支持中国(绵阳)科技城军民融合深度发展的财税政策研究

2019-02-20王翔张勇

西南科技大学学报（哲学社会科学版） 2019年1期

王翔张勇

(西南科技大学四川绵阳 621010)

推进军民融合深度发展是新时代新形势下实现我国国防建设，经济建设相互协调发展的重要途径。绵阳作为我国军民融合发展的排头兵，具有带头示范的作用。近年，绵阳的军民融合发展取得了一定的进展，但仍然面临许多问题与挑战。比如军工行业成果多，但保密约束也多；民企对于技术有引入需求，但成果转化周期长，投入高，风险大等问题。这些问题从根本上制约了军民融合发展，直接影响军民融合发展的深度和广度。解决这些问题的重要途径之一，就是形成完备、配套、系统、有效、激励的军民融合深度发展财税政策支持。

一、研究背景与意义

(一)绵阳科技城军民融合深度发展的背景与意义

绵阳作为我国重要的国防军工和科研生产基地，在军民融合发展方面，具有独特的资源优势和坚实的发展基础。绵阳国防军工和科研生产基础雄厚，随着军民融合发展战略逐渐上升为国家战略，绵阳从“老军工”向“新融合”的转变是顺应时代需求，是实现新时代军民融合深度发展的重大机遇。2018年2月，习近平总书记在四川视察时指出，四川军工资源雄厚，绵阳是我国重要的国防军工和科研生产基地，军民融合发展潜力巨大。要打造共通共用、共建共享的军民融合示范平台，发挥军工企业技术优势，发展军民结合产业，促进军地、军民融合发展，趟出一条军民深度融合发展的路子。想要进一步推进绵阳军民融合深度发展，抢占国防科研制高点，需要进一步提高军转民的热情、破除民参军的壁垒，形成具有绵阳特色的军民融合深度发展的道路。因此，让科技资源富集、国防潜能巨大的绵阳科技城先行先试，探索军民融合深度发展道路，不仅对贯彻落实国家战略，而且对我国在新一轮世界格局调整变革中优化资源配置，抢占先机，形成全球竞争新优势具有重大战略意义。

(二)绵阳科技城军民融合深度发展的作用

绵阳科技城是我国西部地区重要的国防军工和科研生产基地，科技人员和智力资源密集，高新技术产业发展基础雄厚。将绵阳科技城丰富的国防科技资源优势转化为军民融合产业发展优势，为承接国家布局的重点科研院所、重大专项和大型军民融合企业提供空间支撑和配套条件，能有效盘活绵阳科技城国防军工科技存量资源，加速提升军工科技创新和成果转化能力，推动绵阳科技城军民融合深度发展。不仅增强绵阳科技城在全国军民融合领域的影响力和吸引力，在更大范围、更宽领域集聚军民融合创新要素，甚至将在西部乃至全国军民融合领域发挥示范引领作用，同时使得绵阳成为西部重要经济增长极，在西部经济发展中都将起到重要的示范引领和辐射带动作用。

二、绵阳科技城军民融合发展现状

自2000年党中央、国务院批准建设“绵阳科技城”以来，绵阳市委、市政府不断加大绵阳科技城建设力度，使绵阳科技城在国防科技创新、国防科技成果转化、军民融合企业孵化、军民融合产业发展、军民融合公共服务体系建设等方面取得了突出成绩，初步走出了一条军民融合创新驱动发展之路，为绵阳科技城军民融合深度发展创造了很好的有利条件。

(一)军民融合科技资源富裕集中

绵阳加快推进科技城“五地”建设，参照执行中关村国家自主创新示范区“先行先试”政策，不断加大科技研发力度，坚持创新驱动发展，为军民融合创新发展奠定了雄厚的基础。已建成的国家工程技术研究中心、重点实验室等达18个，省级工程技术研究中心达57个，拥有精密分析测试仪器及大型设备1450台(套)，创业服务、融资担保、科技中介等服务机构1000多个。科技进步综合水平指数达到65.04%，高新技术产值占全市工业总产值比重达56%，申请发明专利2503件，完成新产品、新技术近4000项，主持或参与制订国际、国家、行业标准100余项，近300项新技术新产品填补国内空白。

