基层政府空编运行：现象、原因及对策分析

吕河西

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

一、问题提出

基层政府是联系人民群众的直接纽带，是我们党服务人民群众的有效载体，同时也是实现国家治理体制现代化的关键因素。党十九大报告就指出，要巩固基层政权，加强基层党组织建设，推动社会治理重心向基层下移；习近平总书记也多次强调“基层是一切工作的落脚点”“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇”。随着经济社会的发展、人民对美好生活需要的日益增长，基层政府在履行政府职能、提供公共服务、管理社会事务、推进基层治理体系和治理能力现代化等方面面临着更高的要求。而基层政府的各项工作都需要基层公务员的执行与落实，公务人员的数量成为提升基层政府治理能力和治理效益的重要影响因素。

有国家机关和国家行政管理，就有机构编制管理工作。机构编制管理是配置党的执政资源、巩固党的执政地位和完善政权建设的一项基础性工作。十九届三中全会进一步指出，推进机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。在“精简、统一、效能”的原则指导下，各地基层政府在编制管理中大多都保持适度的空编运行，甚至部分地区将“空编运行”作为编制管理的重要原则。在工作繁重的基层，一方面，基层政府需要更多的公务人员来推进和落实各项工作和政策，“缺人”现象普遍；另一方面，基层政府又普遍存在空编运行现象，实际工作人员少于编制核定数量。为深入分析这看似矛盾的现象，作者以湖北省S县为例，基于编制文献整理、调研访谈，深入分析了基层政府空编运行现状及成因，并提出相应的对策。

二、湖北省S县空编运行现状

S县位于湖北省中部，截至2017年末，下辖14个乡镇，户籍总人口71万人。S县管理编制的党政群机关、直属事业单位共有102个，其中空编机构73个，机构空编率71.57%；S县共有机关编制2352个，空编297个（不含工勤编），空编率13.74%。

从整体上看，编制空编数最多的五个机构是：县公安局（35个）、SH镇（20个）、县司法局（14个）、QC镇（12个）和县工商行政管理局（12个）。空编率超过50%的机构有：县委血防办（75%）、县公共资源交易监督管理局（66.7%）、县维护社会稳定领导小组办公室（60%）、县社会治安综合治理委员会办公室（60%）、县城乡规划管理局（53.3%）、县发展和改革局（50%）。

从横向上看，一是在机构类型方面，S县管理编制的102个机构中，党群系统23个，政府部门31个，政法部门2个，乡镇系统14个，县直事业局32个；其中超编机构2个，满编机构27个，空编机构73个，机构空编率71.57%。二是在编制类型方面，S县管理的2352个编制中，机关行政编制1788个，机关事业编制373个，机关工勤编制191个；截止至2017年底实有在编人员2056人，其中行政编制人员1571人，事业编制人员293人，工勤编制192人。总空编297个（不含工勤编），总空编率13.74%，其中行政编制空编217个，空编率12.14%；事业编制空编80个，空编率21.45%。

从纵向来看，一是在不同政府层级方面，S县县级机构共有编制1645个，实有在编1415人，空编230个，空编率13.98%；下辖14个乡镇共有编制516个，实有在编449人，总空编67人，总空编率12.98%，从乡镇政府总空编率上看，县镇两级政府空编率相近。具体到每个乡镇，乡镇政府空编率最高为33.33%，最低为3.13%，低于县级机构空编率的有12个，从乡镇政府具体空编率来看，乡镇政府空编率整体低于县级机构空编率。二是在不同职位层级方面，S县核定的编制中，局级正职领导职数121个，局级副职领导职数353个，非局领导职数1687个。截止至2017年低，局级领导正职在编109人，空编12个，空编率9.92%；局级领导副职在编299人，空编54个，空编率15.30%；非局领导在编1456人，空编231个，空编率13.69%。

