探究当前财政预算绩效评价存在的问题及建议

□张 颖

财政预算绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

财政预算项目绩效评价质量的高低，取决于建立完善科学的评价流程和选择合适的评价工作方法。高质量的绩效评价，评价标准应涵盖以下几个特点：公正性、有用性、技术适当性、利益相关者参与、反馈与扩散、成本经济，具备了这几个特点，绩效评价的质量就比较高。

一、当前预算绩效评价的质量控制存在的问题

（一）指标设置不够科学

编制项目预算绩效评价指标体系是整个评价工作的基础，但由于财政预算绩效评价项目类型繁多，涉及各行业各领域，既有经常性专项业务费支出，也有建设类支出、管理类支出等，不同的项目之间又有很大差异，很难找到一套合适的指标来覆盖所有项目。因此在预算项目进行绩效评价前，设置项目绩效评价指标体系格外重要。在实施绩效评价过程中，由于某些指标不具备量化性，或无法取得相关资料支持，但迫于制度文件的约束，不得不设置相关指标，导致部分指标设置不恰当，不能真实反映该项目的实际实施效果；又由于参与评价人员某些方面知识欠缺，考虑不全面，或生搬硬套其他案例指标与被评价项目脱轨，使其不具备可行性。有的指标体系分类过于笼统，如分为定量和定性或共性和个性两大类指标；此外，有些指标体系过分强调定量指标，另一些则完全是定性指标，而财政性项目支出类别繁多，绩效评价比较复杂，单纯使用定量指标或者定性指标难以真实反映专项资金的绩效结果。

首先，指标体系的不统一，难以横向比较。在实际操作中，虽然对分类评价的科学性和标准化有所认识，但没有找到区分各个不同的被评价对象绩效难度的权重，并对其进行标准化提炼，导致不同的被评价对象缺乏可比性，难以形成相互之间的对比。其次，内容复杂，指标设计者往往希望指标能够涵盖尽可能多的内容，以其得到的结果能够与实际相吻合，但往往是事与愿违，自己掉进了自己设计的“陷阱”，相当的数据难以取得，使得结果最终无疾而终。第三，权重的确定。权重设计及分值安排主要依靠主观确定，或采取多人对不同因素依靠主观打分来确定权重。缺乏科学依据和客观的标准，致使在实际操作中很茫然。一般在设计指标评分表中，内容下设三级指标，但是各个级次的评价指标占每个评价环节总分的比例缺乏科学、严格的依据。这种主观确定权重的做法既在理论上缺乏科学性，难以服众；又在实践上损害了评价的公平性，评价结果的公信力难以令人信服，这是绩效评价中普遍存在的问题。

（二）以事后评价为主

绩效评价有事前评价、事中评价、事后评价，目前大多数的财政项目绩效评价属于事后评价，对事前、事中缺乏实时控制和监督，这样不利于对项目进行全面了解，不能充分发挥资金使用效益，从而影响项目实施的整体质量及效果。

（三）绩效目标制定缺失和执行随意

根据财政部关于印发《财政支出绩效评价管理办法的通知》（财预（2011）285号）文件，预算部门年初申报预算时，应当按照本办法规定的要求将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随调整预算一并上报绩效目标。

现在全国各省（直辖市、自治区）在预算申报时已要求预算单位申报项目预算时，同时上报财政支出绩效目标申报表，并对绩效目标申报表进行评审。但实际操作中存在预算绩效目标设定不规范、不系统、不全面，绩效目标设定往往缺乏应有的准确性，突出表现为：目标空泛，缺乏细化量化指标；多为定性指标，缺少定量指标；甚至申报的绩效指标与资金预算不相匹配；以工作指标代替绩效指标；只有产出指标，没有效益指标等问题；具有很大的随意性，绩效预算目标失去了其应有的权威性，这不利于项目实施过程中将绩效目标与实际完成情况进行对比，无法完整地监控资金使用效率和效果。

