景区经营者滥用市场支配地位的反垄断法规制

罗方园

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410083）

随着人们的物质财富增多，消费结构转型升级，国民对旅游的热情持续高涨。据国家旅游数据中心统计，2017年全年国内游客达到50.01亿人次，国内旅游收入4.57万亿元，入境游客1.39亿人次，全年实现旅游总收入5.40万亿元。[1］（P68）一方面，旅游业蓬勃发展、欣欣向荣，另一方面，因市场不健全、监管缺位，旅游市场乱象丛生，景点门票滥涨价、景区服务质量差、旅游消费纠纷等报道屡见不鲜。究其根本，在于景区经营者滥用其垄断力。为了规范旅游市场，维护消费权利，我们有必要从反垄断法视角分析景区经营者滥用垄断力的表现与危害，并提出相应解决措施。

一、景区经营者滥用市场支配地位现象考察

（一）景区经营者滥用市场支配地位的行为分析

旅游市场中许多不合理不公正现象实则触犯了我国反垄断法，是反垄断法所禁止的滥用市场支配地位行为。主要有以下三种情况：

一是景点门票不公平高价。自2007年发改委规定 “旅游景区门票价格调整频次不低于三年”以来，各景区执行时变质为“每三年一涨”，5A级景区门票价格早已迈入“百元时代”，那些知名度高的自然景观和名胜古迹，其票价更是高昂，让人有望“门”却步之感。我们知道，垄断高价是价格明显地且没有正当理由地高于某一“正常”商业价格范围[2］(P201)，因此关键是确定门票正常的商业价格，即可比价格。不同的自然景观或历史文化古迹之间不具有可比性，人们不会因去过黄山而不去泰山，不会因登了长城而略过故宫。所以，对于这种不能与同类产品比较的景点，应以景点成本加合理利润为基础来确定可比价格，另外国有景区具有公共属性，衡量票价还要兼顾公益性。对景区的真实成本，经营者往往讳莫如深，时常以“亏损”作为涨价的借口，企图取得公众理解。事实上，许多景区经营者把不必要的支出、费用统统核算在成本里，通过 “人均票价成本”不合理地转移到消费者身上，甚至将错误的建设计划与投资费用计入社会成本，增加消费者额外的负担。再者，开发早的景区在前期固定资产投资已经完成，后续成本递减，根据《旅游法》规定已经收回投资成本的收费项目，应降低或取消收费。实践中景点票价不降反升，引人生疑，比如张家界旅游景区投资成本早已收回，而旺季票价涨到200元以上，淡季也要100多元，每年盈利数千万元。

二是多个独立景点门票或者景点门票与服务设施捆绑销售。多个独立景点门票捆绑销售通常是采用强制套票制，表面上，套票价格相比各景点总价更便宜，实际乃剥夺了消费者的选择权，游客被迫购买可能不会游览的景点门票。还有一些景点，门票强制搭售交通服务或游玩项目，又或是变相要求游客一起购买。例如，喀纳斯景区和井冈山景区强制游客搭乘观光车；少林寺门票包含三皇寨，但两地间交通并不方便，必须乘坐120元的索道来回。我国《反垄断法》第17条禁止经营者无正当理由搭售商品，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第18条对“搭售”做出具体解释，违背消费习惯将不同商品捆绑销售或组合销售属于此类。构成搭售行为的前提是两种相互独立的产品或服务，显然不同景点门票、景点门票与交通服务是可以分开销售的。而且，游客通常会对去哪个景点、体验什么项目进行选择，不是非同时购买不可，这样捆绑销售违背了消费习惯。总之，景区经营者搭售不同商品是滥用市场支配地位的行为，这不仅损害了游客的自由选择权和经济利益，而且当门票价格受政府管制时，经营者非常可能通过抬高被搭售品价格，弥补它们在搭售品市场上因价格管制而失去的收入[3］(P218)，消费者权益更加无法保障。

