改革开放以来我国义务教育政策变迁中存在的问题及改进思路

王亚思 刘小露

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

公共政策变迁是制度变迁正式而又基本的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的[1]。义务教育政策作为一个公共政策，它的制定和实施符合当时发展阶段，与当时的社会环境紧密相关，此外还辅以其他政策，保证其顺利实施。义务教育是教育领域中以政府为主导提供的正式制度，是国家为普及义务教育和引导其朝公平化、均衡化方向发展而制定的政策。自1978年改革开放至今，义务教育一直是社会关注的热点，国家相继制定并实施了一系列义务教育政策以保障城乡、东西部地区义务教育供给，促进教育均衡发展，无疑对我国社会发展具有重大作用。我国义务教育政策在变迁调整过程中，有其自身的特征，取得了一定的效果，但还存有一些问题亟须解决。

一、我国义务教育政策回顾

1978-1986年，我国处于普及教育阶段，1982年《宪法》规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育”[2]，这是我国第一次规定普及义务教育。之后国家对义务教育的立法、政策制定、实施等方面愈来愈重视，为其发展与改革奠定了良好基础。自1986年国家出台《义务教育法》，我国义务教育历经三个阶段。

1986-1996年为初始阶段。在这一阶段中普及义务教育的年限升至9 年，义务教育的基本方针与理念以法律形式被正式确立，义务教育开始有计划地实施，制定“普九”战略目标、加快普及速度等。1996-2006年为缓慢发展阶段。素质教育使此时中国基础教育步入新阶段，教育也逐渐考虑满足大众需求，在此阶段，全国大部分地区得以普及9年义务教育，国家对偏远和少数民族地区的教育特别关注，加快推进全国全面免费义务教育，促进均衡发展。2006-2019 年为快速发展阶段。2006 年新《义务教育法》颁布实施，更加重视义务教育领域中的财政投入、均衡发展、素质教育。在此阶段，“两基”目标实现，全国全面普及免费义务教育，统筹城乡资源配置保障义务教育均衡发展，当前我国一些地区已落实推行15年免费教育。

二、我国义务教育政策变迁特征

义务教育政策变迁也侧面反映了公众期望获得的教育从而倒逼政府逐渐提供满足公众需求的教育。根据不同时期面对的不同问题，义务教育政策适时而变，主要表现在价值取向、供给主体和管理体制方面。

（一）价值取向由“效率优先”转向“公平导向”

1978 年《关于办好一批重点中小学的试行方案》使得国家各级政府对重点学校在各方面予以倾斜，精英教育由此出现。学校开始有重点与非重点之分，但由于一直存在的城乡差距和东西部地区差距，义务教育价值取向趋于“效率优先”，直到2002年义务教育均衡化方针的提出，义务教育逐渐回归公平。2006 年新《义务教育法》取消了重点学校制度，而后又颁布了一系列政策以促进均衡发展，2013 年提出大力促进教育公平，着重解决城乡“供给不均”，义务教育逐步向均衡发展迈进，可以看出义务教育政策价值导向逐渐由“效率优先”转向“公平导向”。教育公平在当前既是主要价值导向也成为教育发展的基本目标，成为促进我国义务教育均衡发展的内在机制。

（二）供给主体由政府单一供给转向多个主体供给

我国义务教育在1985 年之前一直都是由政府建立的公立学校提供，具有一定的计划性，这主要缘于当时所处的政治经济环境。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，发展义务教育，地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学。后来颁布的一系列政策中都涉及有关供给主体多样化的内容，逐渐改变国家包办教育、政府包揽办学的格局，社会力量逐渐成为义务教育供给的重要补充，实现公办民办共同发展，民办学校也承担起了义务教育任务。供给主体不再是政府“垄断”型，市场和社会力量等多元主体逐渐参与供给。义务教育供给端的扩大使得政府财政压力减小，逐渐强大的市场及社会力量成为义务教育除政府供给外的重要协同力量。

（三）管理体制由中央政府统筹转向省级政府统筹

1978-1985 年，我国义务教育一直是由中央高度集中进行计划管理。从1985年开始，我国义务教育本着地方负责、分级管理原则，中央政府将义务教育管理权限下放给地方基层政府，与此，地方基层政府承担的责任也相应增加。权力下放直至乡镇，推动我国教育体制不断进行改革。2006 年新《义务教育法》为充分发挥省级政府的领导统筹，将我国义务教育管理体制从“以乡镇为主”上移至“以县为主”。2010 年国家提出“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”，2013 年国家再次提出扩大省级政府教育统筹，我国义务教育管理的重心下移、权力下放，管理体制从中央政府统筹转向省级政府统筹，不断明确各级政府的主体责任，推动我国义务教育发展。