(二)国防科技成果转化加快推进

绵阳科技城通过政策推动、优化服务、平台建设、资金支持等，不断加快科技成果的应用和转化，为军民融合成果转化创造了良好的发展氛围。绵阳科技城通过院企合作实现优势互补，加速军民融合成果转化。在参与地方经济建设过程中，中物院通过整合院内外资源，推动对外合资合作，在成果转化方面取得了有效进展。

(三)军民融合企业孵化条件优越

绵阳科技城已建成国家级科技企业孵化器5家，孵化器总数40家，孵化面积近100万平方米，各孵化器共拥有35个科技公共服务机构或平台，入孵企业达1000余家，其中三分之一与军民融合有关，覆盖电子信息、空气动力、生物医药、航空发动机等300多个领域；孵化器的服务能力显著提高，从初期为在孵企业提供场地、办公等基本服务，发展到提供专业公共技术、企业培训、商业策划、技术贸易、投融资、创业导师等各项专业服务，为军民融合企业孵化创造了优越的服务环境。

(四)军民融合产业基础良好

绵阳科技城军民融合产业领域广泛，覆盖电子信息、空气动力、航空发动机、核物理与放射化学、装备制造业、特种和新型材料等300 余个专业领域，北斗卫星导航、通用航空、新一代显示技术、3D打印、高分子新型材料等战略性新兴产业蓬勃发展。截止2017年年底，绵阳已有军民融合企业321家、产值1530亿元，占工业总产值比重近50%，成为绵阳科技城经济发展的“绝对主力”。电子信息产业成为千亿产业集群，汽车及零部件、食品及生物医药、冶金机械、节能环保、材料及新能源产业形成百亿产业集群。先后完成了辐射化学、辐射改性、同位素生产等一大批军转民高技术产业化应用，产品进入国际市场，具有较强的国际竞争力，初步形成了军民融合产业集群优势。

(五)军民融合载体初具实力

绵阳科技城军民融合产业发展平台建设初成体系。科技城创新中心、科技城国家军民两用技术交易中心和科技城军民融合技术转移中心成为三大科技创新及技术转移平台，市级以上企业技术中心108个，创业服务、融资担保、科技中介等服务机构180多个，空管系统、绝缘材料等产业技术创新联盟10个。中物院技术转移中心采用企业一体化运作的新型军转民模式，形成了以项目运作、技术开发、创业服务、创业投资和孵化器经营为主的业务架构，极大地促进了军民融合产业的发展。

三、绵阳科技城军民融合深度发展面临的问题

目前国家、四川省以及绵阳市尚未出台用于支持绵阳科技城军民融合深度发展的专项财税税收政策及措施。由于财税税收引导和支持力度较小，加之绵阳科技城军民融合深度发展多元化投资融资机制还未形成，以致军口民口协同攻关不协调顺畅，军民融合公共服务体系不健全等诸多问题。新时期中央指出，军民融合深度发展要努力形成国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系；要努力形成系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。面对中央新形势新要求，要完成好国家赋予绵阳科技城的历史使命，绵阳科技城还需要着力破解以下问题。

(一)军民融合范围需进一步拓展

绵阳科技城军民融合目前主要集中在军工企业转民改革和国防科技成果转化上，协作配套范围和资源共享范围较小，还没有完全实现军口民口的良好互动，军民融合深度发展还存在一定的政策限制；由于军民两用科研领域缺乏民企力量的参与，一定程度上阻碍了军民两用科技成果的转化和产业化进程；绵阳民企科技力量参与军队装备维修保障的范围较窄，市场化不足，民参军渠道被压缩，不能实现资源的优化配置。绵阳科技城军民融合要深度发展，应力争相应政策，积极解决并扩充军民科研的范围，优化资源配置，从而加速军民科研成果的转化。

