美国为何执意退出《中导条约》？

2019-02-19慕小明

南风窗 2019年4期

慕小明

“华盛顿正在摧毁全球稳定的基石，将对整个国际安全体系造成严重后果。”就美国威胁自2019年2月2日起暂停履行《中导条约》，俄罗斯方面回应称，不接受美国就《中导条约》发出的最后通牒，不可能销毁不属于《中导条约》限制范围的9M729（美称SSC-8）型陆基巡航导弹。

2月1日，美国国务卿蓬佩奥宣布正式启动为期180天的退约进程。次日，普京宣布俄方暂停履行《中导条约》义务，并不再提议就此问题进行谈判。俄国防部还贴出了美国违反条约建立工厂的图片，称美方“恶人先告状”，要求美方销毁战斧导弹和攻击无人机。俄方还下令研发两套新的陆基导弹发射系统。不过，俄外交部2月7日表示，俄方不会卷入军备竞赛。

冷战时期的军控协定

中导问题缘起于苏联在欧洲部署SS-20型陆基中程弹道导弹，其核心是欧洲安全与战略稳定问题。美苏签署《中导条约》，主要是着眼于缓和双方冷战时期在欧洲的核竞争。

1977年，苏联为加强自身对欧洲的核威慑，开始部署SS-20型陆基中程弹道导弹，迫使北约开始寻求措施限制该型导弹。1981年，美苏正式开始就中导问题举行谈判。由于在条约限制范围与陆基中程导弹的削减程度上僵持不下，美苏谈判一度陷入僵局。

1983年12月，美方宣布在西欧部署108枚“潘兴-II”中程弹道导弹和464枚“战斧”陆基巡航导弹。美国此举不仅严重威胁苏联的安全，也激起了欧洲范围内的大规模示威抗议。

戈尔巴乔夫上台后，出于推动新思维改革、改善对美关系的政治考虑，以及推动核裁军谈判、减轻国家经济负担的经济考虑，在条约限制范围与削减程度上作出重大让步，接受将英法陆基中程导弹力量排除于最终条约之外，并同意在全球范围内全部消除俄美的陆基中程导弹。

在苏联积极推动下，美苏就销毁“潘兴-II”和SS-20弹道导弹展开了谈判。1987年12月8日，戈尔巴乔夫与里根签署了《苏联和美国消除两国中程和中短程导弹条约》，即通常所称的《中导条约》。它涉及苏联的SS-4和SS-20中程弹道导弹、SS-12和SS-23中短程弹道导弹，以及美国的“潘兴-IA”和“潘兴-II”中程弹道导弹、“战斧”陆基核巡航导弹。

条约规定，在其生效后3年内，双方将不再保有、生产或试验射程在500千米至5500千米的陆基弹道导弹和巡航导弹。1988年1月该条约生效。在条约规定期内，美苏两国共计销毁2692枚导弹。其中，美国销毁846枚，苏联销毁1846枚。自此，陆基中程导弹退出美苏两国核武库。

《中导条约》执行之后，美俄射程在500千米至5500千米之间的导弹武器系统空缺，转由海基和空基力量来填补。由于条约规定的削减核武器数量仅为双方当时核武库的4%左右，双方的核威慑能力未受到大的影响。

《中导条约》是冷战时期美苏达成的重要军控与裁军条约，与之后的《欧洲常规武装力量条约》（1990年）、《削减和限制进攻性战略武器条约》（1991年）、《开放天空条约》（1992年）一起，构成了美俄两国军控和欧洲安全框架的核心内容，对于推进冷战后的核裁军进程，以及维护全球战略平衡与稳定具有重要的现实意义。

美俄履约的分歧

进入21世纪以来，俄罗斯与西方爆发核战争的风险大大降低，加上拥有中短程弹道导弹的国家越来越多，以及层出不穷的新技术及其带来的新威胁，使得《中导条约》存立的基础不断被侵蚀。

《中导条约》执行之后，美俄射程在500千米至5500千米之间的导弹武器系统空缺，转由海基和空基力量来填补。

“9·11”事件后，美国宣布退出《反导条约》，俄罗斯虽然以威胁退出《中导条约》作为回应，但并未付诸实践。2005年，美国计划在波兰和捷克部署陆基中段反导系统，引发俄罗斯高度紧张。在2007年2月的慕尼黑安全会议上，普京表示《中导条约》已经“不再具有普遍意义”，原因在于“朝鲜、韩国、印度、伊朗、巴基斯坦、以色列等一批国家已经拥有了这种导弹，只有美国和俄罗斯承担着不制造类似武器系统的义务”，且“我们对在欧洲部署反导弹防御系统的计划同样感到不安”。同年10月，普京在会见参加俄美“2+2”会谈的美方代表时，对美国坚持在东欧部署反导系统表示强烈不满，并明确表示俄方可能因此退出《中导条约》。

