关承担责任，这就影响了基层机关对公共政策的落实与执行。绩效考核的合理性，应该体现在绩效是否能够充分反映公共政策的设立意图。也就是制定公共政策能够按照行政部门既定方针政策，符合相关规定；对于各级执行部门或任务分解对象，能够按照公共政策的执行过程对各个部门的执行实绩进行考核，避免在公共政策出台之后对督查方案或绩效考核方案进行多次修改。所以在形成公共政策之前，就必须对绩效考核以分解任务等方式加以明确。绩效考核应该形成赏罚分明的机制，即在公共政策规划过程中，不能够仅仅以惩罚的方式让各级机关执行，而是要带有激励机制。这些都应该在公共政策决定与落实的过程中，甚至在重大公共民生项目的执行过程之前，就形成系统并有效的绩效考核方案，让公共政策推出之后能够迅速落地生根，产生良好的社会效益。

二、公共政策执行的事中优化对策

（一）执行主体树立科学的绩效观

类似于垃圾焚烧厂的规划，或者是垃圾焚烧填埋场的选择点，都是影响到地方与公共政策制定者之间关系的重大项目，如果纯粹交给城市卫生管理部门执行，很难将公共政策执行到位。因此，执行主体需要形成科学的绩效观念，成为公共政策落地生根的核心，协调各相关部门，落实重大民生公共政策［3］。执行主体的科学绩效观念，应该是通过对社会以及民生重大项目的慎重思考，形成科学的执行方案；在过程监督中，上级公共政策的决策部门，应该形成有效的跟进机制，对政策落实的进度与过程进行精确把控。责任部门落实相关责任时，更需要厘清责任部门与社会之间的关系。在落实公共政策时，必然会面对很多问题，既要坚定推进执行，也应考虑社会具体条件，特别是在责任部门内部干部职工和落实对象的情绪与各种具体社会情况的动态影响。这样才能够避免责任部门在落实主体责任时，不影响市民的公共权益；也会避免出现责任部门没有将公共政策落实到位的问题。所以对于职责落实，特别是在公共政策的执行各个细节把控上，责任部门首当其冲，并且其主体性极为重要。责任部门在落实公共政策时，如发现问题要及时反馈，强化对整个流程的优化与控制；而公共决策部门则需要配合责任部门，共同推动公共政策的执行。对于责任部门出现的问题，要分析具体情况，而不是盲目要求；责任部门要科学地落实公共政策，否则容易产生干群冲突等问题，影响社会稳定。因此，责任部门作为主体时应该树立科学的政绩观，保障执行公共政策过程中能够对整个社会和利益各方进行平衡，形成利益平衡点，避免产生更加尖锐的社会矛盾。

（二）公共政策执行管理过程精细化

行政部门在强化公共政策的执行过程中，一定要强化执行过程管控的精细化，特别是对公共政策各项政策的落实以具体量化的方式进行考核，为政府的执行力提供绩效考评基础。政府在建构具体的执行力体系过程中，必须要强化权责统一的思想，也就是跟踪各个部门的责任落实情况，对其进行具体考评，这样将有助于政府各个部门重视执行力的打造，从而形成精细化管控的思路。因此，行政部门在强化精细化管控的过程中，必须要列出具体的权责清单，明确权力和职责，同时要求部门划清职责范围。

在推动公共政策管理过程中，政府的精细化思维还体现在行政行为的延续性，也就是政府行为不能是短期行为，所有部门在推进各种工程和各种民生工作的过程当中，都要紧密围绕权责范围，有条不紊的进行落实。政府的监督部门将对整个工作的延续性进行精细化管控，从而防止工作链条脱节，影响社会服务与民生发展。

在定量与定性考核过程中，精细化管控重点体现在对政府各部门的具体执行情况进行严格审核，因此，对于量化指标的把控必须是科学和严谨的。政府制定具体的量化指标，要以数据与定性考核充分结合的方式；对于无法以数据体现的具体行政指标，应该考虑以定性考核等方式，通过实地考察或者是对工程进行具体验收的过程，对政府的执行力进行精细考核。推动各项民生工程的延续与发展，并且为广大人民群众带来长远的公益性影响，这是精细化管控思路最终希望达到的目标。由此可见，政府的行政行为是延续性行为，同时也意味着政府所作出的公共决策有着强烈的特殊性，这种特殊性也将意味着对于政府的行政行为考核是基于量化与定性基础上的综合考量，这样才更有助于政府公共决策行为的科学与精细化发展。