三是景区内物价高昂。一般情况下，景区里餐饮、住宿等价格是外面正常市场价的两至五倍。理性消费者不情愿消费这种远超市价的商品，但是由于景区面积较大，在里面游玩时间长，出景区就餐便不太实际，在景区里难免会有饮食等必需消费。在封闭的景区内商户要经营餐饮、住宿等项目需要取得景区经营者的特别许可，还要交纳昂贵的租金和景区管理费，商户便会把成本转嫁到消费者身上。另外，景区经营者会控制商户数量，在游客出入景区受限的情况下，形成了相对封闭的市场，景区内商户虽然不只一两家，但也并非一个有效竞争的市场结构。景区经营者利用自身的垄断力，通过控制景区内商户准入及其数量，促使景区内的产品售价高，而消费者不得不承受。

（二）景区经营者滥用市场支配地位的危害

第一，景点票价和物价居高不下，攫取消费者剩余。市场支配地位企业对市场的支配权，主要表现在它们对产品的定价权上。[3］(P193)旅游景点作为稀缺资源，尤其是核心景点在供给上无法扩大，如果景点经营者无限制利用自身的垄断地位，忽视公共属性，随意涨价，那么消费者只能选择“用脚投票”，放弃参观。据媒体报道，凤凰古城实行148元套票制后，游客人数骤减，当地个体商户也受到冲击。[4］（P113）

第二，不合理配置资源，忽视提高旅游产品的质量。在市场不存在有效竞争的情况下，景区经营者通过抬高价格或限定数量来获得雄厚资金后，失去了发展创新的动力，资金并不会用于改善经营管理、降低成本，升级旅游产品质量。2019年8月，乔家大院被摘“5A级”金字招牌就是很好例证。乔家大院自2014年成为5A景区以来，票价从20元翻至138元，但是服务质量水平远远落后于价格增长水平，被游客指责景区旅游产品类型单一，过度商业化，在停车场、游客中心、导游讲解等方面存在问题。[5］

第三，阻碍旅游行业健康有序发展。市场支配地位企业依靠垄断高价牟取暴利，没有竞争的压迫，汲汲于眼前利益。依赖门票的盈利模式，相当于“靠天吃饭坐地收钱”，既不利于维持单个景点的吸引力，从旅游业可持续发展的角度来看，也不利于旅游业的长远和健康发展。

第四，违背政府特许经营初衷，损害公众利益。我国大部分风景名胜区、历史古迹都是国家所有，以前由政府直接管理。实施特许经营制度——由专业第三方开发经营、由政府监督管理，是为了引入社会资本，减轻政府负担，更好地保护和开发旅游资源。自然资源国家所有制强调的是维护公共福利和满足社会大众需求。[6］（P79）而现在有的国有景区经营者“占山为王”，俨然把名胜古迹当成了企业的圈钱法宝，不仅与设立特许经营制度的初衷不符，而且违背了国有景区的公益属性。另外，旅游经营者滥用市场支配地位行为会无形中抬高旅游门槛，无法让全民享受到社会发展的福利。

二、景区经营者易形成市场支配地位的原因

（一）旅游景区相关市场范围较小

笔者从相关产品市场、相关地域市场和相关时间市场界定三个方面进行探讨。

1.景区相关产品市场的界定

景区是以旅游资源为基础，向旅游消费者提供观赏、休闲、探险等服务及设施的有明确地域范围的场所或区域。消费者获得的是旅游经历和体验。旅游资源是旅游市场形成的首要条件，按旅游资源类型划分，景区大致可以分为自然景观类景区、人文景观类景区和现代游乐营区。

自然景观以独特的风光、景物为特点，给人一种审美的精神愉悦感，从消费者需求来看，著名自然景观通常是不可替代的。例如，张家界喀斯特地貌、崀山丹霞地貌、泰山之雄、华山之险、衡山之秀、恒山之奇、嵩山之绝，各有其美，当泰山风景区价格小幅度但显著地上涨时，消费者不会明显地转向其他景区。但是同一种景色的景区，如张家界武陵源景区和天门山景区都是喀斯特地貌，消费者可以相互替代选择，两者则属于相关产品市场。因此界定自然景观景区相关产品市场应着重考虑地形地貌、景物特征的相似性。

人文景观类景区又细分为历史古迹、宗教文化、风土人情等类型。从供给替代分析，历史古迹、宗教文化类景区蕴含深厚的文化底蕴，历史悠久，其他经营者不可能以较小投入且短期内开发出同类景区，尤其是历史遗迹不能复刻，潜在竞争很小。而风土人情类景区有所不同，风土人情具有鲜明的地域性，在一定区域里风俗文化是相同或近似的，相关产品市场的界定应考察可替代景区的民俗是否一致，譬如乌镇、绍兴、西塘等江南古镇，都是小桥流水、青瓦白墙，可以放在一个产品市场。