三、我国义务教育政策变迁中存在的问题

义务教育政策随不同时期所呈现出的特点不一，自改革开放以来，我国义务教育政策适时而变，积极促推我国教育事业向前发展，但是政策在变迁过程中也反映出了一些问题。

（一）“重点学校”的价值发展导向，导致义务教育资源分配失衡

办好一批重点中小学这一政策使得各地重点学校兴起，虽然2006 年国家就已取消该项政策，但国内当前不同校际间掌握的资源差异仍然很大，优质的教育资源大都集中在少数重点校、示范校中，公民的受教育权利并不完全均等。随之而来的是“升学教育”与“精英教育”的出现，教育发展出现了“择校热”并存在至今，家长为能获取更优质教育资源，“学区房”热[3]等现象也频被曝光，“权钱”择校也时有发生。这使得义务教育这项公共服务的效率和质量难以得到保障，不能满足“义务教育普及后广大社会成员对优质化教育的普遍追求”[4]。

此外，重点学校的价值取向还加剧了城镇化与教育城镇化的不协调，出现了“教育城镇化的异化”[5]，由于城镇掌握的教育资源优于农村，大量农村学生选择接受优质教育，由此城镇成为一块优质资源洼地，农村的教育资源被闲置，形成“城挤乡空”的义务教育发展困局[6]，随即优质教育无形中被“巨班大校”所稀释。这些现象的产生，背后的根本原因在于我国义务教育发展重点学校的价值取向，不同群体受教育机会不均等，机会公平并没有得到合理体现。

（二）社会和市场供给主体供给不足，导致公众利益诉求不能满足

多数学者认为，为避免市场失灵，纯公共物品应该由政府来统一供给[7]。长期以来，政府单一主体供给导致政府行动能力不足、低效供给，公共财政负担增加、公平与效率矛盾凸显、资源得不到有效利用。社会力量和市场参与不足不能满足公众多元化义务教育需求。根据政府能力和偏好而非市场和人民群众的实际需要管理教育，导致教育服务的质量不高、标准单一，与社会需求脱节[8]。

后来，我国社会力量、市场逐渐参与，形成多元化的供给模式，打断政府“垄断”供给，以满足不同群体对公共服务的不同利益表达和诉求。按理，随着多元利益群体的出现及成长将会产生更加多样的需求及管理诉求，继而引发政府垄断公共教育供给体制“失灵”[9]。但是，供给似乎并没有出现“失灵”，公众向供给主体表达利益诉求未得到反馈信息，主要还是由于社会力量及市场参与较弱，不足以担负起义务教育这项公共服务的供给。此外，虽然社会、市场力量参与供给逐渐增长，但是都存在自身不能涉略到的领域范围，因此，也就不能完全满足公众所期望提供的高质量公共服务。

（三）管理体制中存在权责关系失衡，导致下级政府履责效能不高

我国义务教育供给中，各级政府的管理责任、权力实施范围等存在权责关系失衡。1986 年我国确立“地方负责，分级管理”的管理体制，但怎么负责、负责的具体内容、怎样实行分级管理未明确说明，政策模糊加大了政策的冲突性，各级政府对责任不明，上级政府责任缺失会将政策中内含的冲突转移到下级政府，导致政策执行困难或偏离轨道。由于缺少配合分管的政策措施，政策在具体实施过程中就难以展开。中央制定大政方针、负责宏观层面，具体的政策执行、实施等责任与权力都交给地方直至基层政府，权力大于责任易导致责任履行不到位，例如，中央将权力下放直至乡镇，使得乡镇拥有完全自主办学权，致使农村学校多、散、小，教育质量普遍不高的局面。

我国义务教育管理体制中权责关系失衡还体现在地方政府的财力、事权、财权三者不匹配，多数县、乡都存在财力困难，用于发展义务教育的经费支出得不到保障，财权不到位，但又承担着履行义务教育的责任。此外，上级政府还缺乏对下级政府有效监督问责，使得政策对下级约束力不强，下级政府对政策执行不力，因此，履责效能也不高。