俄罗斯积极寻求扩大条约限制范围，得到了美国的支持。2007年10月，俄美两国在第62届联大裁军和国际安全委员会上，散发了“俄美关于消除中短程导弹条约”的联合声明，号召所有有关国家放弃射程在500～5500千米的陆基弹道导弹和巡航导弹，销毁任何这种导弹，并停止有关的计划。2009年3月，俄外长拉夫罗夫在裁军谈判会议一期会上，建议在已有《中导条约》基础上达成新的多边协定。自此，俄美正式开始将《中导条约》这一双边条约向多边化发展，同时俄坚持将对无人机、反导系统等新技术的限制纳入谈判议题，但谈判未取得任何實质性成果。

《中导条约》多边化未果，美俄却在双方履约问题上开始争吵。2014年7月，时任美国总统奥巴马致函普京，指出俄研发陆基巡航导弹违反了《中导条约》。2017年，特朗普政府指责俄罗斯部署代号为9M729的陆基巡航导弹，违反《中导条约》。俄罗斯则否认违约（认为该导弹的射程不超过480千米，不属于《中导条约》限制的范围），并指责美国研制导弹防御所用的靶弹和部署于东欧反导系统的MK41发射器，违反了《中导条约》。2018年4月，美国国务院发布的报告认定，俄罗斯违反《中导条约》规定试射的陆基巡航导弹的俄罗斯代号为9M729。

综合来看，美国对俄罗斯的指责主要有：发展SSC-8（俄方称9M729）陆基巡航导弹；将“口径”巡航导弹改装为地面发射；在加里宁格勒部署“伊斯坎德尔”战术导弹。而俄罗斯对美国的指责主要有：美国从“民兵II”洲际导弹发展而来的导弹防御系统靶弹，在安装战斗部之后就是中程弹道导弹；美国装备的MQ-9“死神”无人攻击机应视为陆基巡航导弹；美国部署在罗马尼亚的“宙斯盾”反导系统能从地面发射巡航导弹，另外美军在该国部署的“标准-3”拦截弹也存在类似问题。

美国宣布退约的主要借口，是俄罗斯研发和部署SSC-8型陆基巡航导弹。美国国务卿蓬佩奥表示，SSC-8型陆基巡航导弹对美国及其盟友的安全造成威胁，除非俄重新“完全、可验证地”履行《中导条约》，否则美国将自2018年12月4日起60天后，暂停履行该条约义务。这也被视为美国退出《中导条约》的最后通牒。

而就美国暂停履行《中导条约》这一条约后的命运问题，美国常驻北约代表哈奇森表示：“在美国彻底退出之前，莫斯科还有6个月的时间。”

美国谋求全面战略优势

特朗普宣称要退出《中导条约》，绝不仅仅是为了对抗俄罗斯的核能力发展，其背后更有制衡战略对手崛起、赢得大国竞争的深层次考虑。

首先，解除对美国开发核武器的限制。特朗普政府的《国家安全战略》报告和《核态势评估》报告均认为，冷战结束以来“美国第一次正面临重回大国竞争的局面”，因此美国需要更为灵活的威慑手段。《核态势评估》报告甚至建议，发展新型低当量核武器和海基核巡航导弹，以降低核武器使用门槛，提高实战性。特朗普政府意在突破《中导条约》对其开发“定制威慑”核武器系统的限制，谋求建立对中俄等竞争对手的全面战略优势。

其次，间接谋求《中导条约》的多边化。美国认为中国不受《中导条约》这一双边条约的限制，对美国在西太平洋地区的存在构成威胁。美国国家安全事务助理博尔顿早年曾称，美国应该退出《中导条约》以对付中国。前任太平洋司令部司令哈里斯2017年作证时称，中国拥有“世界上最大的和最多样化的导弹力量”，如果中国是《中导条约》缔约方的话，中国近95%的导弹力量将违反该条约。

按照美方一些人士设想，如果退出《中导条约》，美国就可以在关岛和日本部署陆基可移动常规导弹，从而增加美国抵御“中国威胁”的能力。此外，退出《中导条约》还可为美国开发和部署条约所禁止的新的导弹系统和超音速武器铺平道路，以与“中国在这些能力上的巨额投资”进行竞争。可以说，特朗普政府威胁退出《中导条约》，也是在为该条约的多边化造势。

俄罗斯已开发了核武装的高超音速滑翔弹、核动力巡航导弹和远程核鱼雷。美国正全力推进核武器的现代化，把开发低当量核武器作为研发重点。

再次，敲打欧洲盟友。特朗普当选总统以来，其“美国优先”政策和单边主义行动不仅搅乱了世界局势，也使得欧美关系呈现紧张局面。在贸易政策、北约集体安全、欧洲一体化、难民与移民政策以及全球治理等领域，欧美当前都存在严重的分歧和争议。