现代游乐营区是指主题公园、休闲度假区、乡村旅游等现代商业开发旅游景区。这类景区消费可替代品较多，相关产品市场比前两种广泛，竞争性更强。

2.景区相关地域市场的界定

就景区相关地域市场而言，主要考虑地区间的差异。旅游景区是地域性较强的产品，是该地区自然、人文、经济等综合作用的产物。如果两个景区属于同一个地域市场，当一个景区价格上涨，消费者可以方便地转向另一个地区的景区。界定一个景区的相关地域市场，有三种情况：第一种是景区本身有独一无二的旅游资源，消费者无法获得其他相关产品。因旅游是跨地区性强的活动，此时应以行政划分为标准，兼顾交通费用、消费者到达其他地区的难易程度、消费者偏好等。第二种是景区依赖的旅游资源不是独一无二，则以其所依赖的旅游资源特征如地理环境、民俗民风等为标准，辅以景区规模、品牌特性，交通便利度等，比如乌镇、周庄等古镇所处的江浙地区是一个地域市场。第三种是现代商业开发的游乐营区，相对来说个体差异小，可替代性高。

3.景区相关时间市场的界定

景区的竞争状况还受时间因素影响，旺季与淡季差异明显，这种差别主要是季节气候、节假日所造成的。在季节方面，以三亚和雪乡为例，冬季皆是它们最佳的游玩时间，人们既可能去温暖的海岛城市三亚避寒，也可能去高纬度雪乡赏雪景、玩滑雪，此时它们之间形成了一定程度的竞争，而在冬季外的其他季节，三亚景区和雪乡景区是两个无关的产品。在节假日方面，法定节假日和寒暑假是旅游的旺季。以故宫为例，故宫游客量的多少不受季节影响，但是与节假日有很大关系，如果国庆黄金周故宫票价上涨，即使消费者有所不满，但大多数计划参观的游客仍然会去参观。因此，景区在节假日等高峰期更易形成垄断市场。

结合以上三种角度来看相关市场，许多名胜古迹景区不具有可替代性，相关市场范围很小，甚至有时一个景区单独构成一个市场，景区经营者独占或寡头垄断比较多。

（二）旅游景区市场中的垄断因素

1.旅游供求矛盾突出

产品供应上：一是旅游资源具有稀缺性和不可替代性，相应的旅游产品数量有限，不可能开发出大量的景区设施及服务。二是景区产品地域分布不均衡且不具有流通性，市场配置资源的能力较弱。旅游市场主要是消费者流动，一次旅游活动中交通费用的支出占比高，景区门票、游玩设施等费用在消费预期里权重相对较低，当消费者到达目的地时，会产生“来都来了”的心理而购买产品。因此，景点之间的价格竞争对经营者收益影响不大。[7］（P139）

消费需求上：一是旅游需求总量大幅增加且需求时间段集中，旺季时著名景区往往人满为患，商品和服务供不应求，此时景区经营者可以主导价格。二是消费者偏好著名景区。景区经营者和消费者信息掌握度不对称，景区经营者提供的服务是反复的、多次的，拥有更多的旅游信息，而旅游消费者对大部分景区只会去一次，在交易前只有少量的线索判断景区的质量和服务水平，因此消费者在选择旅游景点时景点知名度起非常重要的作用，游客扎堆去热门景点，给著名景区带来了市场支配地位。

2.旅游景区的经营具有规模效应

旅游资源具有不可移动性和难以切割性，旅游景区的开发投资额大，设施布局规模大，规模效应明显，在不拥挤情况下，游客数量越多，景区经营的平均成本和边际成本越低；同时，旅游开发利益回收周期长，其他竞争者加入会导致资源的浪费，因此，由一家企业经营更有效率。我国旅游资源开发经营的模式主要是特许经营制度，政府作为遗产性旅游资源的管理者除了自己直接经营部分景区外，大多数授权特定企业特许经营。在实践中，有特许经营权的企业往往可以在日后实施垄断性定价，以弥补特许经营费用支出。

