社会工作机构参与社区治理问题分析——以东营市永安镇HF 社区营造项目为例

司武林 张彩云 张頔宸

（陕西师范大学哲学与政府管理学院 陕西 西安 710119）

一、民办社工机构与社区治理

（一）民办社工机构

我国的社会工作机构，是指专业社会工作者以“助人自助”为宗旨，遵循专业伦理和运用专业技能，针对特定人群开展困难救助、权益维护、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适及资源链接等多种服务的民办非企业单位。

相比于其他类型的社会组织，民办社工机构在我国内地起步较晚。中国内地第一个专业社工机构——上海乐群社会工作服务中心，于2003 年2 月成立。此后几年间，社工机构发展缓慢。直到最近10 年，才呈现爆发增长态势，从2010 年的500余家，到2014 年的3300 余家、2015 年的4686 家，再猛烈增长到2017 年的7500 余家。

“从提供服务的类型看，目前的民办社工机构包括三种类型：提供一线专业社会工作服务的社工机构、提供组织能力建设的支持性社工机构以及专业社会工作评估机构。”[1]提供一线专业社会工作服务的社工机构则是民办社工机构的主体，它们专门从事某项或某些领域的专业社会服务，如老年社会工作、青少年社会工作、企业社会工作等。这类民办社工机构数量最多，典型体现着社会工作服务的专业性特征和助人自助的宗旨。它们也是本文的研究对象。

（二）社区治理

进入21 世纪，社区治理成为我国社会建设的重要内容，社工机构以其专业服务而被视为参与社区治理的重要主体和支撑。“在创新社会治理体制中，社会工作所从事的不是一般的协商共治，而是服务型治理。……社会工作突出地将提供社会服务纳入治理体系的建构之中。”[1]可以说，社工机构参与社区治理，就是指专业社工机构及其人员通过提供专业服务和开展活动，解决社区问题、带动居民参与社区事务、凝练社区文化和形成良好生活共同体的过程。

近年来，以“政府购买服务”形式解决社区问题和促进社区发展，逐渐成为我国社区治理的重要路径。“强调多元主体共同参与社区公共事务管理的社区治理理论作为社区管理的‘升级版’逐渐被大家所接受。其中‘三社互动’这一社区治理模式，因其在社区治理中有较为明显的优势而逐渐向全国推广。”[2](P90)在此基础上，山东、陕西等地区还相继提出“四社联动”。鉴于城乡社区中社会工作专业人才数量极少，大量社工机构是社区服务的实际提供者。

目前社区治理实践存在的众多问题中，社工机构的参与困境非常突出，制约着其作用发挥。以山东省东营市垦利区永安镇的HF 社区营造项目为例，本文对社工机构参与社区困境做以分析。

二、社工机构参与社区治理的主要问题

（一）背景简介

1.HF 社区

HF 社区是东营市垦利区永安镇两处新型农村社区之一，2014 年建成投用，建设楼房75 栋，安置9 个村庄1500 余户4700 余人。社区成立了党支部和居委会，负责社区党建、社区管理和居民服务等事项。笔者调查发现，该社区是由9 个村子组成的“村改居”社区类型，而且许多居民还是早年省内异地搬迁到此的“非原住民”。因此，虽然从社区成立并搬迁至新址已有五年，但基本沿袭原有行政村的工作模式，居民观念也没有太大改变。

2.潍坊市Z 社会工作服务中心

潍坊市Z 社会工作服务中心成立于2014 年1月，在市民政局核准注册。中心通过与社区服务中心合作，运用专业社会工作方法和技能，为社区居民提供多项服务，满足社区居民需求，创造和谐的社区环境。

3.“幸福社区”营造项目

永安镇“幸福社区”营造项目是垦利区“美好社区总体营造项目”的一部分，属于政府购买服务性质。项目由Z 社会工作服务中心承接和实施，实施地点在HF、HL 两个农村社区，实施周期10 个月。该项目以两个农村社区为本，以党建统领为核心，通过专业性服务提升促进居民社区归属，建设新型农村幸福社区。