三、公共政策执行的事后优化对策

事后的完善主要是指政府在公共政策的落实过程中，是否能够更加充分地考虑到相关行为带来的经验教训，即政府的公共政策执行效果督查，更多地应该着眼于这个行为是否能为整个政府的行为导向提供了有益的帮助。

行政部门绩效督查下的政府执行力发展，离不开政府公共政策的事后跟进。过去，行政部门的公共政策执行效果和政府执行力，往往只是对于政府某一项具体的公共政策问题的总结和观察，缺乏对这些问题成因的探讨［4］。而且更大的难题是出现问题之后、或者公共政策已经执行完结之后，政府对于问题或者执行效果是否能给予解决和提升。根据国内外相关的经验，笔者对行政事务已经结束之后如何完善政府执行力，从公共政策执行效果的角度提出以下一些思考。

（一）公共政策绩效问责制度的建立

行政部门应该建立一个完善的公共政策绩效问责机制。由于当前公共政策执行效果没有明确责任，也没有对于公共政策责任追究机制，这就极大地影响了公共政策主体责任的承担情况。虽然行政项目启动之前，相关的公共政策执行单位进行了责任的认定和细化，但是如果没有一个较好的行政责任问责机制，则不可能真正实现公共政策的责任具体化和对公共政策问题的妥善解决。

（二）公共政策绩效问责有序化

公共政策绩效问责有序化，需要对地方政府现有的督查机关进行改革，建立问责机制。地方政府相关部门在市民提出意见之前，及时地发现问题；财政部门要及时配合地方政府的公共政策执行效果督查部门，提供相关的财政证据；绩效督查部门对每一笔公共政策款项所发挥的作用，都要进行调查和核实，一定要深入基层调查研究，不要漏过任何一个公共政策的细节，对公共政策执行效果要有相应的调查证据。对发现的问题，上级政府要及时进行公共政策执行效果取证，要有数据情况的汇总和具体情况反映，归结成为报告之后，对于相关的行政主体进行行政责任的认定。对于公共政策执行效果，不能满足于当前行政部门对于行政责任部门的要求，要及时提出公共政策执行效果的问责，对行政机关在公共政策和财政上出现的问题进行整改，要求相关的职能部门给予解释并且及时解决。有了这样一个绩效问责流程，可以较好地对公共政策执行效果责任人进行责任的落实和问询，促进行政部门公共政策的执行能力和执行效果的提高。

（三）对政府公共政策执行管理立法

制订政府公共政策执行管理的有关法律，是为了能够在法理上给予政府公共政策执行管理以支持。只有真正落实了这样一套法律，才可能真正实现财政绩效的功效发挥。这方面可以举出很多的例子，行政部门一直都有进行财政绩效的跟踪督查和调查，调查的各个具体行政部门都发现或大或小的一些财政绩效上的执行漏洞，有的甚至涉及到整个行政部门，出现了公共政策有效性上的重大公共政策执行失误。但这些具体的行政部门只是在原有的基础上进行整改，没有真正对自己出现的行政失误负责［5］。这种负责，不仅仅是要求对一个公共政策的失误进行解释，还应该针对整个公共政策进行相关的责任追究和审查。只有真正落实法律责任，才能够达到以儆效尤的效果，从而减少执行失误。

四、结语

地方政府一直都处于各项改革和政策调整的前沿，但是地方政府的行政效能以及相关的监督体制并没有多大改变，因为行政部门对于社会发展的局势缺乏深入的分析，没有真正对行政部门的公共政策执行力产生大的影响和发展。虽然采取督查行为能使行政部门在一定程度上对自身公共政策执行力有所重视，但是对于公共政策并没有产生更具备广泛意义的改观；行政部门还没有建立出一套真正适合自身发展实际的政府公共政策执行效果的督查制度，导致不能真正实现自身政府的行政执行能力质的飞跃。因此，要实现行政部门行政执行能力的提升，不能只依赖于公共政策的绩效督查，还应该重视行政部门是否具备完善的公共政策执行效果的督查和问责制度。只有把公共政策执行效果的问责真正落实到位，才能够真正促进行政部门对公共政策执行效果的不断完善；也只有不断优化公共政策执行，才能够真正促进行政部门的改革和发展。