3.某些景区具有行政垄断色彩

景区经营者市场支配地位的形成除了利用经济力优势外，行政性因素也会促使企业取得垄断地位。政府或其授权单位滥用行政权力，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为被认为是行政垄断。[8］（P246）在计划经济向市场经济过渡期，许多景区的管理体制改革历程是先从政府部门如旅游局、文化局等中划出一些下属单位成立企业化管理的事业单位，之后又改制为专门进行旅游资源投资开发的国有企业。由此，一些景区的管理体制仍然残留着政企不分的弊病。名义上经营权、管理权分开，经营权归旅游开发企业，管理权归景区管理委员会，实际上管委会与旅游开发企业的领导经常调换任职，管委会插手景区经营活动是常态。媒体报道的亚布力滑雪旅游度假区管理委员会便是直接参与经营景区，利用行政权力干预企业联合，主导组建三家滑雪场联盟，对游客人数进行分配，占比最大的是其自营的新亚布力滑雪场。新亚布力滑雪场利用行政权力的袒护形成行政性垄断状态，进而排挤竞争对手，滥用其市场支配地位。另外，在特许经营制度下，政府也是受益方，甚至可能直接参与投资获得垄断经营的收益，这种情况政府既是裁判员又是运动员，很难做到监管中立。

三、景区滥用市场支配地位的规制建议

面对景区经营者滥用市场支配地位或利用垄断势力导致的景区门票价格高等问题，笔者提出以下建议：

（一）推进景区特许经营权制度改革

推进景区特许经营权制度改革是有效规范景区经营企业滥用市场支配地位的前提。其一，景区特许经营权通过招标等公平竞争方式取得。为了实现资源利用的最大化，特许经营权制度要求市场中只能存在一个实际的生产厂商，以免造成一些自然垄断企业的重复性投资，但是这并不妨碍在进入市场前通过引入潜在供应商的方式构建竞争性机制。[2］(P83)通过公开招标、竞标，政府将景区经营权授予满足条件的最优企业，即在满足一定旅游服务质量条件下，承诺价格最低的企业。其二，限制特许经营权期限过长。如果企业特许经营权协议期限过长，那么企业一旦取得垄断地位，就会放松提高服务质量、取悦消费者的警觉，也变相提高了潜在竞争者再次投标竞标进入市场的壁垒。我国法律未对特许经营合同的期限作出限制性规定，只是在《风景名胜区条例》里规定“总体规划的规划期一般为20年”。我国存在不少景区经营权是50～70年，比如宝泉旅游经营权是70年，承德避暑山庄是50年。笔者认为特许经营合同的期限不宜过短也不宜过长，应在15～30年之间，这样才能对原有经营者构成竞争压力，促进其提高生产效率，改善服务质量。其三，完善景区特许经营合同。签订特许经营合同是企业取得垄断经营的必要条件，因此应从特许经营合同内容入手，预防旅游景区经营企业滥用市场支配地位。合同中要明确政府的监管职责，如定期评估服务质量与价格，细化经营企业义务，并制定一定的奖惩条款，如多次评估不合格者，政府收回特许经营权，从而引导竞标企业按照政府的监管目标达成、履行协议。

（二）完善门票价格听证制度

在市场调节失灵或不宜由市场调节的情况下，政府“有形之手”调控尤为重要。《旅游法》第43条规定，公共景区门票实行政府定价或政府指导价，制定或提高价格应举行听证会，听取利益相关人的意见。现实中，我国景区门票价格听证流于程序，凡听证会必涨，本是听取民意、制约涨价的制度沦为涨价的前奏。完善门票听证制度，首先应确定景区门票定价成本核算的范围。景区门票定价成本是保证景区正常运营的合理费用支出，是定价的前提与依据。门票定价成本核算应限制在景点游览区域内直接为游客提供基本服务所发生的费用[9］（P28），包括设施运行维护、职工薪酬、销售费用、管理费用、固定资产折旧、景观文物古建筑维修等方面的成本支出，排除与景区经营活动无关的费用、公益捐赠、公益宣传和其他不合理支出。然后，听证会参与人员要有代表性和多元化。我国景区具有明显区域性，以外地游客居多，景区门票价格调整与外地游客的利益关联更为紧密。因此，应保障听证人员中消费者尤其是外地消费者的人数，避免出现“本地人喊涨价，外地人来买单”的现象。听证会参与人构成要多元化，确实保证景区管理机构代表、经营企业代表、消费者代表、景区内及周边商户、旅行社等利益相关人的意见充分表达，结果经得起舆论考验。2019年初湖南省发改委举行岳麓书院调价听证会，公开邀请了9名消费者参与听证，最终采纳听证会意见，将岳麓书院门票从50元降为40元。此为湖南发改委首次降低价格的听证会，产生了积极的社会效应，值得借鉴。