（二）社工机构参与社区治理的主要问题

1.与社区居委会的地位不对等，影响合作关系

“政府、社会组织、社工、居委会四者在‘三社互动’的角色定位是‘三社互动’机制的首要问题，也是整个机制运行过程中最重要的问题。”[2](P92)社区居委会与社工机构都是社区治理的主体，地位也平等，但实际却并非如此。（1）双方定位存在差异。居委会往往自我定位为管理者，把社工机构视为协助者甚或被管理者。因为需要借重居委会，社工机构实际处于弱势地位。如，HF 社区营造项目实施中，社工机构多次主动交流沟通后才获得社区主任及村委支持，但必须接受社区指派的工作人员监督。（2）双方对社区服务存在认识差异。社工服务具有专业特点和特殊要求，居委会强调管理，项目实施中存在较多分歧。如，Z 社工机构组织“萤火虫”课堂文艺汇演时，社区工作人员以安全问题为由，不赞成孩子们表演武术类节目，社区物业人员也多次以卫生问题为由阻止开展活动。

2.社工机构参与社区治理中，存在某些形式主义倾向

我国社工机构起步晚，自我支持能力不足，对政府的项目支持形成严重依赖。在参与社区治理中，就表现出某些形式主义倾向。

（1）获得项目支持后，重视实施过程而轻视实际效果。“政府购买服务”过程中，社工机构更关注能不能申请到项目、项目评估能不能通过、能不能得到政府持续支持，而这些又主要通过项目增量和社区活动次数来获得。结果是，重视过程、活动数量、项目增量而对活动效果、居民需求满足和项目质量重视不足。

（2）评估监管方式不尽科学合理，影响项目实施。首先，评估标准不明确。项目阶段性评估基本流程为领导参观、项目负责人介绍实施情况、展示图片，然后就对7 个社区的项目进展情况进行排名。笔者所在HF 社区项目点两次评估排名都在后两名，但原因却不甚了了。其次，排名方法不公平。垦利区美好社区总体营造项目共7 个项目点，包括4 个城市社区和3 个农村社区。而项目实施评估按照同一标准排名，没有慎重考虑城乡社区现实差异，有失公平。最后，监管“不接地气”而急功近利。项目监管多以会议交流进行，两个星期召开一次小型交流会，会议频繁；往往活动刚开始前期准备，领导就要求看到成果；机构工作人员压力极大，出现汇报虚假活动数据应对监管检查的情况。

3.社工机构自身存在的突出问题，尚未形成有效解决机制

几乎从成立伊始，自身建设问题就困扰民办社工机构，但尚未形成解决这些问题的有效机制。

（1）内部资源匮乏，参与社区治理后劲不足。典型表现为资金匮乏导致人力资源不足的问题。由于缺少资金，社工机构工作人员的工资收入、福利待遇都差强人意，社工机构严重依赖政府项目的资金支持，进而影响工作人员的从业热情和服务态度。工作人员稳定性差是极为普遍的现象，介入项目的也多以暂时性工作为主。如永安镇项目是本来包括HF 和HL 两个社区，因为机构工作人员数量不足，主要活动其实都只能集中在HF 社区开展。笔者所在项目点的社工人才流失十分严重，社区营造项目为期10 个月，其负责人已经换了3个，其他人员均已辞职，目前的工作人员以实习学生为主。人员流失的原因主要有：工作繁琐而工资福利待遇低，工作人员自我认同感低、晋升空间小。

（2）品牌意识不强，难以形成特色服务品牌。我国多数社会组织品牌意识不足，在社会服务中也不太注重品牌建设，社工机构也是如此。参与社区治理中，为了完成考核或评估任务，认真契合居民需求不够，而是通过发放小礼品、搞活动的形式推进工作。又因为受制于各种现实条件，有些好的服务又不能持续开展，难以形成特色品牌。如Z 社工服务中心在HF 社区开展的“家风银行”活动就是这样。该活动是在储蓄家风家训、家庭故事、家人寄语的同时，储蓄“志愿服务时间”，凡是热心社区公益事业的居民都可以到“银行”“开户”。银行给每位储户发放“家风储蓄存折”，以储户实际需求互换的形式，1 积分等于0.8 元，（例如做一次志愿服务3 积分）。活动前期吸引了很多社区居民，但由于积分记录与管理、活动周期较长等问题，居民参与度越来越低，活动也就不再继续了。