(二)军民融合层次需进一步提升

我国经济和国防建设分属部门行业管理，绵阳科技城军民融合工作还处于军地部门、单位层面的分散实施阶段，由于军地所承担的目标任务、考核体系、管理体制均不一致，军民双方的融合还较多地停留在军工部门与民用部门之间的“感情交流”层面，缺乏顶层从组织上、计划上的设计；例如某科研院所直接由中央部委或央属军工集团管理，其核心任务和工作重心均由上级部门行政领导，对技术转移和民品研发缺乏积极性，与绵阳科技城缺乏沟通与合作，与绵阳科技城军民融合的科研及产业发展契合度不高，这就需进一步提升军民融合的层次，加强军口与民口的协调发展，从而促进绵阳科技城军民融合的深度发展。

(三)军民融合要素需进一步集聚

目前，绵阳科技城军民融合人才在数量和质量方面亟待提升，却受人才培养、激励机制、人事管理体制等因素的制约和阻碍。由于缺少技术服务平台的搭建，民企技术创新能力不足，军用技术解密过程复杂，军民技术通用度和兼容度不高；绵阳科技城范围内可用于军民融合高新技术转化研究开放实验室、精密分析测试仪器及大型设备数量有限，共享力度不够；绵阳科技城军工企业的融资模式主要是银行信贷和借助银行间债券市场融资，少数大型企业如长虹、九洲实行了股份制改造上市，大多数军民融合企业缺少政府财税扶持政策及税收优惠政策。因此，绵阳科技城军民融合深度发展需要军地在人才、知识、技术、管理、资本、土地和仪器设备等各类要素方面加以整合共享。

(四)军民融合领域需进一步扩大

从整体发展情况来看，绵阳科技城军民融合所涉及的领域还需要进一步拓宽。绵阳科技城军民融合涉及国防科技工业军民融合领域，该领域主要集中于电子信息、空气动力、核物理与放射化学等专业领域，而当前国际国内军工已经向战略性新兴产业转型。从绵阳科技城军民融合产业发展现状来看，绵阳科技城在统筹协调关系、集成军地资源、实施重大项目等方面还不够深入；孵化的军民融合科技型中小企业较少、军民融合产业的集聚度不高，专业化协作能力还不强，缺少拓宽军民融合领域的能力条件；缺乏有力的平台支持，技术产权交易市场不健全导致缺少知识产权流通渠道、成果转化孵化以及科技金融等服务平台不够完善。因此，绵阳科技城军民融合深度发展需进一步扩大军民融合领域，集各领域优势实施互补，逐步向战略性新兴产业转型。

(五)军民融合形式需进一步丰富

国防建设和经济建设中，通过共用建设资源、共享发展成果实现军民融合，使得同一资源既满足国防建设和发展需要，又满足经济社会建设和发展需要，目前较为流行的是军民共用共享、军民相互转化、军民功能嵌入、军民优化组合四种主要形式，但绵阳科技城军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在融合形式单一的问题，未能采用依托式、互动式、嵌入式和预留接口等多种方式开展战略新兴产业的军民融合，这都是绵阳科技城军民融合深度发展进程中需进一步解决的问题。

(六)军民融合效益需进一步提高

绵阳科技城军民融合存在军民相互分割的情况，军用技术和民用技术的研究与开发未考虑相互转化和利用的可能，造成低水平重复，难以充分利用科技资源实现协同攻关，在融合成本方面没有实现“1+1<2”。由于受原有体制机制束缚，很多具有民用发展前景的科技成果没有实现科技成果商品化、产业化，大部分在绵民企由于信息不灵、渠道不畅、资质不备导致可军用的先进技术很难应用于军事领域，在融合效能上无法实现“1+1>2”。绵阳科技城军民融合深度发展应正确处理好成本与效能的关系，遵循市场规律，从而实现科技城军民融合军事、经济及社会效益的最大化。