从历史来看，签署《中导条约》最大的推动者和受益方均为欧洲国家。美国退出《中导条约》，很可能因俄罗斯进一步强化反制手段而使欧洲国家再次面临中程核力量的直接威胁，成为退约后果的最直接承担者。欧洲盟友在面对俄罗斯的核威慑时，最终能够依靠的反制力量只有美国。不论美国是否再次在欧洲部署中程核力量以威慑俄罗斯，欧洲的安全环境都将恶化。因此，美国威胁退出《中导条约》，也不排除有敲打欧洲盟友，进而对其抬高要价的考量。

把世界带回冷战？

其实，《中导条约》早已名存实亡，美方抛出“最后通牒”并不令人意外。退约是特朗普政府的长期战略考虑，这既符合共和党保守派和军工利益集团的长期诉求与一贯主张，也为可能再次举行的美俄领导人会晤增加要价筹码。俄方对此早有预判和准备，也并未“奢望”条约续存。

问题是，美国一旦退约，不仅俄罗斯会予以回应，也将刺激法德等欧洲大国的神经，危及全球核军备控制和国际安全。

特朗普就任总统以来，美俄军控谈判没有取得进展。特朗普和普京2018年7月在芬兰赫尔辛基的首脑会晤，在军控对话方面没有达成任何协议。相反，美俄都加大了在替代和更新现有的核武器方面的投入。俄罗斯已开发了核武装的高超音速滑翔弹、核动力巡航导弹和远程核鱼雷。美国正全力推进核武器的现代化，把开发低当量核武器作为研发重点。美国2018财年国防授权法案中，写入了研发射程在500～5500千米之间的常规公路机动陆基巡航导弹系统的条款。

在美国把俄罗斯定位为“地缘政治敌人”和“战略竞争对手”的情况下，美国退出《中导条约》将进一步恶化美俄关系。俄罗斯外交部和国家杜马已表示，如美国继续一意孤行退出《中导条约》，俄罗斯将用军事技术和其他必要手段予以回应。美俄拥有全球90%的核武器，如果加剧这方面的军备竞赛，将打破全球军事平衡和战略稳定。

美国一旦退约，可能在欧洲重新生产和部署中短程导弹。俄罗斯假若真如美国所言，已暗中研发和部署了新型陆基巡航导弹和中程弹道导弹，则可能迅速在欧洲部署上述武器，以抵消美国在东南欧的反导系统对俄罗斯战略威慑能力的损害。欧洲会因为俄罗斯的反击措施而安全压力倍增，可能更加依赖美国和北约提供的“保护伞”，或者转而加强自身军备建设，从而陷入新的中程导弹军备竞赛。

在部分欧洲政要的眼中，《中导条约》既被看作是美国在对苏战略竞争中的重要胜利，也因美国在条约中为欧洲盟友承担义务和作出牺牲，而被视为跨大西洋关系的蜜月信物。美国将退出《中导条约》一事，不啻是继“撕毁”伊朗核协议后，再次重创美欧间的信任基础。

对于特朗普的退约声明，法国、德国、意大利、奥地利、西班牙等国都迅速表达了担忧和反对。但是，英国在第一时间“坚决支持”特朗普的退约决定，认为既然俄罗斯毁约在先，美国也没必要单方面履约。波兰也迅速表达了“理解”，波兰总统杜达还称，一旦条约终止，波兰欢迎美国在其国土上部署中程导弹。欧洲国家间的这种分歧，随着“后中导时代”的到来还会继续扩大。

《中导条约》所限制的导弹射程，与我国对台海、南海等重要周边领土的战略辐射圈高度重合。一旦限制中程陆基导弹，将极大地削弱我国领土保护和战略对抗的能力。

对于中国而言，目前仍需要提防《中导条约》多边化的可能性。2018年11月，德国外长黑格·马斯表示，《中导条约》有必要拓展到东亚和中东，甚至指出必须将中国纳入导弹裁军进程。当月俄外长拉夫罗夫表示，围绕核武器及导弹等运载手段，力争与美国缔结“关于战略稳定的新条约”。

美国认为，《中导条约》所限制的陆基中程导弹是中国战略武器中的杀手锏，是中国在领土周边实施反介入/区域拒止的重要力量。《中导条约》所限制的导弹射程，与我国对台海、南海等重要周边领土的战略辐射圈高度重合。一旦限制中程陆基导弹，将极大地削弱我国领土保护和战略对抗的能力，美国还可能借机限制我国发展中远程弹道导弹和高超音速武器。

中國奉行防御性国防政策，一方面应坚决反对美单方面退约和《中导条约》多边化，另一方面，应坚定不移地构建和完善战略威慑体系，加快研制高超音速武器、下一代战略轰炸机或远程空射巡航导弹等，提升整体威慑实力。