四、我国义务教育政策改进思路

我国教育在不断进行改革，政策会形成一定路径依赖阻碍政策变迁。如何有效提供义务教育，在均衡发展基础上提供符合公众期望的义务教育，仍需不断改进完善，推动其向前发展。

（一）政府制定并出台相关政策，确保义务教育均衡发展

公共服务供给均等化被提上政策议程，但涉及义务教育公共服务均等化方面的相关配套政策及保障措施却未跟上步伐，例如办学标准与建设规划、师资力量与财政投入等方面。义务教育作为一项纯公共产品，决定了政府是其责任主体，各级政府要根据自身责任范围有效履责，推动其均衡发展[10]。

实现义务教育均衡发展除了加强立法，还有赖于政策的制定、出台与实施，中央及省级政府制定相关政策，再辅以相关配套政策，形成良好的政策制度和保障。逐渐缩小城乡、东西部地区之间的差距，推动义务教育公共服务朝均等化方向发展。积极落实政府职能，优化统筹资源配置，合理规划城乡中小学校布局，促进办学条件均衡，尤其在师资方面，使农村学生也能够接受优质教育，一改“城挤乡空”义务教育发展困局，逐渐消除教育沟壑，实现优质教育资源在城乡之间得以均衡分配与发展。此外，还要加大财政转移力度，资金的支持是均等化的前提保障，政府有职责保证义务教育“底线公平”。根据财政联邦主义理论，各级财政应保证为居民提供最低限度的、最基本的公共产品和服务[11]。加大经济发达地区对农村地区、贫困地区的财政支持，发挥中央政府转移支付平衡作用、省级政府统筹调节作用。总之，平衡“公平”与“效率”需要相关政策出台实施，加以保障。

（二）鼓励非政府主体参与供给，加大供给主体之间合作

政府未必总是具有良善的供给意愿和充足的供给能力[12]，我国学者吕普生提出了政府主导型复合供给模式替代构想以代替政府单一供给模式。单就政府、社会、市场这三种供给模式来说，都有其自身缺陷以及不能覆盖的领域，不能完全实现有效供给。因此，以政府为主导，强调社会和市场的有效参与能够弥补政府某些领域的不足。积极鼓励市场和社会力量参与义务教育供给，改变以往弱参与常态，要合理消除阻碍或影响参与供给的隐性进入壁垒，减少附加条件，真正形成一个有效的义务教育供给和需求市场[13]。通过建立竞争性准入机制，让市场及社会力量充分参与竞争。在市场及社会力量与公众之间建立完整的双向沟通渠道，上级及时获得公众利益表达诉求信息，下级也能够收到上级的反馈信息，提高公共服务供给质量，满足公众多元需求。

加大政府与非政府供给主体之间相互合作。一方面，要加强政府与社会主体之间的合作，灵活运用社会资源与自身互补并存发展。另一方面，要加强政府与市场主体之间的合作，广泛吸纳市场资源。但是，一定要加强政府对市场供给主体的管制，保证义务教育的特性。最后，形成以政府为主导，三主体多元复合供给模式，加强政府监督，实现义务教育资源的有效配置，高效供给。

（三）推行权力和责任清单制度，提升各级政府履责能力

中央、省、基层政府都有自身的权力、责任范围，各级政府既要分级负责、也要相互配合。

推进我国义务教育发展是各级政府共同的目标，各级政府及其部门应当主动建立与推行权力清单和责任清单制度，进一步明确各级政府在义务教育中的职责权限。一方面，积极建立并推行权力清单制度，对权力进行规制，确保义务教育公共服务的有效供给。不断加强中央对地方，地方对基层政府履责的监督与问责，建立一种长效的问责机制，不断督促义务教育发展责任落实。要严惩政策在各级政府具体落实过程中的不执行、打折执行、走样执行现象，确保其有效实施，同时促进义务教育政策不断改进与完善。另一方面，还要积极推行责任清单制度以配合权力清单制度，实现权责对等，并对责任进行一定规制。全面落实各级政府所担负的各项责任，一定要避免出现“权大于责”现象。政府责任的不完全承担，对属于本级政府职责范围内的一些责任视而不见，部分原因是因为本级部门与其他部门之间的交流合作较少，导致一些工作不好展开，因此要加强各级政府纵向及横向之间的相互合作，形成部门联动、合作共建的模式，以不断提升各级政府的履责能力。