四、支持绵阳科技城军民融合深度发展财税政策措施的思路与建议

(一)强化财税政策以推动军民融合深度发展的制度设计

1. 确定军民融合创新区域，争取创新试点，系统推进全面创新改革试验

2018年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，决定在我国部分区域系统推进全面创新改革试验。绵阳科技城应乘势而上，换档提速，主动申请先行先试，请求国务院批准绵阳科技城为“国家军民融合创新和产业聚集示范区”(以下简称示范区)。示范区依托中国科技城所在地四川省绵阳市，紧扣创新驱动发展目标，以推动军民融合创新为核心，以破除军民融合体制机制障碍为方向，以发展军民融合产业集群为重点，主要布局重点军工企事业单位、军民融合重大产业项目，以及军民两用技术的研发、国防科技成果转化、军民融合企业孵化、军民融合产业化平台等。同时结合现有产业布局和园区定位，形成航空航天、节环保能和新能源、电子信息、材料化工、装备制造等主题园区。示范区在国防科技工业军民融合领域开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试，统筹推进模式创新和合作创新，充分发挥示范区示范带动作用，力争尽快成为我国经济社会发展的新引擎。

2.牵头编制军民融合产业目录

比照《西部地区鼓励类产业目录》《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》的做法，同意由示范区牵头编制《军民融合产业目录》，编制完成后报经国家发改委、国家税务总局审批后实施。主要支持内容为：自试点期限内，示范区注册企业主营业务符合目录中规定产业项目的企业，年度主营业务收入满足企业当年收入总额50%，可按15%税率缴纳企业所得税。

3.开展军民融合企业认定试点

支持示范区牵头制订全国军民融合企业认定办法，编制完成并报经工信部、国家税务总局审批后实施，率先在示范区开展认定试点工作。试点期间，对注册地在示范区内被认定为军民融合企业的，在税收、补贴、投资等方面享受中央所属军工企业同等待遇。

(二)加大投入力度，创新改革财税支持方式，打造军民融合产业高地

1. 向各级申请示范区给予发展专项资金支持

军民融合涉及国防科技发展和国家安全。示范区建设需要大量资金的投入，一方面需加大财税直接投入的力度，另一方面也需要创新财税支持方式，更多发挥财税市场化机制，调动吸引优化各种资金投入。希望在中央财税特色区域专项资金中，能够安排设立示范区发展专项资金，按照中央、省级事权委托代理原则，每年安排10个亿的财税专项资金；绵阳市也充分整合现有的各类专项资金，按照“以事定费”的原则，集中财力，统筹安排，精准投放，用于支持示范区基础设施建设以及各种平台建设。在资金使用上，除财税直接投入外，积极推行政府与社会资本合作(PPP)模式，激励引导社会资本与政府进行合作，增大财税资金的放大效应；在具体领域上，逐步放开军事基础设施、军民两用基础设施等建设领域；在破除体制机制障碍上，支持开发建设军民融合的政策共享系统、金融共享系统、知识共享系统和信息共享系统，耦合技术开发、创意衍生和技术扩散平台，形成军民融合创新和产业集聚平台体系。

2.设立示范区产业发展基金

请求支持设立示范区产业发展基金，规模100亿元，由中央出资80亿元，四川省和绵阳市各出资10亿设立母基金。在母基金下，设立航空航天、节环保能和新能源、电子信息、新材料化工、装备制造等产业子基金，按照市场化原则，发挥财税杠杆效应，引进社会专业化投资机构和大型军工企业以及基金运营公司参股，初步形成每个基金规模在50到100亿的战略性新兴产业发展基金，投资于种子期和初创期的产业发展。在基金使用上，结合财税专项资金的使用和改革，在产业链条的各个环节合理设计规划，充分发挥基金、财税专项、以及其他金融机构等在不同产业和产业不同环节上的作用，推动引导战略性新兴产业和高新技术行业健康有序快速发展。

3.支持绵阳发行地方债券，用于示范区建设

请求中央在新增地方债券发行中，支持绵阳科技城在“十三五”期间发行总额为50亿元10年期的“绵阳科技城军民融合创新和产业聚集示范区建设专项债券”，由四川省代发，绵阳市偿付。

4.设立“军民融合创新和产业聚集金融示范中心”

