宣布国家紧急状态，特朗普会否打破美国权力制衡

雷墨

当地时间2月15日，特朗普在白宫宣布美国进入国家紧急状态，以绕过国会获得修建美墨边境墙所需的额外资金。民主党迅速回应，众议院议长佩洛西与参议院少数党领袖舒默发表联合声明，谴责特朗普宣布紧急状态“严重损害”美国宪法。

对于他这项命令可能在较低层级法院被暂时叫停，特朗普心知肚明，但坚称他有权从政府的其他部门拨出资金来修建边境墙。“（国家紧急状态）这项命令之前已签署过多次。自1977年以来，其他总统们都签署过，赋予了总統这项权力，这没有任何问题。”实际上，总统具体援引哪项法定紧急权力，需要法理支撑；若参众两院通过联合决议，国会有权否决总统使用其法定紧急权力。

总统可以绕过国会调拨资金，这一特例如果常态化，无疑将侵蚀美国权力制衡的根基。不过，结合历史和现实细究美国政治制度的设计，对权力制衡就会另眼相看—不是因为它的强大，而是因为它的脆弱。

先贤的远见

美国政治制度的架构，来源于美国宪法。探究美国的权力制衡，首要的考虑是美国宪法诞生的背景。

历史地看，美国宪法天然带有制约权力的基因。从1607年英国人在弗吉尼亚建立第一个殖民据点，到1776年北美13个殖民地宣布独立，这期间本土的政治精英已经积累了足够的“治理国家”经验。也就是说，在美国诞生前，基层权力运作的问题已获解决。英国殖民统治这个上层建筑撤出后，美国的建国先贤们需要解决的是最高权力如何分配的问题。

由于美国是在与大英帝国血与火的较量中诞生的，建国先贤们本能地会从最高权力联想到暴力和殖民压迫。当时美国的政治主流是，美国不能出现拥有绝对权力的最高统治者。根据相关资料，首任总统华盛顿所能号令的美国军力，仅仅是十几门大炮和718名士兵。因为独立战争期间的主力军“大陆军”，绝大部分都在战后被解散了。显然，这种对行政权力尤其是军权的强势制约，杜绝了“美国皇帝”产生的可能。

这种强势制约的主要思想来源之一，是孟德斯鸠在《论法的精神》中所描述的“三权分立”。但美国宪法中体现的“三权分立”，并没有刻意追求“理想状态”。从宪法文本来看，立法、行政、司法的权力分配，在国会、白宫、最高法之间不是均衡的。而且，这三大政府机构中，一方对另两方权力制衡的力度，也是不均衡的。

以司法权为例，根据美国宪法，最高法享有终审权，但宪法同样也规定，国会可以根据需要设立独立于最高法的特别法庭，而总统和最高法都没有这个权力。虽然终审权依然在最高法，但国会可以通过这项权力介入司法的运作。类似地，行政权属于总统，但最高法可以通过对争议政策的裁决，事实上影响总统的行政决策。而国会的财政预算决定权，对总统施政行为的影响更为明显。

如果说，这种模糊的界限是“权力相互制衡”的客观需要，那么美国宪法中对国会权力的界定，某种程度上体现了建国先贤们的政治远见—把国会定位为约束权力的中枢。宪法前三条内容的排序，事实上也是国会、总统与最高法权力的排序。作为立法机关的国会，能在行政、司法上隐性介入与硬性约束，但反之则不然。国会有权罢免总统和最高法的大法官，但总统无权解散国会，总统与最高法都无权罢免任何一位国会议员。

美国宪法中对国会权力的界定，某种程度上体现了建国先贤们的政治远见—把国会定位为约束权力的中枢。

最高法既无财权、事权，也无兵权，唯一的权力是司法终审权。所以，相对于总统和国会来说，最高法作为实体机构的存在是最弱势的。但最弱势的最高法，从宪法文本上看其约束作用，可以说只针对总统。

比如，总统与国会把争议提交到最高法，如果最高法作出倾向于国会的判决，总统无权推翻；如果作出倾向于总统的判决，国会可以在不违宪的前提下，通过立法“否决”最高法的判决（国会的立法只针对未来类似的争议，不可用于已判案例，也不能溯及既往）。

这样一来，美国的“三权分立”就可以简化成“约束总统权力”。

弄权的空间

不过，宪法文本是静态的，历史却是动态的。美国建国先贤们的远见，一直在经受历史变迁的考验。美国独立两百多年来，总统的权力有扩张有收缩，但总体上呈不断扩张的趋势，而且更多地反映了权力集中的客观需要。换句话说，仅从宪法文本，是无法解读现代美国总统权力的。

根据美国宪法，总统可以统领三军，但宣战权属于国会。“兵者，国之大事。生死之地，存亡之道，不可不察也。”宪法把宣战权赋予国会，既是出于谨慎，也可以说是基于当时的现实考虑。美国宪法诞生的时代，军事行动还处于战马、帆船主导的时代，在战事降临前，议员们有足够的时间辩论是否用兵。但历史的演变，让宪法的这项条款越来越成为现实的羁绊。总统的对外用兵权，成为一种客观需要。

美国国会1964年通过的《东京湾决议案》，赋予了当时的约翰逊总统几乎是无限制的对外用兵权。尼克松任总统时，1973年国会通过的《战争权力决议案》，很大程度上收回了总统的对外用兵权。不过，法律的条文与现实执行之间存在“灰色地带”，纵容了总统在战争问题上扩张权力。