三、促进民办社工机构提升社区治理绩效的思路和措施

针对上述问题，笔者认为，应通过以下方面的改善，促进社工机构自身建设和更好地参与社区治理。

（一）突出社区居民需求，倒逼合作机制形成。社区治理的根本目的是提升社区服务水平，社区居民需求是核心，突出这个核心就可以倒逼合作机制的形成。“合作机制就是要激发社区（社区居委会）、社区社会组织和社会工作人员的功能和定位，在各方平等地位的基础上能够优势互补，促使三方形成服务合力，以多元的服务手法和参与形式满足社区居民多元化的需求。”[4]具体地说，要切实满足居民需求，社区居委会就必须支持社工机构开展专业服务；社工机构也要与社区居委会积极沟通，并通过制度化的合作交流机制获得反馈，所提供服务才能契合居民需求。“在参与社区治理的背景下，社工机构的介入应强调其与社区合作的过程。……建立良好的合作伙伴关系，这是获得介入空间的关键。”[5]社工机构还要通过优质的专业服务，赢得居委会和居民认可。因此从前期沟通到实际介入再到整个服务过程中，社工机构都要采取一定的行动策略，增强主动参与。“对一些非营利组织来说,为了获得生存和发展必须发展出一套自己的行动策略,这套行动策略包括与其生存和发展相关的对政府的策略、对社会的策略、对服务对象的策略等。”[6]

（二）主管部门要探索务实高效的工作机制，形成于社工机构的良性互动。在我国，党政主管部门始终是社区治理中的关键力量，社工机构的发展和规范化，有赖于制度政策环境完善，也需要主管部门务实高效的工作机制。具体地，就是通过民主互动机制、选择性激励机制、购买式合作机制和相互的监督机制，形成二者关系处理的新模式。[7]要逐渐增加“政府购买服务”的类型，并严格通过公开竞标方式选择社工机构，以公平竞争带动其内部治理；利用政府优势引导其他社会资本进入这一行业，增加对社工机构资金支持的种类和途径；除政策环境和资金支持，在服务品牌推介、业务交流、职业技术资格认定等方面，也积极作为以促进社工机构发展；在监管方面，应根据“放、管、服”的总体要求，不断提高效能，为社工机构减负；通过推进“第三方评估”保证所购买的社工机构服务的质量，清晰区分双方的责任和权利。

（三）民办社工机构要努力“走出去”，拓展筹资渠道。社会组织自行募集资金，是发达国家和地区的通行做法，许多社会组织所募集的资金量也远远超过政府财政拨款支持。我国民办社工机构普遍缺少募集资金的主动性，很少扩宽筹资渠道，这种做法需要大力改变。一是社工机构要积极宣传和传播社会公益的正能量，实事求是地展示服务绩效，优化公众参与社会建设氛围；二是通过多种社会网络扩大筹资渠道，链接社会企业、公益基金等多种资源，争取多种资金支持。现实中，“非营利组织与企业在社会治理领域中的参与越来越多，……企业开始在力所能及的范围内，不存在显性经济利益的前提下，与非营利组织合作，参与社区治理。”[8]这是双方合作的良好契机。另外，社工机构也要积极主动扩大与学校、研究机构合作，在学生实践、申报科研项目、发行出版物等方面深度合作，增强影响力，扩大资金来源。

当前，我国的城乡社区治理方兴未艾，为社工机构发挥作用和发展壮大提供了多种有利条件。社工机构要展示自身专业水平和综合能力，克服困境，探索参与以社区治理为基础的社会建设的可行途径和有效模式。