请求批准在示范区设立“军民融合创新和产业聚集金融示范中心”，采用以下政策予以支持：一是支持各类金融机构开展军民融合领域业务。支持工农中建交等商业银行、政策性银行等金融机构，在支持军民融合领域参照支持“三农”金融信贷政策；支持证券、保险、信托、期货、基金、融资租赁等金融机构在示范区设立区域性总部或分支机构，主要支持军民融合业务开展；二是支持示范区军民融合产业扩大直接融资规模。适当放宽军民融合企业上市条件，鼓励军民融合企业到资本市场融资；支持军民融合企业发行企业债、短票、中融等，扩大直接融资规模，降低融资成本；三是支持金融机构根据军民融合企业特点开展金融产品和服务创新，在示范区范围内探索开展投贷联动模式、银保联动贷款、选择权贷款、军民融合企业股权化直投业务、互联网金融、资产证券化等；四是支持示范区发行城投债和项目收益债券。债券筹集资金统筹安排用于示范区市政基础设施、军民两用技术交易中心、军民融合产权股权交易市场、军民融合公共服务体系等建设。

(三)建立健全激励机制，夯实产业基础，激发军民融合内生动力

军民融合深度发展，既要强化国家的主导作用，又要充分调动军队、军工集团、科研院所、高等学校和科技人员等各类参与主体的积极性，让相关利益主体得到实惠，凝聚成推动军民融合深度发展的合力。目前受管理体制和现行制度制约，驻绵部队，在绵财税资金设立的部分科研院所、高等学校从事军民融合的绩效工资、股权激励等激励机制没能有效落实，其中一个重要原因就是绵阳市出台的激励政策难以覆盖到央属、省属国有企事业单位，四川省出台的激励政策难以覆盖到央属国有企事业单位，国务院出台的激励政策难以适用部队，极大地制约了军民融合各类参与主体的积极性。

1.激励央属军工企事业单位在示范区布局军民融合项目

一是请求协调央属军工企事业单位加大在示范区的投资力度，推动央属军工企事业单位在示范区设立军民融合示范点或建设科技成果转化基地；二是对央属军工企事业单位在示范区设立科技成果转化基地，实施军民融合技术研发、重大高新技术成果转化项目、重大军民融合产业化项目等给予资本金注入、贷款贴息、科研后补助、以奖代补等财税支持；三是对央属军工企事业单位在示范区设立科研生产基地，其研发、研发与生产经营共用的固定资产允许一次性计入当期成本费用，在计算应纳税所得额时扣除，不再分年度计提折旧。

2.开展事业单位绩效工资制度军民融合改革试点

支持在示范区开展事业单位绩效工资制度军民融合改革试点。试点内容包括：一是允许示范区内央属、省属事业单位在科技成果转化收入中，按不低于50%安排绩效工资额度，设为军民融合绩效工资专项，专项用于包括科研人员在内的相关人员从事军民融合工作的人员支出和绩效奖励。二是允许事业单位对在示范区从事军民融合工作的人员和团队奖励，计入当年单位工资总额，不作为工资总额基数，不纳入绩效工资总额管理。三是允许财税资金设立的科研院所、高等学校占编、在岗人员(包括担任行政领导职务的科技人员)经所在单位批准在示范区从事军民融合工作并取得合法收入。四是允许财税资金设立的科研院所、高等学校占编、在岗人员在完成岗位职责和聘用合同约定任务的前提下，依法经所在单位批准，可在示范区兼职从事军民融合工作，并取得相应合法股权或薪资。

3.开展科研项目经费管理制度军民融合改革试点

支持在示范区开展各类纵向科研项目经费管理制度军民融合改革试点。试点内容包括：一是开展增设军民融合项目预算试点，可以按实际需要预算经费用于军民融合研究工作。二是开展科研工作绩效激励改革试点。科研工作绩效激励改革应结合一线科研人员实际贡献，公开公正安排绩效支出，充分体现科研人员的创新价值，主要试点内容：一是提高科研项目经费中人员经费比例，人员经费支出比例可以提高到70%。二是占编、在岗、有固定收入科研人员科研项目绩效支出最高可占人员经费比例的95%。三是对占编、在岗、有固定收入科研人员科研项目绩效收入，计入当年单位工资总额，不作为工资总额基数，不纳入绩效工资总额管理。