三、湖北省S县空编运行的原因分析

作为一种编制运行状态，空编是一种长期存在的现象，也是多种原因共同作用的结果。作者从外部压力、制度限制、现实问题等方面对空编运行的成因进行梳理分析。

（一）外部压力

1.大政方针

我国是中央集权的社会主义国家，中央政府的大政方针，对地方各级政府有着深刻的影响。李克强2013年3月当选国务院总理就本届政府约法三章：财政供养人员只减不增，并要求中央政府要带头做起，一级做给一级看；之后多次明确提出要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。李克强总理的约法三章是对全国人民做出的政治承诺，深刻影响着其任期内政府施政方针和机构编制的管理工作。在全面深化行政机构改革、深入推进“放管服”改革的实践中，国务院多次召开会议，要求各级政府简政放权、精简机构，各级政府都严格把控机构编制总量，优化编制配置，提升编制使用效益。

2.财政压力

政府机关、直属事业局的在编人员，都需要政府财政全额供养。一方面，供养一名机构编制人员需要大量的财政资金，其中不仅包括工资支出，还包括办公设施、住房保障、医疗保障、养老保险、培训费用等；另一方面，中国经济发展进入新常态后，地方财政日益吃紧，地方政府不得不主动减少行政支出，降低行政成本。据S县编办负责人说“每增加一名编制人员，政府财政每年就要多支出10万元，增加100个编制人员，行政支出就要增加1000万元。”地方财政压力，严重制约了政府机构编制的全额使用。一直以来，“节约支出、提升效能”都是政府机构人员编制改革的追求，强调通过人员精简来实现人力成本控制并促进工作效能提升。

（二）制度限制

1984年，马奇和奥尔森发表了《新制度主义：政治生活中的组织因素》指出，组织和法律制度则成为政治生活的主导者。编制使用和管理实践，已经形成了较为稳定的政策和规则模式，基层政府为了寻求和保持自身的“合法性”，自觉接受这些“制度”的影响。

1.编制管理政策

2007年5月1日施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是目前地方各级人民政府编制管理的基本法律依据，《条例》规定“地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定”，自此“精简”的原则成为地方各级人民政府编制管理的基本原则。荆门市2017年12月发布的《市编办关于实行年度用编计划管理制度的通知》明确要求，从2018年起，全市统一实行年度用编计划管理制度，并将“适度空编，有效运行”明确为编制使用的基本原则。此外，吉林省（2009年）、山东省莒南县（2015年）、甘肃省镇原县（2016年）等都提出行政事业单位坚持“空编运行”的原则。

2.编制使用规则

按照S县现行编制使用规则，各机关事业单位在年底向县编办上报编制使用情况，根据工作需要，在次年年初在空编范围内提出拟招聘人数。各机关事业单位的招聘计划经县编办批准后，正式列入S县年度招聘计划，进入招聘程序。经S县统一招录，新进工作人员约9月进入各机关事业单位。按照此规则，某单位2017年因退休流动产生的空编要等到2018年9月才能补充进来，中间至少有9个月的空档期；而且目前公务员的退休执行年满月退休的方法，即在某月年满规定年龄就在该月退休。如某位公务员1月份年满退休年龄，他就会在1月份退休，而因此造成的空编要在次年9月份才能补充进来，期间20个月该编制空缺。

此外，为了保证公务员队伍年龄结构的合理性，各机关事业单位提出的招聘计划也不一定会全部满足。据S县编办某工作人员说：“如果我们截止到上年年底共有空编300个，今年最多只能招200人，如果招满就会破坏合理的年龄结构，30年后这些人将集中退休，会对公务员队伍产生很大冲击。”

（三）现实问题

1.人事变动释放大量编制

公务员退休、流动（含流失）都会释放编制，由于编制补充的滞后性，编制释放多的单位空编一般也就比较多。基层政府，尤其是乡镇政府公务员队伍年龄结构较不合理，青年人和老年人占有较大比例，而作为业务骨干的中年干部比例较小，老年人较多就会出现集中退休、集中释放编制的现象。以S县下辖XS镇为例，该镇现有编制人员37人，老中青比例约为4:3:3，未来五年将有13人退休，超过总编制人数的三分之一。

