农村人口老龄化背景下的土地流转机制研究

罗仁泽

中国城市规划设计研究院 深圳分院 广东 深圳 518000

1 前言

农村人口老龄化已经成为我国农村发展的重要特征，大量农村青壮劳动力随工业化和城镇化的发展而进城务工，直接导致农村农业劳动力短缺，致使农业生产力下降，造成大量的土地撂荒或者粗放经营，影响到农村的可持续发展。

面对人口日益老龄化的农村，如何充分利用低效农业生产用地，提高农民生活保障能力，成为了解决我国“三农”问题的一个关键所在。土地流转是我国农村土地集约发展的重要路径，能够有效将老龄化背景下被粗放经营甚至撂荒的土地集中起来，实现规模化经营，进行相对专业化的农业生产，有利于提高农业生产效率，实现农业现代化。然而，在农村人口老龄化的背景之下，我国目前土地流转的规模较小，土地流转的问题较多，农民通过土地流转而获得的收益相对较少。因此，本文基于对我国农村人口老龄化的特征分析，探讨老龄化对农村土地流转的影响，并提出优化农村人口老龄化背景下的土地流转机制建议，以提高农村土地流转的积极性，增强农村农业发展效益。

2 有关农村土地流转的研究进展

由于西方国家的农村发展是基于城乡统一的市场机制之上，农村土地资源是以私有制为基础，能够在市场上自由流通，与我国的农村土地制度存在着根本性的差异。因此，西方国家关于农村土地流转的研究大多是指土地所有权的流转研究，认为农村土地只是市场上众多具有交换价值的资源之一，和其他资源一样，使用权是附属于所有权之上，并没有刻意将两者区别化。基于此，西方学者对农村土地流转的分析主要是从经济学的角度进行，认为土地流转过程中所产生的交易费用是影响农村土地顺利流转的核心因素，政府在促进土地流转的过程中应制定相应配套政策，从而降低流转中所产生的协商、行政等各种交易费用。

与国外相比，我国在农村实行的是集体所有的土地所有制，土地流转只允许对土地承包经营权的流转，不得对土地所有权进行转换，这使得我国关于农村土地流转的研究具有强烈的中国色彩，研究成果也较为丰富。按研究的侧重点不同主要可以分为：①关于农村土地制度变迁的研究，重点在于对我国农村土地制度演变分析以及农村土地制度的创新上，力求通过土地制度的改革推动农村生产效率的优化；②关于农村土地流转本质的研究，认为土地流转的本质就是促进土地要素的市场化经营，可以提高土地资源的配置效率，有效转移农业剩余劳动力，为农业的集约化、规模化发展提供支撑；③关于农村土地流转动力的研究，从经济学、社会学、政治学等多学科的角度对土地流转的原因进行了总结，认为农业产业结构的调整、农业家庭结构的变化、农村土地制度的缺陷共同组成了推动农村土地流转的合力；④关于农村土地流转法律的研究，目的在于挖掘现行土地法律制度存在缺陷，完善有关农村土地流转的法律法规，让农村土地流转有法可依。

3 我国农村人口老龄化特征分析

我国农村人口老龄化主要表现为以下几个特征：

一是农村人口老龄化程度不断提高且速度不断加快。自90年代以来，我国农村人口老龄化水平始终保持上升趋势，60岁及以上老龄人口比例由1990年的7%上升到2018年的18%，年均增长0.4个百分点；此外，农村人口老龄化速度不断加快，老龄人口比例在1990-2000年之间年均增长0.36个百分点，而2000-2018年之间则年均增长0.43个百分点。

二是农村人口老龄化呈现出区域不均衡的特征。由于不同地区之间的社会经济发展水平不同，其农村人口老龄化程度也不一样。我国现阶段的农村人口老龄化水平总体上呈现出自西向东递减的态势：东部沿海地区的大部分农村已经步入老龄化，且老龄化的速度要比中西部地区快；而相对落后且偏远的西部地区进入老龄化较晚，农村人口老龄程度最低；中部地区的农村人口老龄化则介于东部与西部之间，基本位于全国平均水平。

三是农村人口老龄化与经济发展不同步。我国农村人口老龄化呈现出明显的“未富先老”特征，农村经济发展长期落后与人口老龄化速度。与城市居民收入相比，我国农村地区人均可支配收入水平不足城镇居民的三分之一，广大农村地区相对落后的经济发展水平难以承受快速人口老龄化带来的挑战。未富先老的局面使得农村人口老龄化面临更严重的社会保障问题。

四是农村人口老龄化与少子化现象并存。受长期实施的计划生育政策影响，我国农村人口出生率持续下降，家庭人口规模不断缩小，呈现出明显的“少子化”特征，并与老龄化现象相伴随。因此，农村地区的老龄化是属于“少子老龄化”，即伴随着农村老龄人口比重不断上升，农村人口的出生率却在不断下降，两者共同加速了我国农村地区的少子老龄化进程。