1986年的里根政府时期，在白宫把轰炸利比亚首都的决定告知国会时，美军战机已经升空。1990年的海湾战争前夕，老布什对美军的调动、部署，在取得国会授权之前已基本完成。1994年的克林顿政府时期，国会要求克林顿从索马里撤军，但众所周知，克林顿下令撤军的真实原因不是忌惮国会的权威，而是在乎“黑鹰坠落”。

总统有权不经国会批准就调动军队，由此制造出“箭在弦上”的态势，给国会的不放行构成政治压力。这是目前美国总统而非国会拥有“事实上的宣战权”的重要原因。

对联邦政府高官的任命权，是国会的另一项重要权力。根据美国宪法第一条，总统任命的高官，必须得到参议院简单多数通过才具有法律效力。但宪法第二条第二款规定，总统有“休会任命权”，即在国会休会期间，总统可以无需等待参议院的通过，单方面任命政府高官。

美国历史上，单方面任命政府高官的“冠军”是里根总统。他利用国会休会任命了232名政府官员，其中包括驻联合国大使、中情局局长、美联储主席这样的高官。克林顿总统的类似举措，导致国会在1998年通过了《联邦政府职位空缺法案》，对总统的“休会任命权”作了更加严格的限制。但这项法案也留下了“灰色空间”，即允许总统指定代理官员，前提是这位官员在该部门工作满3个月。后来的小布什总统，仍然依据“休会任命权”做了171项任命。

国会对总统行政权的约束，不仅体现在人事任命权上。根据美国宪法，不经国会同意，作为联邦政府最高长官的总统，无权设立新的联邦政府机构。2002年新设的国土安全部，就是小布什总统在国会授权后成立的。不过，联邦政府机构的扩编一直没有止步。有数据显示，1900年美国联邦政府雇员只有23万，2018年这个数字已高达410万。

财政预算权是国会对总统的硬性约束，但这个约束也并非无懈可击。特朗普可以通过宣布国家紧急状态、绕开国会挪用其他预算资金，来建设隔离墙。但就建墙资金而言，特朗普其实还有其他渠道—国会所掌控的预算主要来源是税收，但美国行政部门的收费、罚款等资金，并不纳入国会的财政预算。

有统计显示，2017年这类资金的总额是5160亿美元。这些资金都在行政部门内部运作，几乎不受国会的监管。所以，特朗普因57亿美元与国会闹得不可开交，其实不是为了钱的问题，而是为了获得“名分”（权力）。

制衡会否失效

最高法是平衡总统与国会权力的重要砝码，可美国宪法并没有规定大法官的数量，也没有规定其任职资格。如今9位大法官格局的形成，可以说是权力博弈的产物。

作为首任总统，华盛顿在1790年任命了6位大法官；南北战争结束后的1866年，大法官增加到历史上最多的10位。正是在那一年，国会出于限制时任总统安德鲁·约翰逊（他是首位遭国会弹劾的美国总统，最终以一票之差免于下台）权力的考虑，立法将大法官数量限定为7位，3年后又规定为9位。

特朗普因57亿美元与国会闹得不可开交，其实不是为了钱的问题，而是为了获得“名分”（权力）。

这个规定延续至今，像罗斯福这样的强势总统，也未能撼动这一规定（他曾提议把大法官数量增加到15位，遭到国会否决）。由于最高法的大法官是终身制，对美国政治的影响深远，所以总统对最高法大法官的提名，往往成为国会参议院民主、共和两党之间斗争的焦点。

“权力分立、制衡只是一个比喻，并非一个机制。”美国《大西洋月刊》资深编辑大卫·弗洛姆在2017年3月《通往独裁之路》中这样写道。他认为，美国的政治制度有容易被攻破的脆弱性，“这些弱点中最高危的是对掌握巨大权力的总统私德的依赖”。他的判断或许有点悲观，但分析却不无道理。

从美国政治史可以看出，没有所谓的完美制度能彻底消除执行过程中的“灰色地带”。无论是出于个人私利还是所属政党的利益，总统在权力上是否自我克制，决定了美国政治制度脆弱性的后果有多大。特朗普之所以最能激发对美国民主制度的担忧，是因为他在自我克制上最不让人放心。

奥巴马政府时期的总统顾问鲍勃·鲍尔近日撰文称，1976年国会通过的《国家紧急状态法》赋予总统宣布国家紧急状态的权力，当时之所以没有对何为“紧急状态”作界定，是基于这种状态是“人所共知的事实存在”的考虑。在他看来，总统在这个问题上的权力只是认定危机的存在，而不是制造出危机的“事实”。但在以“后真相时代”为特点的特朗普时代，各方就“事实”都难以达成共识，权力的约束能不被架空？

客观地说，特朗普并不是唯一一位能像镜子那样照出美国制度脆弱性的总统。宪法赋予总统“休会任命权”，初衷是为了让行政机构不因国会的休会而影响正常运转；宪法赋予总统否决国会决议案的权力，本意是为了让决议案回到国会进行修改，以便行政部门更顺利地实施；国会立法赋予总统宣布国家紧急状态的权力，以便其更高效地维护国家安全……但所有这些赋权，都为总统侵蚀国会的权力打开了方便之门。

制衡是常态，失衡是趋势。美国宪政制度框架初定时，还没有现代意义上的政党政治（民主党成立于1791年，共和党成立于1854年）。即便国会对总统曾经有过“理想”的制衡，随着政党政治的发展、成熟，这种制衡也变得不那么可靠。如果总统所屬政党掌控国会参众两院，权力制衡就有形同虚设的可能，尤其是在政治极化的状态下。