另一方面，基层政府留人难问题依然存在。基层工作相对琐碎，专业性较低，长期从事重复性劳动不仅让人难以取得实质性提升，反而容易迷失工作存在感。大量优秀人才都会在基层锻炼几年后通过各种途径争取到更高级政府任职，上级政府也会面向基层公务员遴选部分优秀人才，这就导致基层公务员，尤其是中青年优秀人才流动流失严重。作者在调研某镇人社服务中心时，中心主任说，“我已经在这里工作了8年，现在就希望能调到县人社局”。

2.为机构改革预留编制

十八大以来，政府机构改革持续推进，而每次机构改革都会涉及到编制的调整分配。据S县编办某负责人说：“机构改革中，新成立的单位就要给编制；合并的单位，虽然单位合并了，但人员的编制只有等他们退休后才能收回”，如果不保持适度的空编，机构改革调整有时就会因为编制短缺而受阻。另一方面，基层政府工作人员，尤其是各单位正副职流动较大，而很多人流动都不是自带编制的。荆门市编办就明确要求：“各地各单位要保持适度空编运行，为改革发展和重点工作需要预留一定比例的空编，不断提升机构编制使用效益。”

3.灵活用工降低编制依赖

交易成本理论认为，当市场交易成本低于组织内部交易成本时，组织就应该在市场中购买所需的资源和服务。为进一步转变政府职能、降低“交易成本”，各地政府都会通过购买社会服务的形式招录一批工作人员。湖北省财政厅、省编办就出台了《湖北省2018年政府购买服务指导性目录》，支持并规范各地购买社会服务。基层政府购买服务，不仅提升了行政效率，提高了公共服务质量，还在一定程度上缓解了公务用工对机构编制的依赖。XS镇购买服务聘用了5名工作人员，占共工作人员的11.9%，据镇组织工作人员说，“这些购买服务聘用的工作人员，工作态度、工作能力跟正式编制人员一样，工作也一样出色”。此外，由于借调人员不占用本单位机构编制，S县部分政府部门也会从乡镇借调工作人员补充工作力量。

4.机构编制动态调整滞后

组织权变理论认为，组织结构要随着工作任务、技术特性、组织所处的外部环境的变化而改变。随着经济社会的发展，政府职能也在逐渐转变，部分机构单位的职能会得到强化，也有部分部门职能要弱化，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定机构编制要根据其承担的职能，按照精简原则确定，因此有必要对机构编制进行动态调整。在实际工作中，职能弱化的部门由于信息不对称性和部门中心主义，往往会忽视或轻视部门的职能弱化，很少会主动要求减少编制；因为没有收回编制，职能强化的部门也不能得到编制补充。例如，S县下辖SH镇前期由于扩权强镇核定机关行政编制60个，后期改革调整但编制没有及时调整，导致有三分之一编制空编。

四、湖北省S县空编运行的影响与对策

（一）空编运行的影响

从积极的角度看，保持适度的空编运行有利于提升政府效能。具体来看，一是可以减少财政直接供养人员，降低行政成本，减轻地方财政压力，推动构建简约高效的基层管理体制；二是倒逼政府部门加强干部队伍建设，提升现有干部队伍素质，保持合理年龄结构，提高行政效率；三是有利于保障政府机构改革顺利推进，为政府职能转变和机构改革提供编制保障；四是可以为政府工作人员内部交流减少体制性障碍，增强公务员有益流动，提高公务员队伍活力。