4 人口老龄化对农村土地流转的影响

农村人口老龄化对农村土地流转影响主要体现在以下几个方面：

（1）土地流转动力不足

对于老年农民而言，农村土地除了具有生产功能以外，还具有社会保障这一重要功能。由于我国目前的农村社会保障体系仍不够完善，老年农民害怕土地流转后生活得不到保障，他们的基本生活需求很大程度上依赖于土地，或者以土地种植收入作为抵御社会风险的重要手段，这就使得老年农民对土地流转的积极性不高。除此以外，老年农民往往受教育水平较低，对新事物的接受能力较弱，“安土重迁”的传统观念较强，对土地的依恋性较强，这也影响着农村土地流转的可持续发展。

（2）土地流转行为失范

目前，我国大部分农村地区的土地流转行为仍不规范，土地流转一般都是通过农户口头协议完成，尤其是文化水平较低的老年农民，土地流转往往缺少正式的书面合同约束，部分农户虽然签订了合同，但也存在合同内容不规范等现象，从而引发后续的各种土地纠纷，导致土地流转市场的混乱无序，不利于土地流转市场的健康发展。

（3）土地流转范围狭窄

由于老年农民对土地流转市场的了解较少，且缺少专业化的中介服务，导致我国现阶段农村地区的土地流转范围仍较狭窄，一般都是发生在本村亲朋好友之间，属于农户之间的自发流转，土地流转的市场化水平不高，并且流转的土地规模较小，难以形成规模化经营，对农村农业的效益提升不强。同时，由于土地流转的对象局限于同村农户，使得土地流转的活力不足，市场交易量不高。

（4）土地流转期限比较短

我国农村地区土地流转期限较短，一般都在五年以下，而老龄化严重的农村地区，由于“安土重迁”等理念的影响，其土地流转的期限多在一到三年。然而，农业生产需要的时间较长，土地产出相对缓慢，过短的土地流转期限难以激发土地集约方对土地的积极投入，继而影响土地产出效益，无助于土地的高效化经营。

5 优化农村人口老龄化背景下的土地流转机制

（1）土地流转后保障老龄农民经济收入来源

老年农民土地流转积极性较低的核心原因在于害怕失地后经济收入来源没有保障，对基本生活造成影响。要提高老年农民土地流转的积极性，关键在于保障其经济收入来源，可以从以下三种方式进行考虑：一是将土地流转后的部分经济收入转移给老龄农民。土地流转后的农业规模化经营往往会产生更大的经济效益，这部分增值效益除了得益于企业的技术、资金投入外，还得益于农地的集中，因而愿意进行土地流转的农民应当有权享受这部分增值收益，可以以土地流转的数量作为衡量收入分配的标准，按比例基于老龄农民相当的经济收入；二是鼓励经营业主雇佣愿意并有能力进行生产的老年农民继续从事农业生产，确保失地后的老年农民不会失业，保障可持续的收入来源；三是引导部分老年农民参与后续配套加工产业，发展简单的农产品加工、农家旅游服务等，积极拓宽老龄农民收入渠道。

（2）建立完善的农村社会保障体系，降低老龄农民后顾之忧

虽然我国农村目前设有最低生活保障、新型农合医疗、社会养老保险等基本保障制度，但随着通货膨胀与生活成本的提高，这些基本保障制度往往难以达到保障农村农民基本生活需求的效果。土地作为一种生产资源，除了具有生活保障功能外，还具有养老保障、失业保障等功能。在农村社会保障体系不完善的情况下，大多数农民依然倾向于把土地作为主要的保障工具，尤其是劳动能力弱化的老年农民，没有土地容易使他们面临生活的困窘。由此可以看出，如果想从根本上解除老年农民对土地的依恋性，就需要健全的农村社会保障体系，促进农村土地流转市场的长足发展。

建立完善的农村社会保障体系应当坚持国家、集体与农民三者相联合的原则，多方位筹集保障资金，尽量减轻农民负担，关键在于为农民土地承包经营权流转后的生活问题做好保障工作，提高社会救济、农民养老、农村医保等保障标准，做好土地流转农民的就业服务。根据实际情况，逐渐提高农村养老、医疗保险的缴存额度和保障水平，引导农民提高自我保障能力，拿出部分土地流转资金，建立个人基本医疗和养老保险。

（3）建立土地流转中介服务体系，促进土地流转规范进行

规范化且有效率的土地流转市场离不开完善的中介服务体系，而我国现阶段的农村土地流转仍处于自发无序状态，缺少中介服务的有效指引，导致土地流转信息不畅、市场化水平不高等问题，加大了土地流转的无形成本。

因此，政府应扶持发展土地流转中介服务体系，鼓励有条件的地方建立农村流转服务组织，同时要支持市场化的中介服务机构，出台相应指导意见，规范中介服务机构为土地流转提供相关流转信息、法律政策、价格评估、纠纷调处等专业服务。

（4）完善的土地流转法律法规体系

加强政府在土地流转过程中的政策支持作用，制定专门的标准规范，指导土地流转的具体步骤和手续，加强土地流转行为的规范性，培育发展土地流转市场。此外，政府可扶持发展新型农业经营主体，通过财政政策方面给予低息贷款和税收优惠等支持，从而促进农业土地的积极性，激励农户进行土地流转。