（三）加强政府监管，扩大执法力度

对于拥有市场支配地位的景区经营者，政府要加强监管。一方面，严格限制景区内经营者的垄断高价行为。除了门票定价应举行听证会确定外，景区内交通工具、娱乐设施、餐饮、酒店等价格也应当受到约束。明确重要经营项目的价格标准，定价前报价格部门审核批准。旅游行业协会可综合考虑成本、正常市场价、消费者接受度等方面确定价格标准，报价格部门备案审查后，协会成员自觉遵守。一些垄断性强的收费项目，如景区观光车、索道、停车费等必须经价格部门准许才能实行，对于不公平高价，政府应坚决取缔。另一方面，政府应扩大执法力度，有效执法。一是日常监督与突袭检查相结合。日常监督即定期检查和巡逻，突袭检查则是在不告知景区经营者的情况下，有关部门人员去景区了解价格执行情况、服务质量等。二是保障旅游消费者投诉渠道畅通高效，重视投诉意见。在景区内及周边多处张贴投诉方式的醒目标识，公开投诉热线、线上投诉等多种渠道。

（四）协调反垄断执法机构与旅游主管部门的关系

我国反垄断执法与旅游业监管相互独立，职责分属于市场监督管理局和文化与旅游部，反垄断执法机构关注的核心是保护竞争，旅游主管部门追求的主要目的是改变旅游市场失灵的状况。根据《旅游法》，地方政府统筹协调本区域的旅游业发展与监督管理，组织旅游主管部门、有关主管部门和市场监督管理、交通等执法部门在各自职责范围内对相关旅游经营行为实施监督检查。当旅游市场的案件涉及竞争，反垄断执法机构与旅游主管部门管辖权并行时，两机构应当发挥各自的优势，加强两者间信息及其他方面的合作。一方面，市场监督管理局和旅游局应该在案件处理前相互通报，相互允许查阅案卷、相互交流有关消费者投诉及其处理意见等信息，密切关注对方处理的案件。另一方面，反垄断执法机构处理旅游市场竞争案件时，应向旅游主管部门咨询技术性问题，旅游主管部门处理竞争案件时，也应当征求反垄断执法机构的专业意见，如果意见冲突，反垄断案件的最终决定权交给反垄断执法机构。

（五）强化国有景区公益属性，逐步减免门票

旅游资源是大自然与祖先的馈赠，公民应该平等享有。国有景区要坚持全民公益性，公共旅游资源全民共享，让公民徜徉祖国大好河山、感受历史文化是民之所望，大势所趋。这不仅有助于增加消费者福利，而且有利于带动旅游业综合、多元化发展，经济收入摆脱门票依赖，促进旅游发展模式转型升级。2002年杭州西湖景区实行免费政策，开旅游景区免费之先河，取得了良好的经济效益和社会效益。免费政策吸引了大量外地游客到访并停留，拉动了整个杭州市食、住、行、购、娱等多方面消费。2014年连续11年收费的三峡大坝对我国公民免除门票，曾经饱受诟病的三峡专用公路也对外开放。三峡游客接待数激增，为周边其他景点和旅游活动带来了客流，也带动旅游运输经济快速发展。宜昌市政府以三峡大坝免票为契机，推动宜昌旅游业由观光型向峡、坝、景、城一体的休闲度假型全面升级乃明智之举。[10］西湖和三峡的成功案例可以为其他地区提供思路。

逐步减免重点国有景区门票也符合政策的要求。[11］（P80）我国现有政策规定的免费景点主要有公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地，以及与人民群众关系密切的城市休闲公园等。2019年8月国务院办公厅发布意见称，继续推动国有景区门票降价，推动旅游景区提质扩容。因此，地方政府更要转变管理观念，让旅游景区凸显公共产品属性，引导旅游市场有序健康发展。