从消极的角度看，空编运行会影响部分机构单位的履职效能。具体来看，一是减少部门工作人员梳理，将消弱部门履职工作能力，工作人员减少的影响是边际递增的，在S县机构履职调研中大部分单位都认为工作人员不够已经影响了部门履职能力；二是空编没有及时收回，会导致编制不能很好地在部门间协调使用，降低了编制使用的效率和效益，一些不需要很多编制的部门有着大量的空编，而真正需要的部门却无编可用。

（二）空编运行的对策

构建精简高效、运转协调的行政构架，着力提升行政效能，是当前行政体制改革的重点。空编运行有着政策、制度、现实等方面的原因，虽然对转变政府职能、提升行政效率、提高公共服务质量具有促进作用，但也存在一定的问题。为此，提出如下对策。

1.保持适度空编运行

空编运行最大的问题就在于适度，适度包括比例适度，也包括部门适度。虽然很多地区都坚持空编运行，也都要求空编要保持在适当的比例，但具体比例却很少说明。很多地方在编制管理实践中一般以10%作为基本线，如腾冲市规定：凡是乡镇行政编制“空编率”超过10%的，公务员不准调出，并补充到10%以内；凡是乡镇事业单位“空编率”超过20%的，事业人员不准调出。空编运行坚持适度原则，一方面整体空编率可以保持在10%以内，以不影响机关事业单位正常行政履职为前提，能够降低行政成本，保障机构改革和人员流动为宜；另一方面，不能要求所有机关事业单位都空编，对职责强化的部门和编制较少的部门，允许满编运行。

2.减少空编规则限制

空编运行的成因有很多，不同的原因有不同的影响。为降低行政成本、机构改革预留编制等因素可以提升行政管理效能，但因为编制使用滞后因素导致的编制不能及时补充，应该尽量减少。各机关事业单位招聘公务员的基础是单位现在存在空编，正如上文分析，以上年度空编人数作为招聘的基数，会造成较长时间的滞后。一方面建议在上报招聘计划时，空编基数在现有空编人数的基础上加上新公务员入职前预计正常退休的人数，比如某局在2017年年底空编3人，预计到2018年9月退休2人，其在2018年年初报招聘计划时可不多于5人；另一方面，在保证年龄结构合理的前提下，拟定全县招聘计划向空编比例高的单位倾斜，优先补充职能重要、工作力量极缺的单位。

3.统筹调整编制分配

机构编制管理与地方政府发展息息相关，为促进编制的使用效率，必须对编制进行部门间的动态调整分配。编制管理部门要对编制管理范围内的机关使用单位的编制使用情况和职责配置情况进行及时梳理调查，对职能弱化的部门及时将空编收回，对职能强化的部门及时补充新编制，保证编制在全县范围内的合理分配。有些地方部门在积极探索将所有空编收回集中管理的办法，如河南省编办指导滑县出台了《滑县机构编制总量控制动态管理试点工作实施意见（试行）》，要求收回空编，保持满编运行，满编状态单位申请进人的，由单位正式提出用编申请，统一纳入全县年度集中用编计划，切实提高使用效益。又如山东省胶州市制定了《胶州市机关事业单位空编集中管理暂行办法》，从2016年9月1日起冻结各部门（单位）空编，进行专项管理，由机构编制委员会在全市统筹使用。

4.推进政府购买服务

政府购买服务不仅可以缓解机构编制短缺，有效降低行政用人成本，还可以使用聘用人员的专业技术，提高工作效率、提升服务质量，其人事管理灵活的特点又减少了机构改革的阻力。根据新公共管理理论，政府职能是“掌舵”而不是“划桨”，要持续推进公益性职位向社会力量购买服务，使基层公务人员从服务直接供给者，变成服务提供监督者，将专业事务交给专业人员去做，提升专业化水平。推进政府购买服务，一方面要继续完善和扩大各地购买服务目录，扩大聘用人员数量，精简机构编制，逐步收回人员编制；另一方面，加强对购买服务的监督管理，确保购买服务真正降低行政成本、提升公共服务质量。