二、加强与完善财政预算绩效评价工作的建议

（一）量体裁衣，确定适合各类项目的绩效评价指标

指标体系是最能反映绩效评价科学性和合理性的部分，也是绩效评价过程中最大的难点，绩效评价需要针对不同资金、不同规模、不同行业确定适合自身特点的个性评价指标。设置科学合理的指标体系是绩效评价工作的基础，也是最重要的一部分。科学合理的指标体系不仅仅是绩效评价质量的重要保证，也有利于客观地对绩效评价结果进行量化衡量，更好地反映该项目的效益和效果。

首先设定指标时，可先参考财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预[2011]285号）中给定的绩效评价指标框架，从“目标设定”、“项目产出”、“项目效益”和“项目管理”四大方面选取通用指标，做出指标框架。框架包括（1）项目目标的明确性、依据的充分性、目标的合理性和先进性、完成的可能性等；（2）项目任务的完成情况和绩效目标的实现程度；（3）项目成果的经济效益、社会效益、生态效益；（4）项目实施过程中承担单位的规章制度及其执行情况、资金到位和支出情况、财务管理情况等。

其次，因不同类别的财政预算项目的绩效内容存在很大差异，所以必须根据各类项目的绩效特点设置不同的财政项目绩效评价指标，即个性指标。根据收集到的项目资料进行详细分析，从项目的立项、资金投入、取得的成效中等因素中选取关键的个性指标，建立起能够揭示绩效全貌，不重复、不漏掉重要方面的、尽量细化的指标体系。如“科技计划项目”在项目产出方面应设定“知识产权的产出（专利、行业技术标准等）”、在项目效益方面应设定“对推动行业技术进步的作用”等；需要地方配套资金的项目需要设立“配套资金筹措能力”；再如“乡村公路建设”项目，设定指标时需要着重对受益对象进行调查，设立“农产品运输成本变化”、“通行能力改善状况”等指标，同时设计问卷调查表，对指标的量化进行支持。

再次，评价指标设计应遵循的原则包括科学性与实用性相结合、定性与定量相结合、通用性与专用性相结合等。指标权重采用专家集体商议的办法确定；在进行正式全面开展项目绩效评价前，应先要进行试评，根据试评结果对指标体系及相应比重进行调整，或在设计指标体系的过程中进行实地调查以期使得指标更趋于合理完善。比如对于公益性项目，需弱化经济效益指标，不应该和赢利性项目同等对待。

目前部分省份已建立绩效评价指标库，指标库中罗列了大量的指标，实施评价时可在指标库中挑选适合的指标，并在此基础上加以完善以提高指标的适用性和相关性。

（二）对项目全程进行实时跟踪

较为全面的绩效评价应在项目实施前、中、后进行全过程评价，要进一步强化事前评估、事中跟踪监控，以确保财政资金按规定用途合理使用，更切实际地对某一项目的资金投入产生的效益及效果进行评价，为今后财政资金投入及分配提供参考依据。

（三）强化绩效目标前置要求

严格按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》执行，要求预算部门申报预算时将绩效目标编入年度预算。首先预算部门（单位）要从绩效内容入手，按照基础信息、项目资金情况、项目基本情况、项目绩效目标、项目绩效指标等基本要素，编制《重点项目绩效目标申报表》，规范重点项目绩效目标申报具体格式和内容；其次绩效目标的审核应当采取财政部门自行审核和组织第三方审核相结合的方式，对重大项目绩效目标，财政部门应根据需要实施第三方审核，组织相关部门、专家学者、第三方评价机构等共同参与，从完整性、相关性、适当性、可行性四个方面提出审核意见；第三要加强预算绩效管理制度建设，研究制定具体管理办法，逐步建立完善涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理制度，按照绩效目标审核内容制定“财政支出项目绩效目标评分表”。

在项目实施前确定绩效目标，是项目得以顺利实施的前提，就如同人生一样，有了目标才有动力和方向。绩效目标的提前确定有利于项目实施过程中找出理想与现实的差距，为实现目标而努力做到最好，为今后同类项目的实施积累经验，奠定基础。